重大風險事件視角下的新冠肺炎疫情防控機制構想

謝志剛 上海財經大學金融學院

一、引言

人類進化史，是一部馴化和駕馭風險與不確定性的歷史，包括應對各種天災與人禍的歷史。

每一次重大風險事件的發生，都是一次學習和提升認知能力、實踐并總結應對方法的珍貴機會。因此，必須珍惜這場發生于2020庚子年跨年前后的新型冠狀病毒肺炎（2019-nCoV）疫情突發事件，無論對中國乃至對全世界來說，這都是一次重大風險事件，都值得全社會認真總結和思考，切實提升我們對風險與不確定性的認知和應對能力。

保險行業是最早研究和經營風險的行業，保險業中的精算師是專門應用量化方法處理風險的職業人士，當然有責任從自身的專業特點出發，積極參與到抗擊疫情的偉大斗爭中。

但是，回顧歷年來我國發生過的重大風險事件以及保險業在其中所發揮的作用，比如保險業在2002/2003年的非典（SARS）、2008年的汶川地震及目前這場形勢嚴峻的抗擊新冠病毒肺炎疫情中的表現，或許并沒有留給社會公眾多么深刻的印象。

以當前的情況為例，筆者注意到：一方面是保險相關企業和人員都在積極參與，典型參與方式是向奮戰在抗疫前線的醫護人員贈送風險保障產品，或是企業和個人直接捐款捐物，眾多企業員工以志愿者身份參與一些力所能及的服務工作，個別有醫療檢驗能力或醫療研究合作伙伴的保險企業則通過合作伙伴提供較為專業的技術支持，行業監管部門則調整費率規則，降低保險產品價格，等等；另一方面，從總體來看，保險企業與其在之前歷次重大風險事件處置過程中的表現一樣，其所發揮的作用，似乎與老百姓對“保險”二字的理解和期待有較大差異，估計仍然難以讓社會公眾和各級政府感到十分滿意。

筆者作為保險與精算的教育和研究工作者，最近一直閉門在家自我隔離，每天只能通過網絡和電視等通訊工具關注疫情進展，唯一能做的，或許只是從教育和研究的立場，從重大風險事件的形成與演變機制視角出發，著眼于重大風險事件的導因管控與后果處置方法，進行一番思考，并將其整理成文與同仁們分享，或許對制定突發公共衛生事件的響應機制及實施措施等相關制度建設有一定參考作用。

二、重大風險事件與突發公共事件

（一）重大風險事件

本文中的“重大風險事件”，意指國務院《國家突發公共事件總體應急預案》（2006，以下簡稱“總體預案”）中“特別重大（Ⅰ級）”和“重大（Ⅱ級）”的“突發公共事件”。該總體預案將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類，并按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素分成4級，前兩級屬于“重大”。

但本文實際上只針對“突發公共衛生事件”，亦即國務院《突發公共衛生事件應急條例》（國務院令第376號，2003）第2條中定義的“突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件”。

根據公開資料，2019年12月1日發現首例肺炎患者1：確認首例患者的時間點非常敏感、重要，這里應用了由武漢金銀潭醫院等多家機構共29名研究人員共同署名于2020年1月24日發表于《柳葉刀》論文中的結論，原文表述是“The symptom onset date of the first patient identified was Dec 1,2019”。；12月26日由湖北省中西醫結合醫院張繼先醫生接診一對夫妻患者（加上其兒子）和華南海鮮市場一商戶患者，并于次日（27日）通過醫院上報江漢區疾控中心，12月29日下午又連同近兩天收治的另外3位患者情況再次上報江漢區和武漢市疾控中心2：這個有很多詳細報道，包括武漢市獎勵張繼先醫生的事跡報道。較早詳細報道的還有紐約華人資訊網2020年2月1日標題為《武漢肺炎羅生門：誰說了真話？誰又在撒謊？》的報道。；2020年1月9日經中國衛生專家組確認，不明原因肺炎患者感染的為“新型冠狀病毒”；2020年1月30日，此次新型冠狀病毒感染肺炎事件被世界衛生組織界定為“國際公共衛生緊急事件（Public Health Emergency of International Concern，簡稱PHEIC）”；2020年2月8日，中國衛生健康委員會確認新冠肺炎英文名為“Novel coronavirus pneumonia”（簡稱NCP），肯定相關疫情屬于“重大公共衛生突發事件”。

