農村集中居住政策的風險點及政府應對策略

劉澤照 楊夢

摘 ?要：推動農民集中居住是鄉村振興戰略背景下改善農村居住環境的重要途徑。近年來，江蘇省大力推進農村集中居住政策，取得一定成功經驗，也面臨運作風險與現實挑戰。本文結合國內實踐與蘇北地區的政策實施狀況，在征地補償、規劃布局、公共服務、可持續生計等方面提出建議，以期降低集中居住政策的執行阻力，推動新時期蘇北地區農村居住環境根本改善。

關鍵詞：農民集中居住 ?政策風險 ?地方政府 ?江蘇省

鄉村振興是黨的十九大提出的一項重大戰略，其中改善農村整體居住環境是實施鄉村振興戰略的重要目標之一。江蘇省作為推進農村集中居住政策先行地區，創造出不少有益經驗。結合國內改革實踐，本文梳理了江蘇省農民集中居住政策與蘇北實踐狀況，揭示了政策實施中的社會風險與執行阻力，在地區比照基礎上提出未來建設思路。

一、農民集中居住及江蘇實踐

（一）概念界定

對于農民集中居住概念，學術界和政府公共部門存在不同判斷與主體認知。伽紅凱（2016）認為，農民集中居住就是通過依法征收土地，使農民退出原有的宅基地，統一搬遷至集中社區生活的特殊安置方式。姚娟（2019）等提出農民集中居住是農村生活空間的重構，促使鄉村由單一農業生產功能轉向多元價值功能。龍花樓（2011）等將農民集中居住視為農村發展過程的一個必經階段，即散居、初步空心村、空心村、農民集中居住和逆城市化。政府部門往往立足資源要素配置的角度進行闡釋，認為集中居住是以土地要素集聚為抓手，推進人口、資金、公共服務等要素更加合理配置或重組的城鎮化發展過程，是加快城鄉要素平等交換的創新手段。綜合來看，農民集中居住就是基于鄉鎮地區土地資源開發與城鎮化戰略發展需要，政府直接推動將自然村居住的散落農民集中搬遷到新型社區的一種新農村建設路徑。

（二） 江蘇省農村集中居住實踐

進入新世紀以來，江蘇省在全國較早出臺并整體規劃農村集中居住方案，取得了一些較為成功的地區經驗。最早發起于蘇南地區的新農村改革實驗，將“居住向社區集中”視為一項兼顧經濟發展與農村城鎮化的重要舉措，探索把鄉鎮土地劃分為工業園區、生態農業區和居住商貿區三大建設用地，使調整后的農村閑置空地用于彌補工業用地不足。在農村集中居住建設中，為保證城鄉用地的均衡分配，江蘇省大力推動土地“增減掛鉤”政策的落地實施，即把城鎮用地增加和農村用地減少相掛鉤，使建設用地面積和耕地面積保持在相對平衡且符合發展要求的范圍內。這一頂層設計為江蘇省農民集中居住建設和公共服務配套設施興建提供了有力的土地保障。

2018年9月，江蘇省委發布《關于加快改善蘇北地區農民群眾住房條件推進城鄉融合發展的意見》，明確要求蘇北地區加快農村村落改革，實施村莊撤并，興建集中居住社區。在此指引下，蘇北五市政府相繼出臺了一系列圍繞農民集中居住問題的支持政策，其中徐州市睢寧縣高黨村的改革思路，為蘇北農村集中居住政策的實施提供了樣板。高黨村以農民集中居住區建設為抓手，統籌推進土地集約化、居住社區化、農業規?；?、服務均等化，強化產業結構調整，以發展農村電商為特色，結合鄉村旅游業實現地方振興，其經驗被稱為“高黨模式”在省內大力宣傳推廣。

二、蘇北地區農民集中居住政策風險與困阻

（一）拆遷補償標準差異

受歷史地理等因素限制，蘇北地區農村集中居住拆遷補償力度不及蘇南。經調查統計，近年來蘇北地區農村房屋拆遷補償金額約為500-700元/平方米，補償金額過低，與農民主觀愿望有較大差距。此外，基層同一行政區域內存在補償標準不一致問題，一旦臨近地區拆遷補償金額差異較大，很可能誘發農民群體的不公平感，進而激發個體對集中居住政策的心理排斥與群體矛盾。

