《保護非物質文化遺產公約》名錄項目評審機制與非政府組織認證制度：合作、博弈與對話

郭翠瀟

《保護非物質文化遺產公約》（以下簡稱“《公約》”）于2003 年10 月17 日在聯合國教育、科學及文化組織（UNESCO，以下簡稱“教科文組織”）第32 屆大會上通過，并于2006 年4 月20日生效。各非政府組織（non-governmental organizations，NGOs）被公認為是在地方、國家及國際層面實施《公約》并確保非物質文化遺產（以下簡稱“非遺”）存續力的重要行動方和利益攸關方。《公約》和《實施〈保護非物質文化遺產公約〉操作指南》（以下簡稱“《操作指南》”）①英文名稱為Operational Directives for the Implementation of the Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage，教科文組織提供的中文版名稱為《實施〈保護非物質文化遺產公約〉的業務指南》。本文采用“《實施〈保護非物質文化遺產公約〉操作指南》”這一表述，來自中華人民共和國文化和旅游部國際交流與合作局編：《聯合國教科文組織〈保護非物質文化遺產公約〉基礎文件匯編（2018 版）》，內部資料，2020 年，第19—60 頁。對非政府組織在國際層面參與《公約》實施做出了相關規定，主要包括非政府組織的認證、作為咨詢機構成員審查《公約》框架下的兩類名錄——“人類非物質文化遺產代表作名錄”（以下簡稱“代表作名錄”）與“急需保護的非物質文化遺產名錄”（以下簡稱“急需保護名錄”），和一個名冊——“最能體現《公約》原則和目標的計劃、項目和活動”（簡稱“優秀保護實踐名冊”）②根據《公約》第十六條、第十七條和第十八條分別設立，通常依照慣例統稱為“《公約》名錄”（Lists of the Convention），詳情見https://ich.unesco.org/en/lists。“優秀保護實踐名冊（Register of Good Safeguarding Practices）”曾被稱為“最佳實踐名冊（Register of Best Practices）”，為行文方便，本文統一使用“優秀保護實踐名冊”這一簡稱。，還有國際援助的申報、推薦或申請材料，或受邀提供其他咨詢服務，以及參加《公約》管理機關的法定會議和工作組會議，等等。

《公約》生效14 年以來，來自全球范圍的許多非政府組織通過《公約》搭建的合作機制積極參與國際層面的非遺保護行動，從非政府組織認證制度到《公約》名錄項目評審機制也由此發生了諸多變化。絕大多數經認證的非政府組織在認真履行職責的同時致力于爭取更多的話語權，但在《公約》發展進程中也遭遇了一些困境。本文主要采用檔案研究法梳理和分析了非政府組織在國際層面參與《公約》實施的相關制度和工作實績，跟蹤該領域最新的發展動向，進而針對中國的相關實踐提出對策性建議。①本文在選題、資料搜集及語言表述等方面得到了巴莫曲布嫫研究員的悉心指導，在此說明并謹致謝忱。

一、《公約》管理機關與非政府組織之間的合作伙伴關系

教科文組織自成立伊始直至今日，始終在尋求與非政府組織合作的機會。《聯合國教育、科學及文化組織組織法》規定該政府間國際組織“在處理其權限范圍內之事項時，可與有關之非政府國際組織建立適當的咨詢及合作關系，并可邀請此類組織承擔一定任務，此項合作包括邀請其代表適當地參加大會設立之各種顧問委員會。”②教科文組織：《聯合國教育、科學及文化組織組織法》第十一條第四款，教科文組織：《聯合國教育、科學文化組織基本文件（2020 年中文版）》，巴黎：教科文組織，2020 年，第18 頁。教科文組織在《關于聯合國教科文組織與非政府組織之伙伴關系的指示》中就非政府組織作出了界定：“凡不是根據政府間協議或由政府建立的，其宗旨、職能、結構與運作為非政府、民主和非營利性的組織，均視為可作為教科文組織合作伙伴的非政府組織。”③同上，第140 頁。

