政府協商的基本內涵、現實障礙與優化路徑

郭紅軍

摘 要：政府協商既是社會主義協商民主的具體表現形式，也是推進我國協商民主全方位發展的重要渠道。政府協商有廣義和狹義之分，狹義的政府協商是指作為行政主體的各級政府特別是地方政府及其相關部門同行政相對人以及社會公眾之間開展的協商。政府協商既具有協商民主的一般性作用，也具有自身的獨到作用。當前，在推進政府協商的過程中還存在著一些現實障礙，具體表現在協商意識不強、協商主體能力不足、協商內容不明確和協商制度缺失等諸多方面。可以從增強政府協商意識、培養主體的協商能力、細化政府協商內容、完善政府協商的相關制度等方面入手，不斷提升政府協商水平。

關鍵詞：政府協商;基本內涵;主要作用;現實障礙;優化路徑

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）01-0001-08

政府協商是推進社會主義協商民主的重點內容。2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出：“繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商。”①同政黨協商和政協協商相比，政府協商這一提法顯得格外引人注目。在中國共產黨協商民主發展史上，政黨協商和政協協商出現的時間相對較早。早在新中國成立之前，我們黨便開始了政黨協商和政協協商的實踐。就政府協商而言，盡管新民主主義革命時期建立的“三三制”政權中就蘊含著政府協商的鮮活元素，但真正意義上的政府協商則是隨著新中國的成立特別是在改革開放之后隨著廣大人民群眾利益訴求的逐漸喚醒而興起的。當前，對政府協商予以深入探討，既是推進政府民主施政的內在要求，也是社會主義協商民主建設的題中應有之義。

一、政府協商的基本內涵

政府協商具有廣義和狹義兩個層面的內涵。從廣義上來看，政府協商既包括政府內部不同政府部門之間的協商，上下級政府之間的協商，不同地區政府之間的協商，也包括作為行政主體的政府及其相關部門同行政相對人之間的協商。狹義的政府協商，主要是指作為行政主體的各級政府特別是地方政府及其相關部門同行政相對人以及社會公眾之間開展的協商。這里所言的政府協商，指的是狹義層面的政府協商。

從總體上來看，政府協商具有以下幾方面的明顯特點。

1.主體地位的平等性

就主體地位而言，不管是作為政府協商活動主導者的各級政府及其相關部門，還是參與協商活動維護自己正當權益的行政相對人，其主體地位是完全平等的。從本真的意義上來看，協商民主是建立在主體地位平等的基礎之上的。如果協商主體的地位不平等，協商民主活動將難以正常進行，作為社會主義協商民主具體表現形式的政府協商也是如此。在政府協商活動中，盡管政府在很大程度上代表著官方意圖，且是以協商主體的身份出現的，也必須遵循協商活動的相關規范。行政相對人和社會公眾作為政府協商活動的重要參與主體，盡管在某種意義上屬于一般公民的行列，也是協商活動必不可少的推進力量，同樣可以依據國家的法律法規和協商活動的規范，表達自身的意愿和要求特別是自己的利益訴求，作為政府協商活動的政府主體必須給以充分的尊重。

此外，從法律的層面來看，不管是作為政府協商主體的政府及其相關部門，抑或是作為政府協商主體的行政相對人以及社會公眾，在法律面前是人人平等的，任何組織和個人都沒有凌駕于法律之上的特殊權利，都必須在法律的框架之內行使自己的權利。那種把政府協商視為政府官員發號施令，唯官員意志是從的想法和做法，是和政府協商的內在要求格格不入的，也是要受到相應懲罰的。同樣，那種簡單地把政府協商當作公民配合政府作秀的想法和做法，也是同政府協商的初衷和目的相背離的。因此，不管是從協商民主主體性層面分析，還是從法律面前人人平等的維度考量，政府協商均體現了參與協商的不同主體的地位平等性特征。

2.問題防范的前置性

推進政府治理能力和治理體系現代化，是實現國家治理能力和治理體系現代化的重要體現，政府協商則是政府治理能力和治理體系現代化的具體表現。通過行之有效的政府協商，可以充分了解行政相對人和社會公眾對政府部門及其相關行政行為的意見和要求，能夠把政府協商中獲得的共識及時吸納到行政決策和行政活動之中，有效避免和及時防范行政管理和政府治理過程中出現的一些問題。

