半農(nóng)半牧區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩男б鎲?wèn)題與思考

永海

摘 ?要：本文以半農(nóng)半牧區(qū)草原生態(tài)保護(hù)和居民生活改善這兩個(gè)問(wèn)題為切入點(diǎn)，基于訪談?wù){(diào)查的第一手資料，對(duì)2011年起實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩男б鎲?wèn)題進(jìn)行了分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，除了以往多數(shù)相關(guān)研究中存在的補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)低的問(wèn)題，還存在年度補(bǔ)獎(jiǎng)資金總額較第一輪減少了約41%、禁牧區(qū)的農(nóng)牧民另租賃草場(chǎng)放牧導(dǎo)致草畜平衡區(qū)載畜壓力過(guò)大、制定政策實(shí)施方案時(shí)多方溝通參與度不夠等諸多問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)各種問(wèn)題分析提出了一定的參考意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：半農(nóng)半牧 ?生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng) ?禁牧 ?草畜平衡

我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺保?shí)施近10年以來(lái)，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)、居民生活改善、畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等帶來(lái)了一定的預(yù)期效果。在內(nèi)蒙古，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒采w全區(qū)12個(gè)盟市的10.2億畝（占土地總面積的57.48 %）天然草原，并有534萬(wàn)農(nóng)牧民從中受益，例如在錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗，2018年的草原植被覆蓋度、高度、產(chǎn)草量等比2015年分別提高了73.8%、17.41%和47.37%。在收入方面，2018年牧區(qū)常住居民人均可支配收入為29，600元。其中，草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)資金平均直接拉動(dòng)牧民增收每人每年4，514元。

從已有的論文、調(diào)研報(bào)告等文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施中仍然存在補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)低、區(qū)域劃分不合理、監(jiān)管難度大等諸多問(wèn)題。另外，多數(shù)論文的研究區(qū)域比較廣、或者大部分研究區(qū)域?qū)儆诩兡羺^(qū)等特點(diǎn)，但關(guān)于半農(nóng)半牧區(qū)的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)擢?jiǎng)效益問(wèn)題研究很少。圍繞著這些問(wèn)題，作者于2019年8月2日～8月15日，對(duì)巴林右旗的農(nóng)牧戶、基層工作者進(jìn)行了深入訪談，并以電話（含微信）采訪方式進(jìn)行了后續(xù)補(bǔ)充。本文對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和不足之處進(jìn)行總結(jié)和梳理，并提出一些有益的參考意見(jiàn)。

一、調(diào)研區(qū)域草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施情況

（一）調(diào)研區(qū)域概況

巴林右旗地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，赤峰市北部，位于東經(jīng)118°15′～120°05′、北緯43°12′～44°27′。旗轄9個(gè)蘇木鎮(zhèn)，總面積為10，256平方公里，其中天然草原面積為1，286.3萬(wàn)畝、占土地總面積的83.6 %。全旗2017年的戶籍人口為181，930人，其中農(nóng)牧業(yè)人口為129，667。農(nóng)牧業(yè)戶戶均草場(chǎng)面積為315.2畝，農(nóng)牧業(yè)戶籍人均草場(chǎng)面積為98畝（詳細(xì)參考表1）。

（二）補(bǔ)獎(jiǎng)資金來(lái)源及分配

1. 第一輪獎(jiǎng)補(bǔ)政策的落實(shí)情況

本旗自2011年開(kāi)始落實(shí)國(guó)家草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺谋?可知，第一輪補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呱婕暗饺?個(gè)蘇木鎮(zhèn)162個(gè)嘎查（村）40，078牧戶（約12.7萬(wàn)人）。總補(bǔ)獎(jiǎng)面積為1，270.6萬(wàn)畝、占天然草原總面積的98.78 %，其中禁牧補(bǔ)助面積為769.09萬(wàn)畝，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)面積為501.51萬(wàn)畝，發(fā)放牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼 21，985戶，聘用牧民管護(hù)員124人。每年度總補(bǔ)獎(jiǎng)金額為8，570.58萬(wàn)元，其中禁牧、草畜平衡獎(jiǎng)補(bǔ)資金6，762.18萬(wàn)元，生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼資金1，758.8萬(wàn)元，牧民管護(hù)員工資49.6萬(wàn)元。

2. 新一輪獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施情況

新一輪獎(jiǎng)補(bǔ)政策在實(shí)施范圍上規(guī)定，凡持有草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或簽訂了草原承包經(jīng)營(yíng)合同的農(nóng)牧民、國(guó)有農(nóng)牧林場(chǎng)的員工均可以享受草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺Ｔ趧澏ǚ謪^(qū)上，以全旗草原利用現(xiàn)狀為依據(jù)，以第一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)為基礎(chǔ)，劃分為禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)。新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)以嘎查為最小單元，一個(gè)嘎查村只執(zhí)行一種補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸唇粱虿菪笃胶狻＊?jiǎng)補(bǔ)內(nèi)容由4項(xiàng)減至3項(xiàng)，分別為禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)、草原專職管護(hù)員等3項(xiàng)，取消了生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼政策。