教科文組織將自身與非政府組織的合作伙伴關系劃分為兩類：一類是靈活、動態的合作關系，這類關系中的非政府組織具有咨詢地位（consultative status）；另一類是緊密、持續的合作關系，這類關系中的非政府組織具有協作地位（associate status）。④同上。在《公約》框架下，經《公約》最高權力機關締約國大會（以下簡稱“大會”）認證的非政府組織可以獲得向《公約》的管理機關——教科文組織內設立的政府間保護非物質文化遺產委員會（以下簡稱“委員會”）⑤根據《公約》第五條和第六條規定，締約國的數目達到50 個之后，委員會委員國的數目從18 個增至24 個，由締約國大會從締約國中選出，任期四年；大會每兩年對半數委員會委員國進行換屆，委員國不得連選連任兩屆。此外，委員會委員國應選派在非遺各領域有造詣的人士為其代表。提供咨詢意見的地位，但無涉“協作地位”。

《公約》參考了教科文組織的工作方式及其制定保護文化遺產的準則性文件，從制度上確立了非政府組織在國際層面參與《公約》實施時與委員會之間一種靈活的伙伴關系，即具有咨詢地位。《公約》第八條第三款規定“委員會可設立其認為執行任務所需的臨時特設咨詢機構（ad hoc consultative bodies）”⑥中華人民共和國文化和旅游部國際交流與合作局編：《聯合國教科文組織〈保護非物質文化遺產公約〉基礎文件匯編（2018 版）》，內部資料，2020 年，第12 頁。，各非政府組織便是該咨詢機構的重要候選成員。事實上在《公約》起草過程中，曾考慮過設立一個由專家組成的學術委員會（Scientific Committee of Experts）的可能性，但最終轉而決定利用非政府組織進行咨詢，并允許委員會設立特設咨詢機構而放棄了這一規定。①參見教科文組織：《保護非物質文化遺產國際公約第一稿》（CLT-2002/CONF.203/3），2002年，第7頁；另見《委員會第一屆特別會議記錄摘要》（ITH/07/1.EXT.COM/CONF.207/12），2007 年，第27 段。這與1972 年通過的《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱“1972 年《公約》”）不同②《保護世界文化和自然遺產公約》第十三條第七款明確規定，世界遺產委員會“應與擁有與本公約目標相似的目標的國際和國家級政府組織和非政府組織合作。委員會為實施其計劃和項目，可約請這類組織，特別是國際文物保存與修復研究中心（羅馬中心）、國際古跡遺址理事會和國際自然及自然資源保護聯盟，并可約請公共和私立機構及個人。”，在《公約》約文中，并未明確指定為委員會提供咨詢意見的非政府組織，而是以設立上文述及的“臨時特設咨詢機構”為基本表述，這便允許委員會在尋求咨詢服務時有很大的靈活性。

2006 年11 月，在委員會第一屆常會上，教科文組織秘書處（以下簡稱“秘書處”）③《公約》第十條規定，委員會由教科文組織秘書處協助，秘書處負責起草締約國大會和委員會文件及其會議的議程草案，并確保其決定的執行。曾提議委員會設立一個由經認證的非政府組織代表和少數在非遺領域具有公認能力的個人組成的傘式咨詢機構（umbrella advisory body）,其職能范圍可包括協助委員會審查締約國報告、審查《公約》名錄項目等。④UNESCO, ITH/06/1.COM/CONF.204/6, 2006, para. 4-5. “傘式”也被譯為“總括式”或“聯盟型”。該建議雖然得到了個別來自歐洲的委員會委員國的支持，但經過辯論，委員會最終沒有接受這一建議。⑤UNESCO, ITH/07/1.EXT.COM/CONF.207/12 & ITH/06/1.COM/CONF.204/Decisions.教科文組織非遺處前處長愛川紀子在回顧這場辯論時總結道，由于委員會委員國總體上不愿效仿1972年《公約》的制度，即由幾個知名的國際非政府組織（大部分成員來自發達國家）壟斷委員會的咨詢職能，而傾向于保持咨詢機構的多元化及其與委員會的靈活關系。⑥Noriko Aikawa-Faure, “From the Proclamation of Masterpieces to the Convention for the Safeguarding of Intangible Cultural Heritage,” in Laurajane Smith & Natsuko Akagawa (eds.), Intangible Heritage, New York: Routledge, 2009, p.37.