在行政管理和政府治理過程中，大部分政府部門盡管可以根據相應的法律規范依法行政，然而，對行政相對人和社會公眾而言，在不少情況下卻具有十分明顯的特殊性。即此行政相對人和彼行政相對人盡管同屬于行政相對人，但又存在著一定的區別。如果把對待此行政相對人的做法簡單地移植到彼行政相對人，有時候不僅達不到預期效果，甚至還會發生一定的矛盾和沖突。在此情況下，就不能機械地運用條條框框對行政相對人進行處理，而要運用政府協商的形式，探尋彼行政相對人的特殊性，了解其真實情況，然后才能及時避免行政管理或政府治理中的矛盾和問題。由此觀之，開展行之有效的政府協商活動，既是政府部門順利開展行政管理工作的內在需要，也體現了政府協商所具有的前置性特征。換句話說，政府協商能夠有效防范政府治理和行政管理過程中出現的問題，從而使政府治理得到順利推進。特別是與傳統行政管理方式中出現了問題才被動應對相比，現代意義上的政府治理采用的政府協商，具有提前預防問題發生的良好功效，從而也使政府協商的前置性特征得到進一步彰顯。

3.官民關系的互動性

在傳統的行政管理活動中，政府管理人員和社會公民表現的是一種單向度即從政府管理人員到社會公民的單純的管理和被管理關系。這種單向度的行政管理活動，體現的是政府對公民的管理乃至管控，無形之中也蘊含著對立和矛盾。而現代社會的政府治理活動，政府工作人員以建立服務型政府為己任，和社會公眾之間體現的則是一種新型的雙向度的即政府工作人員和社會公眾之間的服務與支持的互動式關系。這種雙向的互動式關系，表征了政府工作人員和社會大眾的有機統一與內在和諧。

改革開放以來，我國各級政府以服務型政府建設為重要目標。推進服務型政府建設，途徑固然很多，雙向互動的政府協商則是不可或缺的有效路徑。通過政府協商，政府可以把自身所具有的職責和功能盡可能地介紹給廣大人民群眾，從而使自己被社會公眾所了解、所理解。特別是對于一時難以滿足的群眾訴求，通過適當形式的政府協商，讓社會公眾明了事情的原委，也能夠得到大家的充分諒解，也能夠被人民群眾所廣泛接受。同時，借助必要的政府協商，以社會公眾為代表的行政相對人把自己的利益訴求充分表達出來，政府部門將其合理訴求予以適時吸納，就可以不斷提升自身民主管理和科學管理的能力和水平。有事多商量，遇事多商量，商量得越多越深入，社會公眾的問題和訴求就能夠得到盡可能的表達和解決，各級地方政府特別是基層政府服務型政府建設的成效就愈益明顯，官民之間的互動性也就能夠得到相應增強。的確，政府協商既是有效推進服務型政府的重要舉措，也是加強官民關系良性互動的關鍵環節。通過政府協商，既可以將政府的服務意識和服務功能彰顯出來，也能夠把以社會公眾為對象的行政相對人的利益訴求充分表達出來，并能夠使社會公眾的訴求得到不斷解決，從而有利于生成良性互動的和諧官民關系。

二、政府協商的主要作用

政府協商作為社會主義協商民主的具體表現形式，既具有協商民主的一般性作用，也具有自身的獨到作用。就實際運行情況而言，政府協商的主要作用表現在三個方面。

1.政府協商能夠提升行政決策的科學性

進行科學決策既是政府部門日常工作的重要內容和有機組成部分，也是推進政府治理能力和治理體系現代化的內在要求。實現科學決策，做法固然很多，多元主體的平等協商和民主協商，則是必不可少的重要方面。特別是在事關民生領域重大問題的決策過程中，將協商民主適時嵌入行政決策之中，在政府行政主體和作為行政相對人的公民和社會組織之間開展深入的溝通、交流和討論，可以達到集思廣益、擴大共識、凝聚力量的良好功效。“堅持商以求同、協以成事，這樣將有利于實現決策過程公開透明，使決策結果充分反映群眾意見和社會呼聲，從而為提升政府決策的科學化水平奠定堅實基礎。”②

