兩湖隧道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的經(jīng)驗及啟示

林 鑫，杜喆華

（1.湖北省工程咨詢股份有限公司，湖北 武漢 430071；2.武漢第二船舶設(shè)計研究所，湖北 武漢 430064）

兩湖隧道工程是武漢市非常重要的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、社會影響深遠(yuǎn)，且涉及社會利益群體較多，有可能引發(fā)社會風(fēng)險。武漢市城投公司于2017年啟動兩湖隧道工程前期工作，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作是前期工作中的一項。在投資決策過程中，武漢市政府也十分重視社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，專門召開投資決策咨詢會議，征求社會穩(wěn)定評估專家意見。湖北省工程咨詢股份有限公司于2018年底正式開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作。目前，評估工作已經(jīng)完成。在該項工作中，遇到了一些困難，也積累了一些經(jīng)驗。

1 兩湖隧道社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的特點及意義

依據(jù)規(guī)劃，兩湖隧道為武漢市主干路網(wǎng)，主要用于疏解武昌南北交通需求。隧道沿線主要為市中心的建成區(qū)，項目總投資約250億元，工程預(yù)計2019年年底開工，工期5年。該項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作具有以下特點。

1.1 工程方案復(fù)雜

線路全長約19.34km，采用隧路隧方案，其中地面段長約4.6km、隧道段長約14.74km。線路通過工作井和明挖段進(jìn)行隧路轉(zhuǎn)換，全線有隧道段6段，明挖段7段，工作井10個。隧道沿線除起點三環(huán)線與終點秦園東路外，沿線還設(shè)置5對出入口，分別位于二環(huán)線、珞瑜路、文薈街、南湖大道，出入口平均間距為2.8km。沿線設(shè)置8個風(fēng)塔供隧道通風(fēng)排煙用，分別位于秦園路、黃鸝路、東湖風(fēng)光村、卓刀泉立交、卓刀泉南路、南湖路獅子山、三環(huán)線。沿線還與地鐵2號線、4號線、8號線、11號線、13號線交叉共7處，工程與已建高架橋、電力管廊也有交叉。

可見，工程方案復(fù)雜，線路節(jié)點較多，這些節(jié)點均是風(fēng)險識別和調(diào)查的對象。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估階段，工程主要方案基本穩(wěn)定，但仍有個別節(jié)點方案有待優(yōu)化。在實際工作中需要對這些節(jié)點進(jìn)行梳理排查，全面識別風(fēng)險點。

1.2 工程沿線居民、企事業(yè)單位較多，現(xiàn)狀復(fù)雜

工程全線跨武昌區(qū)、洪山區(qū)、東湖風(fēng)景區(qū)。地面段包括秦園路沙湖公園段、東湖路東湖賓館段、卓刀泉北路風(fēng)光村廟湖段、卓刀泉南路腫瘤醫(yī)院段、南湖大道段，均處于城市中心區(qū)，工程沿線涉及8個街道、20個社區(qū)、40多個敏感單位（其中包括省民政廳、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)、腫瘤醫(yī)院、獅子山戒毒所、卓刀泉寺等）。

沿線居民和企事業(yè)單位對項目比較重視，一方面支持重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面也十分注重維權(quán)。居民或個體商戶及企事業(yè)單位對工程的利益訴求各不一致，在實際公眾調(diào)查工作中，進(jìn)行了全面分析、區(qū)別對待。例如，獅子山戒毒所對線路方案占用圍墻內(nèi)用地提出了質(zhì)疑，評估機構(gòu)多次召開溝通協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)工程方案變更。

1.3 項目征地拆遷較多

工程征地約78.5hm2（含臨時征地約18.1hm2），拆遷建筑約67432m2，拆除天橋2座。征地拆遷點比較分散，征地拆遷工作量較大。并且，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估階段，部分征地拆遷的方案仍未明確，不利于全面識別風(fēng)險。在實際工作中，通過沿線走訪和調(diào)查，基本確定了拆遷范圍和責(zé)任主體，例如東湖風(fēng)光村片的拆遷已納入武昌區(qū)城中村綜合整治拆遷范圍，由武昌區(qū)政府負(fù)責(zé)，不再是該工程的風(fēng)險點。

1.4 生態(tài)環(huán)境影響比較復(fù)雜

除一般交通工程施工和運行期間共性存在的生態(tài)環(huán)境影響外，該項目還存在對5A級風(fēng)景名勝區(qū)東湖的影響和對文物保護(hù)單位卓刀泉寺卓刀泉水井的影響。

地面道路段影響東湖岸線長度約1.67km，永久占湖約7.19萬m2，臨時占湖約22.55萬m2（含永久占湖面積）。除了擬定工程措施，降低對東湖生態(tài)環(huán)境的影響之外，需要擬定還湖補償方案。卓刀泉水井是武漢市知名的文物古跡，卓刀泉的傳說還被列入國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。地鐵2號線施工期間，該泉曾經(jīng)發(fā)生斷流干枯。為避免該項目對泉水產(chǎn)生影響，有必要開展專題論證，優(yōu)化工程方案。以上意見已被城投公司采納。

總之，該工程涉及土地及房屋征收，對空間、水域等生態(tài)環(huán)境有較大影響，并且在居民密集區(qū)建設(shè)，且對周邊群眾生產(chǎn)生活具有一定影響，有可能引起社會不穩(wěn)定因素。社會穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查和評估工作在可研報告初稿完成后開展，并與環(huán)評、水保等27項專題同步開展。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，78.29%的公眾對項目支持，20.15%的群眾認(rèn)為無所謂，1.56%的群眾持反對態(tài)度。90.7%的受訪團(tuán)體對項目支持，4.65%的團(tuán)體認(rèn)為無所謂，4.65%的團(tuán)體持反對態(tài)度。個別持反對意見的居民主要意見在于施工影響交通出行及商戶經(jīng)營，個別持反對意見的團(tuán)體主要意見在于施工方案涉及征地拆遷和交通出行。除開展正面宣傳和座談會議溝通外，評估機構(gòu)還提出風(fēng)險防范和化解的措施，均被項目代建單位采納。目前，項目社會穩(wěn)定風(fēng)險登記表逐級在7個街道、3個區(qū)維穩(wěn)辦及市維穩(wěn)辦備案。