由于筆者自己的專業背景并非醫療衛生領域，而是屬于金融保險業中的風險管理領域，因此采用“重大風險事件”來描述同一事件，并希望風險管理中的思路和方法能夠用于進一步完善包括上述國務院關于《國家突發公共事件總體應急預案》《突發公共衛生事件應急條例》等在內的文件內容，以及具體的應急響應機制與措施，至少可以提供一些參考。

（二）系統性風險

在金融保險領域，“重大風險事件”是一種比較含糊的表述，缺乏嚴謹定義。針對“新型冠狀病毒感染肺炎”這一“重大公共衛生突發事件”，更為恰當的對應表述是“系統性風險（systemic risk）”，以金融系統（financial system）為例，2007/2008年美國發生次貸危機及其所引發的“金融海嘯（financial tsunami）”之后，世界各國都高度重視系統性風險事件。為此，國際貨幣基金組織（IMF）、金融穩定理事會（FSB）和國際清算銀行（BIS）于2009年10月聯合向G20集團提交了一份著名報告（IFM，FSB&BIS，2009），其中給出了（金融）系統性風險的定義如下：

（金融）系統性風險是指由系統內部部件故障（稱為系統性重大事故）導致的、可能對整個經濟體系產生嚴重負面影響的（金融）系統運行的風險。（Therisk of disruption to the flow of financial services that is(i)caused by an impairment of all or parts of the financial system;and (ii)has the potential to have serious negative consequences for the real economy.）

嚴格地說，IFM，FSB&BIS（2009）對金融系統性風險的定義更像是一種直觀描述而非嚴謹定義，尤其是對風險導因的概括比較籠統，而這正是系統性風險的復雜之處。但該定義還是明確指出了系統性風險的一個主要特征，亦即從系統內部的某一部件損害開始逐漸放大，不僅導致整個系統的運行故障，而且進一步擴散，影響實體經濟。

筆者曾經撰文（謝志剛，2016）分析IFM，FSB&BIS（2009）關于金融系統性風險的定義并指出，對于某一特定“系統”的“系統性風險”，不能武斷地認為風險的形成和演變路徑一定是“由內而外”的，也可能“由外而內”然后再向系統外部擴散。還有，要定義系統性風險，必須要先明確“參照系統”的邊界以及該系統的運行目標。筆者在文中還重新給出了“系統性風險”的定義，抄錄如下：

系統性風險是指，相對于某一參照系統及其既定的系統運行目標而言，一個由系統外部原因與系統內部原因共同起作用，導致系統實際運行狀態嚴重偏離預期運行目標的故障效應并傳導至更大范圍的動態過程。

對某一特定參照系統而言，比如以“中國保險行業”作為參照系統，該系統發生“系統性風險”是指：

由行業外部的不確定因素與行業內部各行為主體的判斷、選擇及實際行為的相互作用，導致運行結果嚴重偏離系統既定的運行目標，并將其負面效應傳導至更大的金融和實體經濟的動態過程。

三、將“重大公共衛生突發事件”作為系統性風險

（一）參照系統及其運行目標

與突發公共衛生事件相對應的“參照系統”進行比較，金融系統相對簡單，一個國家、區域或者全世界的金融系統，其構成元素主要是金融機構和組織，具體說就是其中的錢和人。但突發公共衛生事件所對應的參照系統，是某一特定區域內人與環境形成的關系總和，亦即“社會”。這個區域可大可小，可以直接按行政區域來劃分，比如最小可以從城市里的居民小區或者農村里最小的村民組織“社”或“村民小組”（相當于計劃經濟時期的生產隊），然后到鄉（鎮）、縣、市、省、國家，等等，直到全世界（地球村），都可以用來劃分參照系統及其邊界。