當然，要使行政決策的科學性得到充分體現，就必須將政府部門的科學執政要求體現其中，也要把行政相對人的利益訴求融入在內。一方面，政府部門作為行政機關，肩負著落實黨和國家的路線、方針和政策的重要任務;另一方面，各級政府及其職能部門又要堅持執政為民，踐行全心全意為人民服務的宗旨。就此而論，在進行決策時，一方面，要把黨和國家的意圖和要求充分體現出來;另一方面，也要把包括行政相對人在內的廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題吸納在內。而適當形式的政府協商，如物價聽證會、政府部門就相關問題開展的征求意見會，既可以把黨和國家的意圖特別是政府部門的要求體現出來，又能夠廣泛吸納行政相對人的合理化建議，能夠滿足大家意愿和要求的最大共識，從而使各級政府及其相關部門作出既體現黨和國家意志，同時又合乎民情、順乎民意的科學決策，進而使政府部門行政決策的科學性得到不斷提升。

2.政府協商能夠提高行政部門的執行力

提高行政部門的執行效力，是行政體制改革的內在要求。政府協商作為一種政府治理手段，既為行政體制改革注入了無限活力，也為提高行政部門的執行力提供了重要平臺。根據政府協商的相關意涵，政府協商是正確行使行政自由裁量權的一種表現。通過政府協商，能夠使政府及其相關部門同包括社會公眾在內的行政相對人在公平對話和理性溝通的基礎之上達成雙方均能認同和接受的多元共識。這種通過政府協商達致的多元共識，既為政府部門自由裁量權的合理運用準備了條件，也為政府部門的相關執法行為提供了不可或缺的心理基礎。

在傳統的政府執法行為中，由于政府自由裁量權的不當使用，曾經給政府部門的相關執法工作帶來了不應有的難堪和尷尬。從某種意義上來看，政府部門的自由裁量權，是“根據具體情況做出決定或裁定的權限，其作出的決定應是正義、公平、公正、平等和合理的”③，是為政府部門的相關執法活動提供便利條件的。也就是說，政府部門可以根據行政執法過程中出現的具體情況，根據法律賦予的自由裁量權采取較為靈活和適度的執法措施。然而，這種建立在政府部門執法便利基礎上的自由裁量權，有時候在客觀上卻導致了對行政相對人具有較大彈性乃至難以令人信服和接受的不公正處理結果，從而造成了政府部門和行政相對人之間的不應有的緊張。而現代意義上的政府協商，作為規范政府部門自由裁量權的一種有效舉措，將政府部門的自由裁量權建立在協商民主的基礎之上，可以最大限度地消除自由裁量權使用過程中出現的隔閡和對立。換句話說，政府部門的工作人員在使用自由裁量權的過程中，要把協商民主嵌入其中，同行政相對人進行適當形式的政府協商。特別是通過政府和行政相對人之間開展的廣泛交流和深入溝通，政府部門將公共權力部分出讓給以行政相對人為代表的社會公眾，使政府部門和行政執法人員根據實際情況在自由裁量的范圍之內與民眾達成相關協議，可以有效避免行政執法過程中因自由裁量權的不當使用帶來的誤會和沖突。同單向度的傳統的政府執法行為相比，這種建立在雙向度的彼此深度協商基礎之上的政府執法行為，可以使政府部門的自由裁量權得到較為合理的運用，從而使行政部門的執行效力得到應有彰顯和不斷提升。

3.政府協商能夠實現官民關系的和諧化

實現官民關系和諧，是社會主義和諧社會建設的內在要求。在政府協商過程中，政府在很大程度上代表著官方的意愿，包括社會公眾在內的行政相對人則在某種意義上代表著人民群眾的利益訴求。在政府協商過程中，各級政府及其工作部門可以對行政相對人的意愿和要求進行了解，行政相對人也可以對各級政府及其工作部門的意愿和態度予以了解，從而達成雙方利益和要求的最大共識，進而在化解雙方矛盾和利益分歧的基礎上實現和諧。

