推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系、實現(xiàn)機制和對策研究

周 健 鄧晶晶

（遼寧大學經(jīng)濟學院 遼寧 沈陽 110036）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化具有十分重要的意義。第一，“人”的全面自由發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的價值標準，“人”能夠分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果是新型城鎮(zhèn)化的最終目標。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的揚棄，“物”的城鎮(zhèn)化依然不可缺少，但必須將“物”的城鎮(zhèn)化回歸到以人為核心，才能真正提高城鎮(zhèn)化質量。只有將以人為核心貫穿于新型城鎮(zhèn)化的始終，才能確保“人”成為新型城鎮(zhèn)化的主體，而不是城鎮(zhèn)化的奴隸，從而避免城鎮(zhèn)化偏離公平公正和社會全面進步的基本要求。第二，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體，“人”在城鎮(zhèn)聚集的意愿與能力是新型城鎮(zhèn)化的根本動力。“人”在城鎮(zhèn)聚集的“意愿”將會從較低層次的“尋找更好的工作或獲得更高的收入”，轉向更高層次的“完善的社會服務、良好的人文環(huán)境等優(yōu)越的現(xiàn)代化生活品質”要求[1]。“人”在城鎮(zhèn)聚集的“能力”也將從低層次的廉價勞動力轉向更高層次的人力資本要求。“人”在城鎮(zhèn)聚集的意愿與能力的轉變與提升，就要求改變規(guī)模擴張為主的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，走注重質量的新型城鎮(zhèn)化道路。第三，有利于促進二元結構轉型。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要更注重調結構。而發(fā)展中國家的現(xiàn)代化進程，就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構向現(xiàn)代經(jīng)濟結構的轉換。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化可以通過擴大非農(nóng)就業(yè)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程；可以通過擴大對農(nóng)產(chǎn)品的需求，推進農(nóng)業(yè)市場化與產(chǎn)業(yè)化進程；可以促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，將農(nóng)村工業(yè)納入現(xiàn)代化工業(yè)體系；可以緩解二元結構轉型中的需求約束[2]。

目前“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的研究較多，主要有：第一，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的界定。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是將城鎮(zhèn)化的動力、目標和展過程回歸到人本身，將人的權利、人的發(fā)展能力、人的福利和幸福作為城鎮(zhèn)化的核心[3]。城鎮(zhèn)化為了人民，城鎮(zhèn)化依靠人民，城鎮(zhèn)化成果由人民共享[1]。第二，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的衡量指標體系。一是經(jīng)濟發(fā)展指標，如城鎮(zhèn)化水平[4][5]，產(chǎn)城融合[6]，城鎮(zhèn)建設數(shù)量、質量與效率要同時兼顧[5][6][7][8]等；二是社會發(fā)展指標，如建立和完善公共服務社會化體系[4][5][6]，民眾權利應得到相應的增強[6]，安居感、樂業(yè)感、社會交往、城市認同感、城市歸屬感等要有所提升[9]，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[7][10]，農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育比例[11]等；三是生態(tài)環(huán)境發(fā)展指標[4][5][6]。第三，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的機制。一是動力機制，主要有來自政府、市場、產(chǎn)業(yè)轉移、要素流動、創(chuàng)新和對外經(jīng)貿(mào)交往等方面的動力[8][12][13][14]；二是協(xié)調機制，區(qū)域、城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌發(fā)展[15]；三是保障機制，如社會、生態(tài)、空間等[13]。第四，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的對策。一是加快轉變發(fā)展方式[1][6]；二是加強產(chǎn)業(yè)支撐[16][17][18]；三是加快戶籍、土地、就業(yè)、財稅等制度改革[1][16][18][19][20][21][22][23]；四是完善公共服務體系[17][23]；五是提高人力資本[17][18]；六是合理規(guī)劃城市體系[24][25]；七是建構和諧的人居環(huán)境[18][26][27]。

已有的文獻在對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內涵界定、評價指標體系、實現(xiàn)機制和對策等方面做了較全面的研究，具有很強的借鑒意義。但仍然存在一些需要深入研究的地方，一是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內涵界定大多還停留在抽象的概念界定上，而沒有具體化，這導致缺乏建立衡量指標體系的基礎；二是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系還不全面，特別是農(nóng)民工的社會經(jīng)濟融合程度和公眾參與指標引入較少；三是對于實現(xiàn)機制探討不充分，還不夠全面；四是對策缺乏針對性。由此，本文首先明晰界定了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內涵，進而構建一個較為系統(tǒng)、全面的評價指標體系，并探索了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)機制，最后從城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口和制度等方面提出了對策。