（1）執(zhí)行了禁牧和草畜平衡制度。將賽罕烏拉國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和崗根20萬(wàn)畝生態(tài)保護(hù)區(qū)周邊具有生物多樣性典型特征、具備水源涵養(yǎng)功能的2個(gè)蘇木鎮(zhèn)的10個(gè)嘎查劃定為禁牧區(qū)，執(zhí)行嚴(yán)格的禁牧政策，不得放牧利用，實(shí)行全年禁牧。其面積為115.67萬(wàn)畝，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每畝9.975元。將禁牧區(qū)以外的草原劃定為草畜平衡區(qū)，在執(zhí)行嚴(yán)格的草畜平衡制度的基礎(chǔ)上，實(shí)行季節(jié)性休牧制度，休牧期為每年3月15日至6月15日。其面積為1，154.93萬(wàn)畝，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)為每畝3.325元（參考表3和圖1）。

新一輪全旗發(fā)放給農(nóng)牧民補(bǔ)獎(jiǎng)的資金總額為每年5，039.85萬(wàn)元，較上一輪減少了3，481.13萬(wàn)元。從圖2可知，禁牧區(qū)面積較上一輪總補(bǔ)獎(jiǎng)面積的39%減少到9%、草畜平衡區(qū)面積較上一輪總補(bǔ)獎(jiǎng)面積的61%增加到91%。

從表4可知，第一輪補(bǔ)獎(jiǎng)資金來(lái)源為，國(guó)家財(cái)政每年8，520.98萬(wàn)元、自治區(qū)財(cái)政每年24.8萬(wàn)元、市財(cái)政每年6.2萬(wàn)元、旗財(cái)政資金每年18.6萬(wàn)元。由自治區(qū)（50%）、市（12.5%）、旗（37.5%）三級(jí)共同承擔(dān)了牧民管護(hù)員工資。新一輪補(bǔ)獎(jiǎng)資金來(lái)源為，國(guó)家財(cái)政資金每年5，039.85萬(wàn)元，其余資金按相關(guān)文件的規(guī)定，草原專職管護(hù)員工資及工作經(jīng)費(fèi)由自治區(qū)、市、旗三級(jí)財(cái)政承擔(dān)。

（2）實(shí)行了草原專職管護(hù)員制度。旗草原監(jiān)督管理部門按照有關(guān)規(guī)定和程序統(tǒng)一聘用了草原專職管護(hù)員，協(xié)助草原執(zhí)法人員做好禁牧、草畜平衡的監(jiān)管工作。本著充分發(fā)揮草原管護(hù)員作用，確保禁牧區(qū)禁得住、草畜平衡區(qū)得到平衡的要求，綜合考慮各蘇木鎮(zhèn)的草原面積、實(shí)施范圍、涉及農(nóng)牧戶數(shù)量等因素，每個(gè)蘇木鎮(zhèn)配置4～5名，全旗聘用了草原專職管護(hù)員共54名，實(shí)行了合同制管理，工資為每人每年3萬(wàn)元。

（3）定制了資金兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲辦法，但未能實(shí)現(xiàn)。建立了獎(jiǎng)懲制度，對(duì)執(zhí)行禁牧和草畜平衡政策不到位的農(nóng)牧戶，扣發(fā)其部分或全部草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金等關(guān)于扣發(fā)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金的詳細(xì)規(guī)定。但由于此項(xiàng)不符合惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放的相關(guān)規(guī)定，旗財(cái)政局未同意。因此，資金兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲辦法未能實(shí)現(xiàn)。

二、實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩闹饕尚?/p>

（一）起到了生態(tài)保護(hù)效益

植被蓋度的提高和土壤中根系量的增加，可有效控制水土流失，提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，改善土壤結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)土壤涵養(yǎng)水源的功能。因此，全旗通過(guò)禁牧和草畜平衡，對(duì)草原生態(tài)恢復(fù)起到了一定的作用。第一輪獎(jiǎng)補(bǔ)中牧草畝單位面積產(chǎn)草量提高到150公斤，與之前相比提高了30%，植被蓋度平均達(dá)到50%，與之前相比提高了20%，草群平均高度提高到22厘米，群落結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改善，多年生牧草比重提高了4%，退化沙化草場(chǎng)減少了2%。另外，第二輪獎(jiǎng)補(bǔ)中力爭(zhēng)到2020年的全旗草原平均植被蓋度在55%左右作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，實(shí)施了草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺?/p>

（二）推進(jìn)了經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變和畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