《公約》生效兩年后，實施《公約》規定和原則的《操作指南》在2008 年締約國大會第二屆會議上通過，并決定今后將根據實施過程中的實際情況定期對該指南予以修正，以反映締約國大會通過的決議精神和《公約》自身的發展。2010 年以來，《操作指南》已先后修正過6 次，相關工作術語也發生了相應的演變。這一過程不僅體現了多元行動方在非遺保護實踐中對《公約》認識的不斷深入，也折射出利益攸關方之間的合作與博弈。

經過多次、長時間的討論，2010 年，委員會就非政府組織如何發揮咨詢作用初步達成一致意見，決定實施一套試行性措施：委員會根據《公約》第八條第三款設立的咨詢機構（由委員會挑選的6 名獨立專家和6 個經認證的非政府組織構成）負責審查“急需保護名錄”的項目申報文件、“優秀保護實踐名冊”的推薦文件以及2.5 萬美元以上的國際援助申請，并向委員會提交審查報告和建議。而“代表作名錄”則沿用2008 年版《操作指南》的規定，由委員會委員國組成的附屬機構（the Subsidiary Body）⑦委員會在其2008 年11 月舉行的第三屆常會上建立了附屬機構——由6 個委員會委員國組成，從6個選舉組各產生1 個委員國。參見DECISION 3.COM 11，ITH/08/3.COM/CONF.203/11。審查，并向委員會提交報告和建議。⑧詳見《操作指南（2010 版）》第26—32 段。這一制度在執行過程中又幾經討論和修正，到2014 年改為另一種試行制度，并從2015 年開始實施。其中規定，由委員會設立的名為“審查機構（Evaluation Body）”的咨詢機構，分別由其任命的代表非委員會委員國的6 名非遺各領域的合格專家和6 個經認證的非政府組織（每個選舉組1 個）組成，將原先由附屬機構負責的“代表作名錄”也納入了該機構的審查范圍。①詳見《操作指南（2012 版）》和《操作指南（2014 版）》。需要說明的是，《操作指南（2016 版）》中，國際援助申請的金額要求由“2.5 萬美元以上”改為“10 萬美元以上”。對申報材料審查制度的討論、審核、修正過程也正是在國際層面參與《公約》實施的多元行動方和利益攸關方爭奪話語權的過程，后文將做詳細分析。

2017 年，委員會在其第十二屆常會上啟動了“關于經認證的非政府組織參與《公約》實施的反思進程（reflection process）”（以下簡稱“反思進程”），其主要動因是現行制度下100 多個經認證的非政府組織中每年只有6 個能夠成為審查機構的成員得以在國際層面上履行其咨詢職能。委員會邀請秘書處和一個非正式特設開放式工作組（ad hoc open-ended working group）與經認證的非政府組織協商，反思進一步加強非政府組織參與《公約》的可能方式，以及如何將其反映在非政府組織認證和續期機制中。②UNESCO, LHE/20/8.GA/12, 2020, para. 1.該“反思進程”中又提出建立一個“傘式組織（umbrella organisation）”，從總體上負責非政府組織的認證和審核，并協調非政府組織的咨詢支持。但2018 年舉行的電子協商會議和2019 年召開的實體協商會議討論結果顯示，參加這一反思進程的締約國和經認證的非政府組織依然擔心建立一個“傘式組織”會導致認證程序出現不必要的復雜情況，同時會對經認證的非政府組織的多樣性產生負面影響，所以他們更傾向于完善現有制度，或者考慮建立一個混合制度。③UNESCO, LHE/19/14.COM/15, 2019, para 15.2019 年，委員會在其第十四屆常會期間詳細討論了反思結果，進而表示委員會并沒有從根本上改變現行的認證制度，而愿意將認證重心轉移至具有公認能力的非政府組織，使其能為委員會履行咨詢職能。④UNESCO, LHE/20/8.GA/12, 2020, para. 7.