一、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內涵

目前以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的內涵大多較為抽象，具體化來說其應該包括以下七個方面：

第一，讓每一個①有意愿且有能力向城鎮(zhèn)轉移或在城鎮(zhèn)間流動的人都能自由地遷徙，同時使得人口數(shù)量和結構與產(chǎn)城發(fā)展相匹配。

第二，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人都真正參與到新型城鎮(zhèn)化的決策與建設中，成為新型城鎮(zhèn)化的推動者。

第三，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人都能充分分享城鎮(zhèn)化所帶來的發(fā)展機遇。

第四，讓每一個轉移人口都能像本地居民那樣可以平等地獲得與享有基本的公共服務。

第五，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人的素質得到改善和提高，其思想觀念、行為方式真正融入現(xiàn)代城市文明。

第六，讓每一個在城鎮(zhèn)中居住的人都能實現(xiàn)社會融合，與資源環(huán)境和諧共生發(fā)展。

第七，以新型城鎮(zhèn)化引領帶動鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。

二、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系

（一）評價指標體系的構建

葉裕民是國內較早構建城鎮(zhèn)化質量評價指標體系并進行定量分析的學者之一，此后，許多學者從不同的角度對城鎮(zhèn)化質量評價指標體系做了廣泛而深入的研究。本文在借鑒現(xiàn)有成果基礎上，作了進一步調整和完善，主要加入了作為外來人口代表的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中的社會經(jīng)濟融合程度和公眾參與程度的指標，并運用熵值法確定權重，進而做出評價。具體分為以下九個方面（見表1）：

第一，人口城鎮(zhèn)化程度。一是城鎮(zhèn)人口在數(shù)量和比重上的增加，注意要區(qū)分名義城鎮(zhèn)化率和實際城鎮(zhèn)化率，這里分別選用常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率作為評價指標；二是勞動力在城鎮(zhèn)和在產(chǎn)業(yè)間轉移，其是城鎮(zhèn)化水平的最為重要的指標之一[28]，這里選用的考察指標主要有城鎮(zhèn)從業(yè)人員占就業(yè)人數(shù)比重和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重。

第二，經(jīng)濟發(fā)展程度。經(jīng)濟發(fā)展為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供了核心動力。這里選用的考察指標主要有人均GDP 和非農(nóng)產(chǎn)值結構。

第三，民生改善程度。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化其根本目的就是要改善民生。這里選用的考察指標主要有城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出和城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率。

第四，農(nóng)民工的社會經(jīng)濟融合程度。農(nóng)民工市民化是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重點所在。農(nóng)民工只有融入城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟發(fā)展之中，才能真正實現(xiàn)市民化。農(nóng)民工的社會經(jīng)濟融合程度考察指標主要選用外出農(nóng)民工人均年收入和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資之比、外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比、舉家外出農(nóng)民工人數(shù)占外出農(nóng)民工人數(shù)的比重、養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險參保率等。

第五，人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展程度。以人為核心的城鎮(zhèn)化不能走高消耗、高浪費、高環(huán)境污染的老路，要實現(xiàn)人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展。這里主要選用的考察指標是城市環(huán)境基礎設施建設投資、城市污水日處理能力、城市生活垃圾無害化處理率、人均城市綠地面積。

表1 以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的評價指標體系

第六，城鎮(zhèn)的基本公共服務水平。以人為核心的城鎮(zhèn)化要保護個人最基本的生存權和發(fā)展權，而其通常的衡量指標是基本公共服務水平。這里主要選用的考察指標是每萬人口城鎮(zhèn)專任教師數(shù)、每萬人口城市衛(wèi)生技術人員數(shù)、城鎮(zhèn)居民社會保障覆蓋率。

第七，城鎮(zhèn)公共基礎設施水平。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要提高公共基礎設施水平，保障居民的日常生活需求。這里主要選用的考察指標是城市每萬人擁有公交車輛、城市用水普及率、城市燃氣普及率。