（二）公共服務配套與土地流轉困境

農村集中居住政策實施過程中，一些地區未能及時補充優化相關配套環境，醫療、教育、交通和養老等公共服務資源配置存在明顯不足，現代化公共服務產品發展滯緩，致使集中居住政策公信力受到破壞。由于鄉土情結影響，很多農戶傾向就地安置，并由此獲取就業、產業扶持等方面可持續保障，而該訴求往往未能及時有效跟進，進而使集中居住政策的實施面臨排斥。

另一方面，按照國家規定，農村土地流轉應堅持以農民為主體，政府發揮引導作用并依靠市場進行資源配置。然而，蘇北地區受村鎮集體自身資金的限制、市場化運作方式不足，大量農村閑置土地不能及時承包經營，導致土地流轉出現進退兩難的困境，如處置不力將影響集中居住政策的有效執行。

（三）傳統生活模式與角色轉換的沖突

相較蘇南地區，蘇北農村多圍繞農業和庭院經濟進行生產經營活動，傳統習俗和鄰里觀念比較強。原村莊多呈現散落分布，單一且富有田園氣息的農村生活模式已成為主要情感維系模式，多數農民群體故土情節深厚。集中居住后，舊有村莊關系難免發生變動，如何適應新型社區生活方式成為一項挑戰，容易失去心理歸屬與精神寄托，進而對集中居住狀態造成消極影響。與此同時，土地被征收或流轉后，離開土地產銷的農民不得不選擇新的謀生工作方式，或者轉換為新型鄉鎮企業務工人員，這一群體在生活方式和角色轉換過程中面臨眾多壓力與心理沖突。

（四）可持續生計風險

對于生計來源單一的貧困農戶家庭而言，集中居住后土地經濟收入的可能減少更易造成家庭生活質量的降低，基本生活、子女教育、老人養老等現實問題不斷凸顯出來。相較之，蘇南鄉鎮受益于特殊的地理和政策優勢，在集中居住政策落實較好的地方，大多通過居住地招商引資，辦工廠辦企業和成立工業園區，來解決農民的可持續生計問題。而蘇北多數鄉鎮受地理區域條件、自然稟賦等固有限制，并非普遍具備良好的工業化和產業發展資源，這勢必影響到部分農民集中居住后的生活發展狀況。因而，就業選擇缺失和產業補給低效的存在，一定程度將影響蘇北農戶集中居住意愿及新農村建設的改革進程。

三、農村集中居住政府應對策略

（一）健全補償機制，確保信息透明

根據我國城鄉土地建設增減掛鉤相關政策，目前多數省份執行的是宅基地退出補償制度，這本質上是一種土地征收關系，具體實施過程中可能存在強制農民退出宅基地行為。為保證農民的合法利益，地方政府應當將地區土地利用目標、鄉鎮總體規劃與農民自身意愿進行綜合考量，做到拆遷補償合民意、貼民情、信息公平透明。

首先，借鑒四川等地工作經驗，針對農村集中居住政策執行制定一套完整的拆遷補償標準體系，保證工作政令統一、政策規范統一，明確不同地方、區域房屋征收具體補償辦法，嚴格按照政策標準進行補償安置，堅決消除不合理的差異性補償。

其次，強化農村集中居住政策宣傳，當地政府可成立宣傳小組和信訪反饋渠道，借助電視廣播、報紙、網絡推送、新媒體等多種媒介，積極向農戶展開集中居住拆遷補償政策講解，使當地群眾能夠清晰了解政策全貌以及拆遷補償政策要求，及時回應疑惑和衍生問題，減少農戶抵觸和防備心理。

最后，要建立全流程和全方位的監督審核體系，成立專業性的審核機構或引入第三方部門進行資金監管，從省市級財政資金劃撥到基層一線支付，應在職能機構監督下完成，對于故意隱瞞、截留、拖欠補償款項及物資的基層組織及責任人要依法依規從嚴處置。

（二）科學規劃布局，強化社區管理

首先，省市級自然資源部門應對村域國土空間進行合理規劃和確權，借鑒重慶在土地改革規劃中實行的“地票”制度，通過地票交易將居住資源配置與配套改革相結合，促進集中居住對于農村生態環境的保護與發展，增加農民的收益。要對原村莊集中居住建設規劃、土地利用規劃、土地整治規劃進行整合，實現“多規合一”，統籌安排村域生態保護、耕地保護、產業發展、文化傳承、基礎設施、公共服務等各類空間，確定建設用地規模，優化村域空間布局。對于暫不明確具體用途的土地，可保留彈性規劃。這有利于統籌安排各類資源，優化鄉村生產生活生態空間。