將某個“社會”作為參照系統并考察其內部構成元素，以前往往強調人及其相互間的關系，但對于公共衛生事件來說，同樣重要的還有“環境”，亦即，人們賴以生存的空間及其可以直接或間接影響人類生活與發展的各種自然因素，除了山川河流土地空氣之外，還有動物、植物及可能附著其上的各種微生物，系統內的人與這些自然因素之間的關系也是參照系統的構成元素。

無論是動物還是植物，又可以區分為“已馴化”和“野生”兩類，人與它們各自的關系差別很大，廣受關注。

伴隨著科技的不斷進步，每一個系統都不再封閉，而是越來越開放和動態，系統內部元素之間、內部元素與外部元素之間的交流活動越來越頻繁，包括人、動植物和微生物都如此。

如果將參照系統的運行目標概括為“和諧社會”，包括人與人之間、人與各種自然因素之間都處于和諧狀態，至于如何界定或量化什么是“和諧”，這里不必展開。

但我們不難理解什么是“和諧”的反面，不和諧，就是參照系統發生嚴重運行故障，而目前發生的新型冠狀病毒肺炎疫情正是這樣，整個系統已經發生嚴重運行故障，而且已經向系統外部蔓延。

站在風險控制的立場和視角，重要的不是結果而是原因，不僅僅要治療患者，更要控制疫情蔓延。

（二）內部與外部導因

由于社會系統的構成遠比金融系統復雜，至少需要通過兩個參照或維度來區分系統的“內”和“外”，一個是參照系統的地域邊界，另一個則是人與環境因素的邊界。

第一個參照，比如以武漢市的行政轄區為邊界，轄區內的每一個居民、動植物、山川河流土地以及其上的所有微生物，都屬于“內部因素”，而武漢市行政區域以外與其相對應的人和物則屬于外部因素。

第二個參照，以人為主體，人的主觀行為是內因，其他環境因素都是外因。

按照“外因通過內因起作用”的基本原理（假設），風險事件包括重大公共衛生突發事件的發生，都是外部環境因素與人的主觀行為相互作用的結果。

比如這次新型冠狀病毒肺炎疫情，可能按照這樣的邏輯路線演變：某種病毒從其寄生的野生動物比如蝙蝠或是鳥類（病原體宿主）從武漢外部經自然遷徙或是經人為進入武漢區域，傳染給當地的野生動物比如穿山甲或者家畜、鳥類（中間宿主），進一步與當地人的捕殺、售賣以及烹飪食用或其他人類行為相互作用，然后突變并偶然傳染給人（終末宿主），進一步人傳人并不斷擴散，向更大的人群和區域傳播，不僅導致武漢這個社會系統發生嚴重運行故障，還擴散并影響到更大系統的正常運行。

當然，這只是一種猜測，可能還有更多和更復雜的形成和演變路徑，但無論如何變化，如何復雜，我們確實需要一種理論假設，這就是“外因通過內因起作用”，這就需要建立區分“內”與“外”的兩個參照系，一個是地域邊界，另一個是人與自然環境的邊界。概括而言就是人與自然的關系，人與自然的和諧也是社會系統的理想運行目標。

從管控系統性風險的視角來看待突發公共衛生事件，最重要的是管控風險導因，出發點和基礎是對其進行分類與識別。以地域邊界和人作為參照，進而將各種可能導因區分為“外因”和“內因”，有助于識別風險源，進而對其進行控制。

以下說幾則筆者自己的觀察和體會。

例1：2000年的八九月份，筆者在澳大利亞悉尼做訪問研究，發現悉尼市周邊地區森林覆蓋率特別高，都是數十年甚至上百年前人工播種形成的森林，相當比例的樹種是桉樹，樹干非常粗大，樹徑普遍在一至兩米左右，導致樹林十分密集，人是不大可能鉆得進樹林的。問題是，桉樹在生長過程中會不斷蛻皮，每蛻一層皮又長大一圈，多年下來，樹林中不斷堆積形成很厚一層干樹皮，有幾米厚，人又沒法走進林中清理，面積又這么大。看了非常害怕，一旦哪天被雷電或人為事故點燃這些樹皮形成森林大火，該如何撲滅啊？！其規模和能量恐怕不亞于原子彈或核電站事故。