第八，公眾參與程度。推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不僅是政府的工作，更需要公眾的經(jīng)濟參與。這里主要選用的考察指標是在線政府指數(shù)和數(shù)字生活指數(shù)。

第九，城鄉(xiāng)協(xié)調程度。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化不僅與城鎮(zhèn)居民相關，也要帶動農(nóng)村居民民生的改善。這里主要選用的考察指標是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比、城鄉(xiāng)貧困率之比。

（二）對權重的分析

三級指標權重前十位（按權重從大到小排名）的是戶籍人口城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比、外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比、外出農(nóng)民工人均年收入和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資之比、城市污水日處理能力、城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出、城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比、每萬人口城鎮(zhèn)專任教師數(shù)、城市用水普及率以及非農(nóng)產(chǎn)值結構。

第一，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中的社會經(jīng)濟融合程度在一級指標權重排名第一，而其正是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的核心目標。在這個一級指標中有兩項三級指標進入了前十名，其中外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比排名第三，外出農(nóng)民工人均年收入和城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資之比位居第四，這表明提升農(nóng)民工收入水平保障外出農(nóng)民工的生活消費能力是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化十分重要的工作，也是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中得以生存和發(fā)展的基本條件。

第二，人口城鎮(zhèn)化程度在一級指標權重排名第二，其實際上考察的是產(chǎn)城人的融合程度，是實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要路徑。戶籍人口城鎮(zhèn)化率在所有三級指標中位居第一，這表明推動非城鎮(zhèn)戶籍人口落戶城鎮(zhèn)依然是實現(xiàn)外來人口特別是跨省市農(nóng)業(yè)轉移人口市民化非常重要的任務，而對以戶籍制度為核心的相關制度進行改革依然是城鎮(zhèn)化進程不可或缺的部分。

第三，人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展程度在一級指標權重排名第三。這表明資源環(huán)境的承載力已成為以人為核心的新型城鎮(zhèn)化需要特別關注的問題。城市污水日處理能力在三級指標中排名第五。自古以來，污水處理一直是城市環(huán)境治理關注的重點，其網(wǎng)絡聯(lián)結千家萬戶，其處理能力的高低是城鎮(zhèn)環(huán)境污染治理水平高低的代表。

第四，城鄉(xiāng)協(xié)調程度雖然在一級指標權重排名第四，但其也有兩個指標進入了三級指標前十，其中城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比排名第二，城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比位列第七。這表明提高農(nóng)村居民收入和消費能力，縮小兩者之間的差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和一體化，也是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要目標。

第五，關于消費的三個三級指標都進入了前十名，其中外出農(nóng)民工人均生活消費支出和城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出之比、城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費支出和城鄉(xiāng)居民人均消費支出之比分別排名第三、第六和第七。這體現(xiàn)了消費具有擴大內需，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級、形成經(jīng)濟發(fā)展新動力的作用，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的助推器。而我國依然面臨著消費品供給結構和需求結構的失衡，因此必須要進行供給側結構性改革。

第六，每萬人口城鎮(zhèn)專任教師數(shù)在三級指標中排名第八。這表明，教育在城鎮(zhèn)化進程中的地位日益上升，從而人力資本投資在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化中的地位也日益上升。許多農(nóng)民工進城的目的就是為了給孩子創(chuàng)造更好的教育條件。由此，必須保障農(nóng)民工隨遷子女的受教育權，實現(xiàn)城鎮(zhèn)教育資源平衡。

第七，城市用水普及率在三級指標中排名第九。這表明，隨著城市的規(guī)模的不斷擴大，人口日益增多，對于公共基礎設施的要求也越來越高，而其中最為重要的便是供水。水是人們日常生活不可缺少的最基本的物質，提高供水能力是城市公共基礎設施建設的重中之重。

第八，非農(nóng)產(chǎn)值結構在三級指標中排名第十。這表明，一是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有利于農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化就業(yè)，進而可以促進人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化的發(fā)展；二是評價經(jīng)濟發(fā)展程度的兩個三級指標中，非農(nóng)產(chǎn)值結構排在人均GDP 之前，這表明調整產(chǎn)業(yè)結構比追求GDP 增長更為重要。