其次，在遵循土地規劃原則基礎上，充分尊重農戶主體地位。通過村委會、村民理事會等組織收集關于集中居住區地理選址、房屋結構、基礎設施配套等方面意見，積極吸收村民合理建議，使之有效參與到集中居住區的規劃建設，減少群體心理抵觸。同時，對于一些地區確有必要采取“先拆后補”安置方式，要充分考慮 “拆房”與“建房”間隔時間內農民過渡安置問題，積極籌措資金用于臨時安置，為舊房拆遷及遷居工作減少阻力。

最后，強化政府、社會、農民三方互動方式，發揮社區治理的協同效應?？山梃b四川成都實踐模式，在土地“整治”環節，對農村耕地和農戶宅基地進行“兩手抓”，充分整合集體組織土地;在社區“建造”環節，由政府主導投資項目資金預算，引導開發商擴大資金投入，同時尊重農民個體居住愿望和要求;在“管理”環節，建設適合地方特色的新型農民集中居住區，形成以社區黨組織為核心，由社區管委會、社區居委會和物業服務中心共同組成的管理體系，為集中居住區有序生活提供堅實保障。

（三）完善公共服務，加強配套供給

實踐發現，一些地區集中居住政策落地過程中，居住環境雖然從以往散落村居變成新型社區，但相應公共服務設施及產業發展資源并沒有得到相應提升，導致后續矛盾問題頻出。故此，蘇北在建設集中居住社區時，可以借鑒上海的“三集中”政策，注重基礎設施、養老設施和教育醫療政策的規劃建設與支撐。要嚴格遵循科學合理的設計建造標準，補足補齊基礎配套設施，提高移居農戶對社區集中居住政策的認可度。

首先，在改善農民集中居住環境建設上，要創新建造方式，健全適宜集中居住生活污水垃圾治理體系，系統治理周邊水環境，推進水、電、路、通訊等基礎設施改造升級，積極引導支持村落發展特色農業、文旅文創、健康養老等產業，大力推動文旅融合發展;加強村莊外部山體水系、田園風光、森林湖泊、綠化植被等方面整體保護。

其次，在公共服務配套供給上，要優先建設功能完善的教育醫療公共服務。在這一基礎上，大力弘揚優秀傳統文化，營造良好的社區文化氛圍，提升農民文化素養，滿足農民精神需要。

最后，對于經濟基礎薄弱的鄉鎮要加大財政補給力度，借鑒一些地區經驗通過村民共籌入股等形式募集補充部分建設資金，鼓勵農戶參與新型居住社區建設。同時，諸如污水和衛生處理等基礎設施，地方政府可引入PPP模式籌集資金，提高配套服務質量，優化農民集中居住社區公共服務資源。

（四）優化產業布局，拓寬就業渠道

在農民集中居住可持續發展方面，既要根據當地土地資源、氣候環境、人力物資等限制條件，因地制宜選擇合適產業，也要保證產業培育的可持續性和經濟價值惠及面，將農村特色優勢與產業引進相結合，在增加農民經濟收入的同時幫助社區集體積累公共資金，為集中居住農民提供未來可期的生產生活條件和公共服務產品。

首先，制定針對性產業發展政策，對于農作物種植條件良好的地方，依然優先發展農業，改良種植培育技術。針對農業種植條件欠缺地區，可積極推動引進農副產品加工業、手工業等產業投資項目。其次，借鑒陜西模式，在規劃避災移民搬遷同時規劃工業園區建設，不斷尋找適合的主導產業，增加就業崗位與機會，讓農民搬進集中居住區之后有就業選擇與收入保障 。對于新生代農民工、城鄉未繼續升學初高中畢業生、殘疾人等重點群體，開展就業技能培訓和創業培訓，拓展就業創業渠道，這有利于農民在家門口就業，滿足生活保障需求。

此外，基層鄉鎮要主動將服務職能延伸至集中居住區，推進社區民主治理，將農民身份的轉變與現代文明意識提升相融合，促進社區健康、安全、可持續發展，以典型效應推動形成更多的示范集中社區。

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（作者單位：江蘇師范大學哲學與公共管理學院）

責任編輯：張捷