通過(guò)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施，促進(jìn)了畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變和畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改變了傳統(tǒng)粗放經(jīng)營(yíng)方式，為畜牧業(yè)現(xiàn)代集約化經(jīng)營(yíng)起到了推動(dòng)作用。同時(shí)使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了一定的改善，擴(kuò)大了人工草地面積，增強(qiáng)了飼草料供給能力，為實(shí)施牲畜舍飼飼養(yǎng)提供了一定的物質(zhì)保障。另外，增強(qiáng)了廣大農(nóng)牧民對(duì)草原生態(tài)的保護(hù)意識(shí)。

三、存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

（一）獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)低，無(wú)法補(bǔ)償農(nóng)牧民為生態(tài)恢復(fù)所做的犧牲

全旗9個(gè)蘇木鎮(zhèn)農(nóng)牧民人均草牧場(chǎng)面積在63.1～158.7畝之間（表1），農(nóng)牧民從草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)中可得到補(bǔ)助資金為禁牧區(qū)（9，248人）平均每人1，248元、草畜平衡區(qū)（120，419人）平均每人319元。2017年全旗農(nóng)村牧區(qū)常住居民人居可支配收入為9，248元，因此禁牧區(qū)居民收入中草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)金額占13.5%，草畜平衡區(qū)居民收入中僅占3.4%。顯然，這樣低的補(bǔ)獎(jiǎng)金額無(wú)法滿足農(nóng)牧民的生活所需。

對(duì)此，應(yīng)借鑒正藍(lán)旗、阿拉善左旗等地區(qū)以人為補(bǔ)貼對(duì)象的先行做法。總之，未來(lái)既要重視草原生態(tài)保護(hù)的第一目標(biāo)，也要重視對(duì)農(nóng)牧民收入的補(bǔ)貼作用。

（二）全旗草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金較上一輪總額減少

新一輪全旗發(fā)放給農(nóng)牧民補(bǔ)獎(jiǎng)的資金總額每年為5，040萬(wàn)元，較上一輪的8，521萬(wàn)元減少了約3，481萬(wàn)元。原因?yàn)椋傃a(bǔ)獎(jiǎng)面積的91%草原劃定為草畜平衡區(qū)，其余占9%面積的劃定為禁牧區(qū)，禁牧區(qū)主要分布于賽罕烏拉國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)周圍。顯然側(cè)重強(qiáng)化了國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的草原生態(tài)保護(hù)工作，疏忽了其它地區(qū)的草原生態(tài)保護(hù)力度。

對(duì)此，下一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施方案中應(yīng)全面考慮生態(tài)恢復(fù)及居民生活改善問(wèn)題，進(jìn)一步細(xì)致劃分禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)。

（三）禁牧區(qū)的農(nóng)牧民另租賃草場(chǎng)放牧導(dǎo)致草畜平衡區(qū)載畜壓力過(guò)大

在草畜平衡區(qū)允許放牧期間，禁牧區(qū)的農(nóng)牧戶主要以租賃或親戚之間共用的形式大量涌入草畜平衡區(qū)放牧，給草畜平衡區(qū)帶來(lái)了更大的載畜壓力，不利于草原植被恢復(fù)。其原因?yàn)椴菪笃胶鈪^(qū)沒(méi)有規(guī)定的載畜量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此，在調(diào)研訪談中大部分干部認(rèn)為，本旗的農(nóng)牧民人均草牧場(chǎng)面積是98畝，按純牧區(qū)載畜量每只羊15畝計(jì)算，每人能養(yǎng)6～7只羊，這樣的養(yǎng)畜規(guī)模無(wú)法保障農(nóng)牧民的生活所需費(fèi)用。

雖然半農(nóng)半牧區(qū)有一定的“以農(nóng)養(yǎng)牧” 優(yōu)勢(shì)，也需要有嚴(yán)格規(guī)定的載畜量標(biāo)準(zhǔn)才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，但前提是居民人均草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金額度達(dá)到一定程度才能實(shí)現(xiàn)。在調(diào)研中，部分基層草原監(jiān)護(hù)工作者認(rèn)為最少每人每年3，000元（按脫貧標(biāo)準(zhǔn)）才能順利展開(kāi)監(jiān)管工作。

對(duì)此，建議下一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭?guī)劃中應(yīng)根據(jù)半農(nóng)半牧區(qū)特征，對(duì)農(nóng)牧戶的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金相結(jié)合的辦法，實(shí)行封頂和保底措施。并在全旗實(shí)行統(tǒng)一的嚴(yán)格管理模式，合理劃定分區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)全面生態(tài)保護(hù)與民生改善的目標(biāo)。

（四） 制定政策實(shí)施方案時(shí)多方溝通參與度不夠

由于跟旗財(cái)政局的相關(guān)人員溝通不足，導(dǎo)致草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施方案制定過(guò)程中規(guī)定的“資金兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲辦法”未能實(shí)現(xiàn)。由于方案的不完善，在實(shí)際禁牧工作中可操作性差，以致出現(xiàn)屢禁不止，屢罰不改的現(xiàn)象。