（三）對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化評價結果的分析

第一，我國以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質量逐年提升，評價得分從2011 年的1.0435 上升到2017 年1.9216（見表2）。

第二，不同維度的質量各不相同。一是2016和2017 年人口城鎮(zhèn)化程度的評分在所有指標中位居第一位，這表明產(chǎn)城人融合的發(fā)展路徑的效果越來越明顯；二是2017 年農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中的社會經(jīng)濟融合程度的評分有所下降，這需要引起關注；三是人口與資源、環(huán)境的共生發(fā)展程度、民生改善程度和城鄉(xiāng)協(xié)調程度的評分呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢；四是城鎮(zhèn)基本公共服務水平和城鎮(zhèn)公共基礎設施水平有待于進一步提升；五是經(jīng)濟發(fā)展程度、公眾參與程度最差，需要特別關注（見表2）。

三、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)機制

在一個系統(tǒng)中，實現(xiàn)機制起著基礎性的、根本的作用。有了良好的實現(xiàn)機制，可以使一個系統(tǒng)自動地迅速作出反應，調整原定的策略和措施，實現(xiàn)優(yōu)化目標。因此，建立有效的實現(xiàn)機制非常重要，這就需要從以下幾個方面著手：

（一）決策機制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的決策機制，要將“市場主導”和“政府引導”相結合，頂層設計與基層創(chuàng)新相結合。這是因為：一是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素基于各自利益，在市場機制引導和調節(jié)下自然流動和聚散的過程。二是面對以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程中不同群體的多樣性及其具體需求的復雜性，政府只能提供基本的公共服務，只有市場才能滿足多元化、差別化的需求，增進不同群體的福利和幸福。因此必須讓市場起資源配置的基礎性作用，必須尊重基層的創(chuàng)新精神。市場機制也不是萬能的，試錯成本有時也是難以承受的，因此還需要頂層設計，充分發(fā)揮政府的協(xié)同推進作用，但需要處理好政府與市場的關系，明晰政府與市場的邊界。

（二）動力機制。新型城鎮(zhèn)化的核心是“人”，因此，其發(fā)展動力必然離不開“人”，具體來說就是“人”參與和推進城鎮(zhèn)化的意愿和能力。在城鎮(zhèn)化中，每一個人都能積極參與社會經(jīng)濟活動，充分發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，擁有更加平等、更為廣闊和更有活力的發(fā)展空間，參與和推進城鎮(zhèn)化的意愿和能力才能得以提升，才會形成可持續(xù)的繁榮的新型城鎮(zhèn)化。而目前我國城鎮(zhèn)化中，“人”的主動精神和創(chuàng)造精神并沒有獲得充分的重視和激發(fā)，這在很大程度上制約了我國新型城鎮(zhèn)化進程。因此，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，就必須最大程度發(fā)揮每一個人的積極能動性[29]。

表2 2011—2017 年中國以人為核心的新型城鎮(zhèn)化評價結果

（三）約束機制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律（自然有其內在的發(fā)展規(guī)律，人文社會也有其演變規(guī)律），因此要尊重自然、尊重法律、尊重文化、尊重風俗習慣，要在一定限制內發(fā)揮創(chuàng)造性。一是城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，質量的逐漸提升是城鎮(zhèn)化自身內在規(guī)律的自然結果，政府引導推進城鎮(zhèn)化必須首先遵循城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律，不能錯位干擾或取代城鎮(zhèn)化自身發(fā)展規(guī)律；二是城鎮(zhèn)化過程必須尊重自然、順應自然和保護自然，強調人與自然的和諧共處、良性互動和可持續(xù)發(fā)展；三是中國是一個五千年的文明古國，具有濃郁傳統(tǒng)特色的文化和習俗，新型城鎮(zhèn)化建設要將歷史文化習俗的氣息與新型城鎮(zhèn)化建設融為一體，造就出城市獨特的特色和魅力[30]；四是必須重視法治建設，運用法治思維和法治方式來推進新型城鎮(zhèn)化，這樣才能保障新型城鎮(zhèn)化建設中人民群眾平等地享有權利，抑制公權力的濫用。