例2：2017年8月，筆者中學畢業并下鄉插隊四十周年紀念，與老同學相約回到當年插隊當知青的生產隊去看看、懷懷舊，所看到的景象同樣令人揪心。與當年生產隊時期的狀況完全不同，青壯年基本外出打工，多數人家的經濟情況大為改善，留在村里的老人和兒童似乎沒有太多的農活需要做，導致許多坡地雜草叢生，缺乏人工管理。筆者看見山坡上有幾棵番石榴樹上掛滿成熟的果子，很想嘗嘗，鄉親們立馬攔住說別吃，因為果子里長滿了一種會跳的小蟲，沒人敢吃。更為嚴重的是，草叢中還有一種霉蚊，個頭非常小，咬人卻特別厲害，只要是裸露的皮膚，一會兒工夫就會被咬很多包，有同學被咬后回去曾發燒，到醫院吊了幾天鹽水。聽鄉親們說，村里現在蛇和蜈蚣之類的小動物也特別多，需要處處小心。這與當年在澳洲的所見類同，筆者看了憂心忡忡，如果大片農村都簡單地以“退耕還林”為借口而對土地放任不管，鄉親們可能逐漸會付出巨大代價，即使不至于達到突發公共衛生事件的程度，但疾病發生率和醫療費用開銷將大大增加。

例3：筆者自己常住的居民小區，約兩千戶業主，在上海算是管理水平較好的小區，筆者每天在小區里散步、活動，也有不少觀察和感觸。小區綠化不錯，物業雇有不少園丁管理綠化，但仍有少數不常住此地的業主一樓花園里雜草叢生，其中有我認識的外來植物“一枝黃花”，也可能還有其他不認識的外來植物。動物類別更加豐富，首先，至少有三十只以上的野貓，晚上常常亂叫；其次，數量最多的還是業主們飼養的貓、狗等寵物，尤其是狗，大大小小品種很雜；然后是鳥，小區里有不斷自然繁殖、增長顯著的麻雀、斑鳩等熟悉的鳥，也有部分業主養在家里陽臺上鳥籠里的鸚鵡、畫眉之類，偶爾還能看到成群的像是遷徙途中路過這里歇腳、以前從未見過的其他鳥群。筆者的感觸是，一方面是小區里物種確實豐富多彩，另一方面則是人的活動空間被擠壓，而且對動物尤其是寵物的管理有點過于放任，真擔心哪天會發生從動物感染到人的疾病。

以上三個例子，說的都是關于人與所生活的自然環境之間的關系，強調的是人必須對環境有所管控。澳洲對桉樹林里的樹皮不加管理形成一個定時炸彈；筆者原來插隊的農村地區如果不通過勞動實現有管控的“退耕還林”，也可能衍生出新的健康問題，包括傳染病疫情；而筆者現在生活的居民小區，雖然管理水平已經十分不錯，但如果不對居民飼養的各種寵物包括流浪貓進行管理，一旦與外來遷徙鳥類或其他微生物相互作用而衍生出新型傳染病毒或者細菌，再傳染上人并發生人傳人，就將成為突發公共衛生事件，成為重大風險事件。

總之，將重大公共衛生突發事件作為系統性風險看待，可以先以行政轄區作為地域邊界，區分系統內部與系統外部的人與自然環境因素，然后再將人作為內因，自然因素作為外因，這些人與自然因素相互作用的后果，就是導致事件發生的內因和外因。

（三）系統性風險的綜合效應

一旦發生重大公共衛生突發事件，或者說發生系統性風險事件，對其后果或損失的描述已經無需多言，我們正在見證，每天數十條生命消逝，大量家庭生死離別，無數企業停工停產……既有身體和生命傷亡，也有精神和心理重創，既有當前損失，也有潛在影響，確實很難計算，也不必計算。