兩湖隧道社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作除了起到預(yù)防和化解社會矛盾的效果之外，還對工程方案優(yōu)化起到了積極作用，這也是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估另一項意義的體現(xiàn)。

2 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作面臨的問題及建議

2.1 面臨的問題

兩湖隧道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作中遇到了一些問題，也積累了一定的經(jīng)驗。當(dāng)前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作面臨著以下幾個問題。

（1）不少建設(shè)單位認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作不需要做。以往，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是項目審批的前置要件，發(fā)改委明確要求建設(shè)單位開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估并在當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)辦備案。目前，國務(wù)院全面開展建設(shè)項目審批制度改革，很多審批事項精簡，建設(shè)單位認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作不用做。

（2）各級維穩(wěn)辦、街道對社會穩(wěn)定風(fēng)險管理的權(quán)利和責(zé)任不清晰，缺乏風(fēng)險管理的手段。各級維穩(wěn)辦和街道對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和管理的工作理解并不深刻，有個別街道不愿意在社會穩(wěn)定風(fēng)險登記表上簽字蓋章。

（3）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作容易“走過場”。很多人認(rèn)為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作很簡單，只用編報告、填表格即可，不少評估機構(gòu)也是把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估看成是“走過場”，是沒有技術(shù)含量的事情。

2.2 建議

目前，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的深度和成果質(zhì)量良莠不齊，主要取決于建設(shè)單位的重視程度和評估主體的工作態(tài)度。固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險工作十分重要，對于維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)項目順利實施具有重大意義。根據(jù)我國的國情和相關(guān)文件，這項工作更應(yīng)該加強和規(guī)范。

（1）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和管理工作十分必要。隨著經(jīng)濟(jì)體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局的深刻調(diào)整和變革，利益主體多樣化和價值取向多樣化日益凸顯，人們的思想活動呈現(xiàn)多變性和反復(fù)性。隨著社會的進(jìn)步、民主與法制的推進(jìn)，民眾的維權(quán)意識不斷增強，由此構(gòu)成了以人民內(nèi)部矛盾為主的社會矛盾的多發(fā)性、多樣性和復(fù)雜性，覆蓋的領(lǐng)域廣泛、涉及的門類眾多，且未來有進(jìn)一步加劇的發(fā)展趨勢，已成為影響社會和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題，群體性事件的數(shù)量、規(guī)模不斷升級。在這種宏觀背景下，政府有必要加強社會穩(wěn)定風(fēng)險管理工作。

（2）重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作十分必要。根據(jù)《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號），評估主體做出的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告是國家發(fā)改委審批核準(zhǔn)或者報國務(wù)院審批核準(zhǔn)項目的重要依據(jù)。評估報告認(rèn)為項目存在高風(fēng)險或者中風(fēng)險的，國家發(fā)改委不予審批、核準(zhǔn)和核報。根據(jù)《政府投資條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第712號），對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定。根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第713號），重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險評估，風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。因此，重大固定資產(chǎn)投資項目開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作非常必要。

3 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的深度和質(zhì)量

目前，評估機構(gòu)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的主要依據(jù)是《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號）。但是項目所屬的行業(yè)、復(fù)雜程度不同，在具體工作中要對項目區(qū)別對待。比如市政交通工程、地鐵工程、垃圾焚燒發(fā)電工程、房地產(chǎn)工程的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作方法必然具有不同特點，如果千篇一律，使用一套方法、一個模板，難免工作深度不夠，如果不能夠全面識別潛在風(fēng)險，將為工程實施留下隱患。風(fēng)險評估工作流于形式，還有可能影響工程正常實施，也會影響政府的公信力。為了提升社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的深度和質(zhì)量，評估主體首先應(yīng)該做到自律。此外，評估工作的深度和質(zhì)量也應(yīng)受到各方的重視和監(jiān)督，尤其是各級政府對于該項工作應(yīng)達(dá)成共識、形成操作規(guī)程。評估機構(gòu)還應(yīng)配合政府、建設(shè)單位等各方，積極推動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的規(guī)范化。

4 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的時機

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）明確出提，“調(diào)整審批時序，地震安全性評價在工程設(shè)計前完成即可，環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等評估評價和取水許可等事項在開工前完成即可。”沒有提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作可以精簡，也沒有對社會穩(wěn)定評估工作應(yīng)在哪個階段開展進(jìn)行明確，建議社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作開展時機應(yīng)與可行性研究、環(huán)境影響評價等同步。有些項目在規(guī)劃批復(fù)以后，即可開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估（專門針對規(guī)劃環(huán)節(jié)的風(fēng)險評估除外）。評估工作應(yīng)貫穿項目前期工作全過程。如果方案發(fā)生重大變更，應(yīng)重新識別風(fēng)險。

5 結(jié)束語

重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作十分重要，該項工作通過識別和分析社會穩(wěn)定風(fēng)險因素及其影響，提出降低社會穩(wěn)定風(fēng)險的建議，有助于政府和項目實施方化解社會矛盾，有利于推動項目實施。通過兩湖隧道工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估案例，分析目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作存在的問題，建議更加重視和規(guī)范社會穩(wěn)定風(fēng)險評估和管理工作。