一方面，政府協商的過程是充分展示各級政府服務人民群眾形象的過程。在政府協商的過程中，政府部門本著“共存、合作、發展”的基本價值目標，就諸多公共問題同利益相關群體進行廣泛而深入的協商，可以充分聽取公眾的心聲，在決策方案中盡可能體現與反映公眾的利益與需求。④具體而言，各級地方政府通過選擇協商議題、公開協商信息、組織協商活動、達成協商結果以及監督和落實協商結果等相關舉措，能夠把政府部門的形象充分展示出來。另一方面，政府協商的過程，也是深入了解包括社會公眾在內的行政相對人的利益訴求的過程。在政府協商過程中，行政相對人可以把自己的利益訴求直接表達出來。就利益相對人的利益訴求而言，既有合法合理的，也有不合乎法律和情理的。對于前者，可以通過一定的程序和渠道得到滿足，政府部門要予以相應吸納;對于后者，盡管難以得到滿足，政府部門也要給予耐心的解釋和說服教育。尤為重要的一點是，通過深入的政府協商活動，政府及其相關部門和行政相對人在無形之中可以培養換位思考的意識，了解彼此的難處和苦衷，從而在官民之間架起一座相互理解和諒解的橋梁，進而使官民關系由傳統社會的隔離乃至對立狀態達致現代社會的融合乃至和諧狀態。

三、政府協商的現實障礙

政府協商作為社會主義協商民主的具體表現形式，近年來受到政府和社會公眾的普遍關注并得到了快速發展。然而，在推進政府協商的過程中，還存在著一些現實障礙，制約著其進一步發展。具體來說，表現在以下四個方面。

1.政府協商意識不強

政府協商意識不強，是制約政府協商發展的明顯障礙。這既表現為作為主導力量的政府及其部門的協商意識不強，也表現為作為行政相對人的社會公眾的協商意識不強。

一方面，在開展政府協商的過程中，一些地方政府及其相關部門尤其是行政領導的意愿并不是非常強烈。有的地方政府領導把政府協商僅僅當做政府行政立法或政府決策合法性的一個必要形式，因而重視程度遠遠不夠。有的政府領導認為社會公眾的覺悟不高，只是單純地站在自己的立場上提出和自己利益直接相關的建議，難以提出對政府決策具有深遠戰略意義的真知灼見，因而不愿花費過多的時間和精力同社會公眾進行深入的協商。也有個別地方的政府部門領導認為政府協商成本較高，效率較低，經常開展政府協商會使政府的辦事效率受到直接影響。另一方面，在一些地方，作為行政相對人的社會公眾特別是基層民眾參與政府協商的積極性也不是很高。一些民眾基于經驗或傳統認識，認為諸如“物價聽證，價格必漲”之類的政府協商，只是象征性地征求一下老百姓的意見，自己說了也白說，最后還是按照政府官員的意志行事，參與此類活動沒什么實質性意義，因而不愿意參與政府協商。或者即使勉強參與了，也不愿意多說話，只是象征性地對政府的做法進行附和。有些公民認為參與政府協商浪費時間，與其前去參加政府協商，還不如把時間用于自己的實際工作或生產勞動，后者在客觀上能給自己的生活帶來更為直接的實際利益。有些公民抱著明哲保身的想法，認為參加政府協商具有一定風險，特別是一旦在協商過程中說漏了嘴，容易引起政府人員的誤解或反感，甚至會受到官方日后某種形式的制裁或懲罰，加上受傳統觀念中“多一事不如少一事”的不良影響，不愿意參加政府協商。

2.政府協商主體的能力不足

推進政府協商民主，協商能力是關鍵所在。然而，在政府協商的實際運行過程中，客觀上卻存在著協商主體能力不足的問題。這種協商主體能力不足，既表現為政府及其相關部門的協商能力欠佳，也表現為社會公眾的協商能力不足。