（四）協(xié)調機制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是一項涉及多項基本制度的復雜的系統(tǒng)工程，不可能單純借助單一部門、單一政策的改革和實施取得成效，而必須進行多領域協(xié)調推進。主要有：一是協(xié)調中央和地方，部門間的利益，以及其政策制定和實施的協(xié)調配合，避免上下級政府之間的政策磨擦，同級政府部門之間的政策沖突，好的公共政策被延遲執(zhí)行，甚至被曲解執(zhí)行和消極執(zhí)行等矛盾，以化解改革的阻力，把改革落準落細落實[31]。二是促使不同區(qū)域間進行磋商和協(xié)調，以緩解政策溢出效應對各區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的不利影響，實現(xiàn)各區(qū)域的社會經(jīng)濟均衡，促進各區(qū)域社會經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

（五）保障機制。保障機制就是為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供物質和精神條件，為每一個人提供能在城鎮(zhèn)中進行生產(chǎn)和生活所需的一定物質基礎和基本保障。主要有：一是實現(xiàn)進城農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民平等的基本權利；二是推進就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育培訓、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口；三是提升城鎮(zhèn)基礎設施、資源環(huán)境等綜合承載力；四是保護進城農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權[24]。

四、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的對策

（一）城鎮(zhèn)——優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結構，完善城鎮(zhèn)空間結構，提升城鎮(zhèn)治理能力

1. 形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系結構。這一城鎮(zhèn)體系結構既能充分發(fā)揮大中城市的聚集功能，輻射和擴散效應，又能充分發(fā)揮小城市和小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動方面的橋梁和紐帶作用。而這一城鎮(zhèn)體系結構最主要的發(fā)展模式就是城市群。

2.完善城鎮(zhèn)空間結構。一是要科學定位大中小城市與小城鎮(zhèn)之間的功能作用，在一定區(qū)域內實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)空間關聯(lián)效應[31]；二是要科學定位主城區(qū)與衛(wèi)星城的功能作用和互補關系，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設[2]。

3.提升城鎮(zhèn)治理能力。第一，創(chuàng)新城市管理方式，提升城鎮(zhèn)管理水平。一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動整體推進，建立長效管理、精細管理方式[30]；二是提高規(guī)劃的科學性、權威性和嚴肅性；三是充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、智慧城市等信息技術[32]。第二，完善城市治理結構，提升融合發(fā)展的協(xié)調能力。一是打破單一行政管理模式，引導社會資本加入基礎設施建設和運營，政府可以購買公共服務，將核心職能以外的輔助職能、商業(yè)職能委托給社會組織；二是打破條塊分割的城鎮(zhèn)管理體制，合理進行區(qū)劃調整，建立跨區(qū)域管理體系。

（二）產(chǎn)業(yè)——加強產(chǎn)業(yè)支撐，推進產(chǎn)業(yè)轉型調整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

1.加強產(chǎn)業(yè)支撐，推進產(chǎn)業(yè)轉型調整。一是積極培育新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)；二是淘汰落后產(chǎn)能，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭力；三是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展生活性服務業(yè)和生產(chǎn)性服務業(yè)；四是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。在制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時融入產(chǎn)業(yè)配套理念，要合理引導產(chǎn)業(yè)在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間梯度轉移。一般來說，城市越大，集中到這里的產(chǎn)業(yè)層次越高，而低層次的產(chǎn)業(yè)會逐步向規(guī)模小的城市擴散。由此，大城市可以將低層次產(chǎn)業(yè)轉移，大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，中小城市和小城鎮(zhèn)則可以承接轉移產(chǎn)業(yè)。

（三）人口——推動人口有序流動，優(yōu)化人口空間布局，實現(xiàn)人力資源均衡配置

1.科學編制人口功能區(qū)規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，促進城市人口分布與產(chǎn)業(yè)布局、資源環(huán)境承載力相適應。

2.通過產(chǎn)業(yè)在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間梯度轉移帶動勞動力與人口遷移。

3.對勞動者進行新的產(chǎn)業(yè)技能、新的發(fā)展理念、新的社會能力等方面的教育與培訓，以創(chuàng)造出未來城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能空間。