需要強調的是，必須將“事件發生之前”和“事件發生之后”區分為兩個不同階段的重要問題，前者叫疫情防控或風險管理，后者稱之為醫療救治或風險處置，或者又叫應急響應或危機處理。前者是防，是未雨綢繆，針對事件的導因；后者是治，是事后應對，針對事件的后果。

最忌諱的做法是，事件發生之前忘乎所以，任性妄為，事件發生之后的緊急處置過程中卻大談原因和責任，拖延最佳處置良機，繼續犯錯。因此，必須建立事前防控和事后處置的管理機制，推動社會治理體系的建設水平和提升治理能力。

本文重點關注事前防控體系的完善。

四、事前防控與事后處置

武漢新冠病毒疫情發生以來，黨中央和各級政府高度重視疫情防控和處置工作，總書記親自指揮，全國上下各行各業、男女老少都全面投入到阻擊疫情蔓延的戰斗中，包括海外友好人士和組織也在積極支持，解放軍部隊和全國各地醫療機構派出的醫療救護人員會同武漢市及湖北其他城市的醫療醫護人員，日夜奮戰在抗疫前線，全國各地有組織的后援支持和服務保障更加強化了“眾志成城、全面抗疫”的制度優勢和危機處置動員能力。

盡管在這次疫情阻擊過程中也暴露出這樣那樣的問題，但暴露出的問題也正好成為我們總結教訓、幫助我們不斷完善和提高的寶貴經驗。實際上，現在的許多做法正是從上一次抗擊“非典”疫情中獲得的，比如政府及時宣布對確診患者的醫療免費，又比如仿照當年的“小湯山”模式新建“雷神山”與“火神山”兩座醫院，以及及時隔離疑似患者人群，等等。

但所有這些，都屬于重大公共衛生突發事件發生之后的應急處置過程，這是世界各國都高度重視的事項，也是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。其中需要進一步總結、建設和完善的內容還有很多，除了醫療救治本身之外，還有財政、金融、交通等方方面面的協同配合。

另一方面，從風險管理、尤其是從防范和化解系統性風險的視角看，如何避免或盡量減少重大公共衛生突發事件的發生，如何防范于未然，是更為重要的議題，盡管它與事后處置是同一問題的兩個方面，彼此密切關聯。

對此議題，黨和政府同樣高度重視。2020年2月5日下午，習近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《中央全面依法治國委員會關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情、切實保障人民群眾生命健康安全的意見》等文件，要求完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。

實際上，早在2002/2003年的“非典”疫情之后，我國便于2004年12月1日起開始實施《傳染病防治法》，2013年6月又進一步修訂，該法第二條明確了我國“對傳染病防治實行預防為主的方針”，而且，《傳染病防治法》第二章的內容就是“傳染病預防”。

筆者也正是出于以上考慮，才選擇借鑒風險管理的邏輯原理，針對事前防控的相關制度建設目標，做出以上分析和以下梳理。

五、結論與建議

管控系統性風險事件的理念和方法，可以借鑒并應用于完善對重大公共衛生突發事件的防控與處置的制度建設，因為兩者的邏輯內涵是一致的，兩者都需要進行事前積極防控和事后有序處置，兩者都強調重在事前防控。

事前防控針對導致風險事件發生的原因，而事件導因又可以區分為“內因”與“外因”并服從“外因通過內因起作用”的原理。為了區分“內”與“外”，進而更準確地識別主要導因，本文將重大公共衛生突發事件視為（社會）系統性風險，并選擇兩個維度作為參照，一個是各級政府管轄的行政轄區邊界，另一個是人與其所處的自然環境。比如以中華人民共和國的主權范圍作為系統邊界，系統內每一個中國公民（自然人）和組織（法人）的主觀行為，包括其判斷、預期目標、選擇和實際行動都是內因，而他們所不知道的系統內、外部環境因素以及系統外部其他人的行為，則屬于外因。

按照上述原理，發生重大公共衛生突發事件的機制是：系統內部的人和組織，基于對外部因素的了解、判斷及預測，為了實現自己的某一預期目標，進而主動選擇某種行為并付諸實施，這些行為與外部因素相互作用后導致某種違背原預期目標的后果，而且后果具有嚴重危害性和傳染性特征，不斷快速擴散并導致系統發生嚴重運行故障，進而向系統外部擴散。