對(duì)此，制定下一輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施方案前，各部門的基層工作者（宣傳、財(cái)政、農(nóng)牧業(yè)、林草、各蘇木鎮(zhèn)等），專家學(xué)者，農(nóng)牧民代表等人員要加強(qiáng)溝通和參與，避免方案中再次出現(xiàn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的規(guī)定或條例。

（五） 國(guó)家針對(duì)牧區(qū)和牧業(yè)發(fā)展的支持項(xiàng)目少

近幾年全旗牧民收入增長(zhǎng)速度緩慢，農(nóng)民人均純收入年遞增19.1%，而牧民人均純收入年遞增14.9%，牧民收入增速低于農(nóng)民4.2個(gè)百分點(diǎn)。相對(duì)農(nóng)民來(lái)講，牧民收入來(lái)源單一，享受國(guó)家扶持政策少、支持項(xiàng)目少，國(guó)家出臺(tái)的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等政策，主要是針對(duì)農(nóng)民，并且已經(jīng)持續(xù)了幾年。而針對(duì)牧民的政策性補(bǔ)貼僅有草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)，對(duì)于促進(jìn)牧民增收作用并不明顯。

（六）補(bǔ)獎(jiǎng)資金與草原專職管護(hù)員工資發(fā)放不夠及時(shí)

在調(diào)研中了解到，國(guó)家財(cái)政發(fā)放的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金的時(shí)間為當(dāng)年的1月份到旗財(cái)政賬戶，但補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放到農(nóng)牧戶“一卡通”的時(shí)間為次年的1月份。這也是農(nóng)牧民對(duì)禁牧工作出現(xiàn)抵觸情緒的根源。另外存在監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)（全旗每年20萬(wàn)元）少、草原專職管護(hù)員的工資發(fā)放不夠及時(shí)、對(duì)工作的穩(wěn)定性擔(dān)憂等現(xiàn)象。

對(duì)此，旗財(cái)政局、林草局、農(nóng)牧局等相關(guān)部門應(yīng)更進(jìn)一步支持草原生態(tài)保護(hù)工作。按時(shí)發(fā)放補(bǔ)獎(jiǎng)資金，這樣能夠適當(dāng)緩解牧民無(wú)現(xiàn)金購(gòu)買飼料壓力以及節(jié)省養(yǎng)畜成本，也能喚起農(nóng)牧民對(duì)草原生態(tài)保護(hù)的積極性。按時(shí)發(fā)放草原專職管護(hù)員工資，對(duì)工作的穩(wěn)定性給予保障，進(jìn)一步提高對(duì)草原生態(tài)保護(hù)監(jiān)管工作的積極性和主動(dòng)性。

（七）未審批征用占用草原、非法開(kāi)墾草原案件不斷

據(jù)2016～2018年的《巴林右旗草原監(jiān)督管理局年度工作總結(jié)》報(bào)告顯示，自禁牧以來(lái)，本旗未審批征用占用草原、非法開(kāi)墾草原案件多發(fā)。3年間，群眾來(lái)電、來(lái)信、來(lái)訪等方式舉報(bào)非法開(kāi)墾草原案件共120多起。

對(duì)此，應(yīng)規(guī)范征占用草原審核審批程序，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督，依法查處，嚴(yán)格執(zhí)法，全力查處非法開(kāi)墾草原案件。

參考資料：

[1]東烏珠穆沁旗草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制落實(shí)工作總結(jié)[Z].東烏旗林業(yè)和草原局，2018.

[2]巴林右旗草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016～2020年）[Z].巴林右旗人民政府，2016，（9）.

[3]巴林右旗進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定[Z].巴林右旗人民政府，2007，（2）.

[4]巴林右旗草原生態(tài)保護(hù)暫行辦法[EB].右政辦發(fā)〔2018〕35號(hào)，2018，（4）.

[5]關(guān)于印發(fā)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策相關(guān)配套文件的通知[EB].內(nèi)農(nóng)牧草發(fā)[2017]21號(hào)，2017，（2）.

[6]巴林右旗草原監(jiān)督管理局2016年度工作總結(jié)及2017年工作計(jì)劃[Z].右草監(jiān)發(fā)[2016]7號(hào)，2016，（12）.

[7]巴林右旗草原監(jiān)督管理局2017年度工作總結(jié)及2018年工作計(jì)劃[Z].右草監(jiān)發(fā)[2017]52號(hào)，2017，（11）.

[8]巴林右旗草原監(jiān)督管理局2018年度工作總結(jié)及2019年工作計(jì)劃[Z].右草監(jiān)發(fā)[2018]7號(hào)，2018，（10）.

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：張捷