從2006 年至2019 年，跨越13 年，設立成員較為固定的“傘式機構（或組織）”這一提議一再遭到否定，其實正是委員會與非政府組織之間“靈活”合作伙伴關系的一再被確認、確定和維護。而執著于這種具有彈性的、非固定的關系背后，存在著錯綜復雜的制衡因素，其中一個顯見的事實是經認證的非政府組織在各區域、各締約國分布不均衡，不具有廣泛代表性。這一突出問題同時也構成《公約》名錄項目評審機制中的矛盾性張力。

二、對非政府組織廣泛代表性的追求和取得的實績

事實上，非政府組織在國際層面參與《公約》實施和發揮咨詢功能，前提是要獲得《公約》締約國大會的認證。《公約》及其《操作指南》對非政府組織的認證制度做了詳細說明。《公約》第九條提供了認證非政府組織的法律依據，“一、委員會應建議大會認證在非物質文化遺產領域確有專長的非政府組織具有向委員會提供咨詢意見的能力。二、委員會還應向大會就此認證的標準和方式提出建議。”⑤中華人民共和國文化和旅游部國際交流與合作局編：《聯合國教科文組織〈保護非物質文化遺產公約〉基礎文件匯編（2018 版）》，內部資料，2020 年，第12 頁。《操作指南》則相應規定了非政府組織的認證標準、認證方式與認證審核、咨詢功能及認證程序。《操作指南》規定委員會在接收和評審非政府組織的認證申請時，應根據秘書處提供的信息適當考慮公平的地域代表性原則，向締約國大會提交建議，供其作出決定。任一非政府組織經認證后每四年要向委員會提交一份定期報告，委員會審核后決定保持或終止與該組織的關系。①《操作指南（2018 版）》第91—99 段。

2008 年《操作指南》通過后，為使具有向委員會提供咨詢意見地位的非政府組織有盡可能廣泛的代表性，委員會數次要求締約國向秘書處提交在非遺不同領域確有專長的非政府組織、公營及私營團體、非營利機構、專業中心和其他實體的名單。在2010 年召開的締約國大會第三屆會議期間，委員會報告稱秘書處向其數據庫中578 個具有有效郵寄地址的實體傳達了有關《公約》以及認證標準和程序的信息，共有182 個實體提交了認證申請，委員會在其第三屆常會（2008）和第四屆常會（2009）期間，先后共建議認證98 個非政府組織，其中聯合國教科文組織亞太文化交流中心（ACCU）②該中心于1971 年在日本成立，其英文全稱為Asia-Pacific Cultural Centre for UNESCO。后來撤回了申請。③UNESCO, ITH/10/3.GA/CONF.201/7, 2010, para. 3—4.締約國大會通過了委員會的建議，這97 個非政府組織于2010 年成為首批被認證的咨詢組織，獲得向委員會提供咨詢意見的地位。大會同時要求教科文組織總干事采取必要措施，以代表性不足的地區或國家的非政府組織為重點對象，廣泛宣傳非政府組織的認證標準、方法及程序。④UNESCO, ITH/10/3.GA/CONF.201/Resolutions Rev., 2010, RESOLUTION 3.GA 7.

此后，締約國大會按照程序，在每兩年舉辦一次的締約國大會屆會上審議委員會建議認證的非政府組織并作出決定。截至2020 年9 月，締約國曾先后認證了266 個非政府組織，委員會共終止了與其中74 個組織的合作關系，仍具有向委員會提供咨詢意見地位的非政府組織共計193 個。⑤希臘比雷埃夫斯銀行集團文化基金會（PIOP）提交的四年期報告未能被秘書處及時看到，致使該組織在2019 年成為委員會決定不再維持認證的非政府組織之一，2020 年該組織被再次認證。參見LHE/20/8.GA/Resolutions，RESOLUTION 8.GA 13。