（四）制度——激發(fā)改革的勇氣和智慧，深化社會經(jīng)濟體制改革，釋放改革紅利

1.將對政府權力的約束落到實處。第一，要求政府轉換觀念，由“官本位”轉變到“民本位”，實現(xiàn)向服務型政府的轉變；第二，合理界定政府職能，簡政放權；第三，政府政策必須遵循法律，堅決杜絕濫用職權的行為，保證政府行為的合法性；第四，將參與權、決策權和監(jiān)督權等諸多權利和權力切實交付于公眾，鼓勵并保障公眾直接參與制定城鎮(zhèn)治理規(guī)則及利益分配原則，并對政府進行有效監(jiān)督。

2.加快戶籍制度為核心的二元性制度改革。第一，必須明確自由遷徙權是人的一項基本權利；第二，恢復戶籍制度的本真功能，剝離戶口所附著的福利功能和管制功能（如計劃生育、人口遷移等），提升戶籍制度本真功能的服務管理水平；第三，統(tǒng)籌兼顧、分類實施、有序推進，但最終要實現(xiàn)戶籍的全面放開；第四，推動包括勞動就業(yè)、教育、社會保障等基本公共服務和公共產(chǎn)品由戶籍人口向常住人口擴展，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務均等化；第五，戶籍制度改革還應加強中央統(tǒng)籌，協(xié)調各個部委、各個地方的利益，自上而下做好戶籍制度改革的頂層設計和總體規(guī)劃，促進各個部門之間、地區(qū)之間相互協(xié)調、相互合作[33]。

3.深化農(nóng)村土地制度改革。由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的收益低，農(nóng)民工在農(nóng)村的積蓄微薄，轉移到城鎮(zhèn)后，舉步維艱。土地是農(nóng)民工最主要的財產(chǎn)，應該也必須成為農(nóng)民工保障基本生存、提升生活質量的財產(chǎn)和生產(chǎn)資本。因此需要深化農(nóng)村土地制度改革，將土地通過市場途徑變現(xiàn)，由“不動產(chǎn)”變成“動產(chǎn)”，可以隨著農(nóng)民工進城。第一，從法律上保障農(nóng)地使用權的物權性質，在保證農(nóng)村土地所有權不變的前提下，賦予農(nóng)民對耕地承包權、使用權、宅基地使用權、房屋所有權和集體資產(chǎn)股權更大的處置權[34]，積極探索土地轉包、委托經(jīng)營和土地股份合作等農(nóng)地流轉方式；第二，規(guī)范征地程序，清晰界定征地范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，完善征地的價格機制，體現(xiàn)土地的資本化收益，合理分配土地的增值收益[17]；第三，探索農(nóng)戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿、有償退出機制，支持引導農(nóng)戶依法自愿有償轉讓上述權益[23]。

4.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。第一，使農(nóng)民工在農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)療保險等規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，鼓勵農(nóng)民工連續(xù)參保，允許在城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的轉移、接續(xù)，實現(xiàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)享受養(yǎng)老、醫(yī)療服務；第二，推動城鎮(zhèn)社會保障體系向農(nóng)村擴展和延伸。總之，以農(nóng)民工為橋梁，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)在養(yǎng)老、醫(yī)療等保障制度的對接，實現(xiàn)社會保障體系的最大覆蓋和不斷完善。

5.財稅制度改革。第一，理順中央和地方財政，建立事權和支出責任相適應的財稅制度；第二，完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，以充分保障地方政府的財權；第三，厘清中央政府和流入地、流出地政府的責任。財政轉移支付同農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤，以常住人口作為財政分成和轉移支付的依據(jù)，對吸納農(nóng)業(yè)轉移人口較多城鎮(zhèn)的公共服務能力建設予以更大的支持[35]；第四，建立多方參與的多元化可持續(xù)的融資機制，建立中央政府、地方政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制[36]。

注釋：

①2013 年初，李克強總理指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民”。因此，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化所涉及的主體不僅僅是農(nóng)民，而應該是更廣泛的群體，因此這里的“每個人”主要是兩類群體：農(nóng)村“人”——新轉移的或回流的農(nóng)民工以及依然在農(nóng)村的人口；城鎮(zhèn)“人”——城鎮(zhèn)居民。

②這里城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率用享受城市居民最低生活保障人數(shù)與城市戶籍人口數(shù)之比計算。

③數(shù)據(jù)是用全國專任教師數(shù)減去農(nóng)村專任教師數(shù)再除以城鎮(zhèn)常住人口數(shù)得到。