防控重大公共衛生突發事件的原理，應該與其形成及演變機制一脈相承，亦即，首先明確系統的邊界及其防控行為主體，進而按照“外因通過內因起作用”的原理，建立相應的風險識別與分類、風險評估、風險監測和風險報告制度。

（1）系統邊界是一個相對概念，對于防控重大公共衛生突發事件的目標而言，最大的系統是“中國社會”，亦即中華人民共和國的主權范圍，而各省、直轄市和自治區則屬于子系統，還有若干與這些子系統交叉的其他子系統，比如制藥、交通運輸、電力等行業系統，這些子系統又有下一級和再下一級的子系統，總之，這是非常復雜的社會系統。

（2）每一級系統的運行目標，簡單概括為人與自然環境的和諧，系統內的每一個自然人和法人組織的行為，都是系統的構成元素之一，但系統運行規則的制定者，必須承擔起防控重大公共衛生突發事件的主要責任，亦即，系統性風險的防控行為主體，正如我國《傳染病防治法》第5條所要求的，“各級人民政府領導傳染病防治工作”。

（3）“各級人民政府”作為防控主體，首先需要“依法”防控，明確防控“對象”。雖然我國已發布并實施《傳染病防治法》多年，但借鑒金融保險業中將普通風險管理與系統性風險區別對待的經驗，應將與《傳染病防治法》第3條中甲類和部分乙類傳染病危害相當的、類似于“非典”和“新冠”這樣的疫病單獨進行立法防控。而且，按照風險管控原理，《傳染病防治法》第3條中所羅列的甲、乙、丙三類傳染病，都是已知疾病，但重大公共衛生事件往往是由未知新病毒引發，屬于“黑天鵝”或是“未知的未知（unknown unknowns）”。

（4）各層級系統內的防控主體，牽頭制定和實施對重大公共衛生突發事件導因的識別、評估、監測和報告制度。本文特別提出要基于兩個維度的參照區分外部導因和內部導因，識別外因主要在于識別自然環境因素中的“病原體”，包括寄生于原宿主和中端宿主身上的病原體，而識別內因則針對系統內部每一個自然人和法人組織的行為，包括識別“易感染人群”及其“傳播途徑”。

（5）識別外因是十分專業的事業，從上到下有一套完整的制度體系，相當于建立一套風險（病毒）數據庫，對系統外部和內部自然環境因素中已經發現并確認的病毒建立資料庫，而系統外部相關的專業人員資料也屬于需要識別外因的范疇，這是一個防控主體探索未知世界的過程，從未知到已知，從黑到灰再到白，永無止境。

（6）識別內因的工作，更多是通過教育與宣傳來改善系統內部自然人和法人組織的行為，這在我國《傳染病防治法》中有較多涉及，不僅包括專業人士和行政管理者的職業行為，也包括培養防疫意識和衛生習慣，等等。

（7）如何基于對重大公共衛生突發事件外部和內部導因的識別及分類工作，進而建立一套系統的評估、監測和報告制度，同樣是十分專業的事業，但金融保險業中關于系統性風險管控研究和實踐中的相應做法確實可以借鑒，比如風險報告制度中的定期報告和臨時報告制度，又比如政府決策部門與專業研究機構、新聞發布機構之間的協調機制等，不在此展開。

（8）最后想強調的三點。第一，關于防控主體，結合中國的實際，尤其結合近些年來多次重大風險事件的處置經驗，筆者覺得可以將防控主體“各級人民政府”分解為相互獨立、各有側重、彼此配合、目標一致的兩條防控線，一條線是各級政府直接領導，另一條則由中央軍委直接領導的軍隊線。第二，如前所述，將“事前防控”與“事后處置”的制度建設與完善先分別進行，從制定法律法規到具體操作與實施細則，然后再協同管理，因為各自的內容都很龐大和復雜。第三，需要將“重大疫情”與“普通傳染疫情”分別對待，正如將系統性風險與普通風險區別對待一樣。