那么，從2010 年至2020 年，經認證的非政府組織廣泛代表性是否有所提升？下文通過統計分析經認證的非政府組織的地域分布變化來回答這一問題。

《公約》締約國按地域被分為了5 個選舉組（其中第5 組又分為兩個獨立小組）。對比2010 年和2020 年經認證的非政府組織所屬國家在《公約》締約國各選舉組的分布可以大致看出這些非政府組織地域代表性的變化。⑥非《公約》締約國的非政府組織也可以申請認證，圖1 中對非締約國的非政府組織按照所屬國家的地理區域歸入相應的選舉組，非政府組織的數量和分組信息均來源于教科文組織《公約》專題網站。需要說明的是，在圖1所示的2020年分布比例中，有2個非政府組織的所屬國庫拉索（Cura ao）是非主權國家，因此未被分組，歸入“其他”類。

圖1 2010 年和2020 年經認證的非政府組織在地域上的分布對比

如圖1 所示，總體上，經認證的非政府組織地域分布不均衡的問題依然顯著。在2010 年占比高達53.6%的第1 組（西歐和北美國家）在2020 年占比降低了1.3 個百分點，但占比仍過半，處于絕對優勢。

占比增加最多的是第5（a）組（次撒哈拉非洲國家），組織數量增加了19個，占比提升了7.2個百分點，達到了12.4%；其次是第2 組（東歐國家），從4.1%提升到了10.4%；2010 年第5（b）組（阿拉伯國家）只有1 個非政府組織被認證，到2019 年增加到8 個，占比由1%提升到了4.1%。第4 選舉組（亞洲和太平洋地區國家）占比下降最多，達到12.3 個百分點，第3 選舉組（拉丁美洲和加勒比海地區國家）下降了4.1 個百分點。通過對比圖1 中的兩張餅圖不難看出，在第1 組（西歐和北美地區）之外各區域經認證的非政府組織分布更加均衡，2010 年時占比最少的三個區域——阿拉伯地區、拉美和加勒比海地區及東歐地區經認證的非政府組織數量在2020 年都有較顯著的增加，代表性得到提升。

從經認證的非政府組織地域分布上看，來自歐美國家的非政府組織占有絕對優勢，這與歐美國家非政府組織較為發達有關，許多國際非政府組織也將總部設立在歐洲和北美洲。據2019 年教科文組織總干事《關于非政府組織對教科文組織活動所作貢獻的四年期報告》，截至2019 年10 月，共有398個非政府組織與教科文組織建立了正式合作伙伴關系，其中311 個總部設在歐洲和北美，占78.1%，阿拉伯國家、拉美和加勒比、非洲、亞洲的地區代表性不足，且與2015 年相比變化不大。①教科文組織：《關于非政府組織對教科文組織活動所作貢獻的四年期報告》（40 C/42），2019 年10 月8 日，第8 段。這種情況與《公約》框架下經認證的非政府組織的情況類似，可見這是一種普遍現象，而且并不容易改變。這樣一種不平衡狀態反映到制度層面便是雙方或多方博弈。

三、博弈與對話：《公約》名錄項目評審機制的演變與未來發展趨勢

審查申報材料是非政府組織在國際層面參與《公約》實施的主要職能，也是《公約》框架下保護非遺“國際合作機制”的核心工作。《公約》名錄項目的評審機制自2008 年《操作指南》通過后也多次被修正，修正的過程正是委員會、締約國與非政府組織之間的博弈過程。

（一）咨詢機構的職能范圍在博弈中擴大

現行《操作指南》第96 段中有關非政府組織的咨詢功能與《操作指南》歷史版本沒有差異②《操作指南（2008 版）》中這部分內容的段落號為93，其余各版本均為96。，都規定了經認證的非政府組織可能受邀向委員會提供咨詢職能的范圍是評估“急需保護名錄”的申報，“優秀保護實踐名冊”的推薦，國際援助申請，以及列入“急需保護名錄”遺產項目的專項保護計劃的實施效果，未涵蓋“代表作名錄”的申報。但《公約》第八條第三款賦予了委員會設立其認為執行任務所需的臨時特設咨詢機構的權力，所以經認證的非政府組織的職能范圍并不限于《操作指南》第96 段的規定。

然而，遺產項目申報材料的審查機制十年來曾數度修正。2008 年版《操作指南》就“急需保護名錄”的評審有如下規定：“為便于委員會評估，申報材料最好由一個以上根據《公約》第9.1 條認證的咨詢機構進行審查。根據《公約》第8.4 條，委員會可邀請在非物質文化遺產各領域確有專長的任何公營或私營機構以及任何自然人參加會議，就任何具體問題向其咨詢。（任何一個）申報國的國民不得對申報材料進行審查。”③《操作指南（2008 版）》第5 段。進入2009 年評審周期時，委員會為申報“急需保護名錄”的每一份申報材料任命了兩個審查員和一個替補審查員，有的是委員會已向締約國大會建議認證但尚待批準的非政府組織，有的是專家，也有其他咨詢機構①NESCO, ITH/09/4.COM/CONF.209/14,para. 6-8, ITH/09/4.COM 2.BUR/4 Rev., and ITH/09/4.COM 2.BUR/Decisions.；“代表作名錄”的申報材料由委員會建立的附屬機構來負責審查；“優秀保護實踐名冊”的推薦材料則由委員會成立的工作組完成初步審查②《操作指南（2008 版）》第49 段。；國際援助申請則由秘書處提交給有關機構來進行評估和批準。③《操作指南（2008 版）》第73 段。

2010 年6 月，締約國大會第三屆會議根據既往經驗修正了《操作指南》，將評審機制修正為：由6名非委員國的獨立專家和6 個經認證的非政府組織構成咨詢機構，其提供咨詢的范圍則完全依照《操作指南》第96 段的規定。④《操作指南（2010 版）》第26 段。“代表作名錄”申報項目仍由委員會委員國組成的附屬機構審查。⑤《操作指南（2010 版）》第29 段。《操作指南》還強調，這是一項試行措施，委員會應對該機制進行檢查，必要時在2012 年予以改進。2010 年11 月，委員會在其第五屆常會上決定在其第六屆常會召開之前召集一個開放式政府間工作組，討論可能采取的措施，以改進委員會、附屬機構和秘書處受理“代表作名錄”申報文件的工作。2011 年，委員會提請締約國就附屬機構職權范圍進行書面磋商時，首次提出擴大咨詢機構的職能范圍，把由附屬機構負責的“代表作名錄”申報項目的審查工作也交給咨詢機構。同年9 月，上述工作組又重申了這一想法。

2011 年11 月，委員會第六屆常會上，經過長時間討論，委員會以最小多數（10 票對9 票）通過決議，要求締約國大會將“代表作名錄”申報項目的審查工作交給咨詢機構⑥UNESCO, ITH/14/5.GA/INF.1,2014, para. 80.，不再由附屬機構負責。但在2012 年6 月舉行締約國大會第四屆會議上就此條決議草案進行表決時，締約國代表的意見出現嚴重分歧。法國、意大利、愛沙尼亞等以歐洲國家為主的締約國支持這一修正提案，理由主要是由委員會委員國組成的附屬機構審查“代表作名錄”申報材料，存在“既當運動員又當裁判員”的嫌疑，勢必會對《公約》名錄的公信力產生負面影響；此外，“代表作名錄”和“急需保護名錄”各有五項列入標準，其中有三項是相同的，應該由一個機構來審核，以保持一致性。而持反對意見的締約國主要是哥倫比亞、墨西哥、黎巴嫩、津巴布韋等拉美國家、阿拉伯國家和非洲國家，反對的主要理由是這些國家缺乏有資質的非政府組織和專家，而附屬機構運行良好，目前的審查制度運行時間還太短，修正時機不成熟。⑦UNESCO, ITH/14/5.GA/INF.1,2014, para. 171-217 & para. 266-368.最終，締約國大會決定下屆會議再次審議附屬機構和咨詢機構的地位問題。

2014年6月，締約國大會第五屆會議通過了《操作指南》修正案，作為試行措施，成立名為“審查機構”（the Evaluation Body）的咨詢機構，將“代表作名錄”申報項目的審查納入了其職能范圍。⑧UNESCO, ITH/14/5.GA/Resolutions,2014,RESOLUTION 5.GA 5.1.根據《操作指南》的規定，審查機構在完成項目申報材料的審查后向委員會提交審查報告，并提出具體建議；爾后委員會在年度常會期間就所有申報材料進行評審，方能形成最終決定。

（二）審查機構與項目申報國“對話”機制的建立

審查機構自2015 年評審周期開始運行以來，又遇到了新的問題，即審查機構對申報項目的審查建議與委員會核可的最終決定意見相左的案例似有逐年增長之勢。以2016 年評審周期為例，50 個項目中，審查機構建議通過的為26 項，而最后委員會決定通過的則是43 項，相差17 個項目；甚至有的申報項目被審查機構認為五條列入標準中有四條不符合，經過辯論最后也予以通過。常會期間委員會的項目評審工作中摻雜的非專業性因素越來越多，有時更像締約國之間的外交支持活動。有鑒于此，中國民俗學會以時任審查機構成員的身份在委員會2017 年第十二屆常會閉幕式上發言，簡要回顧了該學會三年來參與國際非遺評審的收獲，強調并重申堅持審查機構獨立性與專業性的重要意義。①CFS4ICH（中國民俗學會非遺工作團隊）：《中國民俗學會：堅持委員會審查機構的獨立性與專業性》，中國民俗學網，2017 年12 月11 日，https://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?NewsID=16849，2020 年3 月11 日。正是在這樣的背景下，2016 年委員會在其第十一屆常會期間，已認識到有必要在評審機制中增加一個環節，使審查機構和申報國之間可以開展對話，著力于解決技術性問題，縮小項目評審中審查機構的建議與委員會決定之間的差距。2018 年，委員會第十三屆常會為2019 年評審周期引入了一種新的試驗性程序——“臨時上游對話”（provisional upstream dialogue）②需要說明的是，“臨時上游對話”這一舉措并非委員會首創。2010 年，1972 年《公約》項目評審過程中便提出了“上游進程”（upstream process）的新概念，這一進程使咨詢機構和秘書處得以在準備和提交提名之前直接與締約國溝通，以減少項目評審過程中遭遇的重大問題。經過一系列實驗性試點項目，這一進程逐步被接受。2015 年，世界遺產委員會正式將這一進程納入1972 年《公約》的《操作指南》。，允許審查機構在向委員會提交審查報告之前，通過秘書處以書面形式與申報國就可能會影響其審查結果的問題進行簡短對話，從而提高審查過程的透明度和公信力。委員會在其2019 年11 月舉行的第十四屆常會總結了這一臨時上游對話進程的經驗，并向締約國大會提出在《操作指南》第55 條中加入這一程序的修正建議。③UNESCO, LHE/20/8.GA/10, 2020,para. 1—5.在2020年9 月舉行的締約國大會第八屆會議上，該修正提案獲得通過，在《操作指南》第55 段正式納入對話過程。④UNESCO, LHE/20/8.GA/Resolutions, 2020, RESOLUTION 8.GA 10, para 3.

以上，本文對項目評審機制的演變進行了簡要回顧。從中可以看出經認證的非政府組織與締約國、委員會之間的博弈與對話，盡管錯綜復雜，但在客觀上促進了《公約》名錄項目評審機制的發展，《公約》多元行動方和利益攸關方也在致力于提升評審過程的公信力，遵循《公約》精神和設立兩個名錄、一個名冊及國際援助的不同宗旨，追求更加平等與公平的實現。在這一過程中，非政府組織的話語權日益提升，地位也日漸彰顯。

（三）非政府組織的職能范圍或將繼續擴展

許多國家，尤其是歐美國家的非政府組織在國際層面參與《公約》實施方面表現得日益活躍，重要性不斷提升。特別需要關注的是非遺非政府組織論壇（ICH NGO Forum，以下簡稱“非遺NGO 論壇”）。該論壇是在《公約》框架下經認證的非政府組織的交流、聯絡與合作平臺，從2009 年起，其代表經認證的非政府組織在委員會常會和締約國大會屆會上做報告，同時也召開會議和專題研討會，會議主題緊跟《公約》實施和相關概念與制度的演進。非遺NGO 論壇積極尋求與委員會的合作，如在前文述及的非政府組織“反思進程”中，該論壇便是主要參與者。委員會認可非遺NGO 論壇的積極貢獻，呼吁通過委員會與該論壇之間更有意義的定期互動來傾聽非政府組織的聲音。2020 年9 月舉行的締約國大會第八屆會議上，大會通過了委員會提交的決議草案，實驗性地將特別項目“非政府組織論壇報告”列入委員會第十五屆會議臨時議程。①UNESCO, LHE/20/8.GA/Resolutions, 2020, RESOLUTION 8.GA 12.關于非遺NGO 論壇未來的發展，2016 年有學者曾判斷該論壇將成為表達非遺保護新思想的重要平臺，極有可能代表非政府組織統一發聲。②錢永平：《非政府組織在保護非遺國際合作機制中的地位與作用》，宋俊華主編：《中國非物質文化遺產保護發展報告（2016）》，北京：社會科學文獻出版社，2016 年，第207 頁。時隔三年，在2019 年“反思進程”中，該論壇曾提議將其轉化為“傘式組織”以負責非政府組織的認證和審核，并協調非政府組織的咨詢支持。③ICH NGO Forum, Presentation of the ICH NGO Forum-Session 1,Consultation meeting of “Reflection on the role of NGOs,”18 April 2019，https://ich.unesco.org/doc/src/43679-EN.pdf, 3 January 2020.雖然“傘式組織”的提議沒有被委員會接受，但從中可以看出該論壇的勃勃雄心。非遺NGO 論壇近年來日趨活躍，但其中積極發聲者大多來自歐美國家的非政府組織，參加論壇的經認證的非政府組織也同樣存在著地域代表性不足的問題，因此也存在話語權不平等現象。

可以預期的是，未來經認證的非政府組織在國際層面參與《公約》實施的職能范圍還可能繼續擴大。委員會表示，可能向經認證的非政府組織開放的職能包括：就具體主題的問題向委員會提供咨詢意見，直接向委員會報告或監測的職能（如定期報告、監測項目列入《公約》名錄的影響）、項目列入《公約》名錄前后的同行協助過程等。④UNESCO, LHE/19/14.COM/15, 2019, para. 12.

結 語

中國目前僅有兩個獲締約國大會認證的非政府組織——中國民俗學會和世界中醫藥聯合會。⑤中國民俗學會和世界中醫藥聯合會于2012 年獲認證，于2017 年通過資格復審。在此之前，中國科技史學會和中國工藝美術學會曾于2010 年獲認證，但之后基本沒有參與相關的履約實踐，于2015 年在資格復審期間被委員會終止了咨詢地位。參見鄒啟山：《〈公約〉與非政府組織及參與作用》,《中國木偶皮影》，2011 年第2 期、UNESCO, ITH/15/10.COM/Decisions,2015, DECISION 10.COM 16.其中，中國民俗學會在2014 年競選成為“審查機構”成員，任期三年（2015—2017）。⑥玟愫：《中國民俗學會進入聯合國教科文組織非遺申報“審查機構”》，中國民俗學網，2014 年12月8日，https://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?NewsID=13311，2020年3月11日。這是中國非政府組織在國際層面參與《公約》實施的里程碑式事件，對加深對《公約》的理解、加強中國與其他國家對話與合作、培養非遺領域國際人才、促進中國非遺研究和保護工作等方面都產生了積極作用。⑦參見巴莫曲布嫫：《中國民俗學會參與聯合國教科文組織非物質文化遺產項目評審工作總結（2015—2017）》，中國民俗學會2017 年年會發言稿，貴陽，2017 年10 月28 日。然而，與歐美國家相比，甚至與亞洲的韓國、印度相比，中國在國際非遺領域的非政府組織力量還相當薄弱，在工作語言、業務能力、重視程度、資金支持等方面還有相當大的差距。在非政府組織在國際層面參與《公約》實施過程中的地位日益提升、職能范圍不斷擴大的趨勢下，中國應積極做好準備，加強社會組織尤其是社團組織⑧中國的社會組織分為社會團體、基金會、民辦非企業單位、外國商會、慈善組織五種，參見中國社會組織公共服務平臺：http://www.chinanpo.gov.cn，2020 年3 月15 日。在非遺領域的能力建設，增進與其他國家經認證的非政府組織的經驗交流，在非遺保護國際合作領域爭取更多的話語權。