就作為政府協商主導者的政府及其部門而言，一些政府工作人員的組織協調能力較弱，通常是根據上級政府部門和本地政府相關領導的要求進行政府協商準備，不能結合當地的實際情況創造性地進行政府協商的籌備工作。在政府協商過程中，有的政府工作人員特別是相關領導把政府協商簡單理解為官民對話，把自己當作發號施令的官員，把社會公眾視為接受命令的聽眾，缺乏應有的溝通和協調能力。對于社會公眾提出的意見和建議，缺乏理性分析和合理吸收的能力，不能和作為行政相對人的社會公眾進行推心置腹的深入交流，難以達成雙方認可的協商共識。在一些基層政府，有的政府工作人員年齡偏大，學習能力欠缺，不能運用現代新媒體同社會公眾進行靈活多樣的政府協商。就作為行政相對人的社會公眾來說，也存在著協商能力不強的明顯問題。有的公民缺乏對政府協商的深入了解，在協商的過程中不能按照既定的程序進行交流和溝通，只是隨心所欲地表達自己的利益訴求，從而給協商的正常開展帶來了不必要的干擾。一些公民受自身素質的限制，對政府協商的相關事務缺乏準確的判斷，難以充分表達自己所代表的社會公眾的真正利益。有的公民特別是一些鄉村居民語言表達能力欠佳，難以精確地表達自身的實際需求。有的公民受個人偏好的深刻影響，缺乏協調和妥協的相應能力，在政府協商活動進行過程中固執于自己的一得之見，難以形成大家都能接受的公共意見。凡此種種，都是政府協商主體能力不足的具體表現。

3.政府協商內容不明確

政府協商作為政府與社會公眾之間開展的一種協商民主活動，關系著人民群眾的切身利益，協商的內容必須明確。換句話說，哪些公共事項可以進行政府協商，哪些事項不能夠進行政府協商，都應該有明確的規定和相應的要求。然而，在現實的政府協商活動中，有時候政府協商的內容卻并不明確，協商內容的選取存在某種程度的隨意性。特別是基于政府部門在協商活動中的主導權，一些公共事項是否進行政府協商，除了事項本身的社會關注度之外，決定權主要掌握在當地政府及其相關部門手里。

具體來說，在政府協商內容的選取方面，盡管也有一些協商議題征集之類的活動，但協商議題和協商內容的最終確定，還是取決于當地政府及其相關部門。在此意義上，一些公共事項能否進入政府協商的范圍，當地政府及其相關部門掌握著話語權。因此，在政府協商的實際運行過程中，有時候就出現了應該同社會公眾協商的事項，政府部門卻出于某種原因未同社會公眾協商而單方面作出決定的反常現象。與之相反，有時候一些無關緊要的、不需要同社會公眾協商的事項，一些政府部門卻大張旗鼓地與社會公眾進行協商。例如，某市曾經就城市路燈的設計方案同廣大市民進行深入協商，并通過報紙等新聞媒體進行廣泛報道和宣傳。⑤這種無關痛癢的協商活動，不僅造成了政府公共資源的浪費，也容易使社會公眾對政府協商活動的重要性產生質疑。

4.政府協商制度缺失

制度具有長期性和穩定性，推進協商民主制度化發展，是政府協商的必然選擇。只有以制度的形式對政府協商進行規范，其才能對政府治理體系現代化發揮更好作用。然而，在政府協商的實際運行過程中，由于種種原因，政府協商制度卻存在著某種程度的缺失。

在政府協商活動中，如何征集協商議題和確定協商內容，哪些人參加協商活動，有何選取標準，是順利開展政府協商必須要規范的內容。然而，在一些地方，協商議題的征集和協商內容的確定卻顯得十分隨意。同時，在政府協商參與人員的選取方面，有時候也并未體現廣泛性要求和代表性原則，只是根據政府協商的安排特別是有時候為了提高協商效率，有意向地找一些和政府意見相一致的社會人士進行象征性參與。例如，四川省成都市一位胡姓退休職工，七年間代表社會公眾參加價格聽證會二十多次，每一次都以同意漲價作為自己的意見表達。⑥政府協商活動中的這種不良現象，同其制度建設的相關要求顯然是不太符合的。此外，不少地方在政府協商活動中，對于協商會議如何召開，如何保障不同協商主體的平等話語權，并沒有作出明確的程序性規定。有時候，政府協商往往被“當成情況通報和決定告知，流于客氣和尊重”⑦。尤為重要的一點是，長期以來，由于保障性制度的缺失，一些政府協商偏重于協商過程，對于協商結果及其運用并未作出明確的制度性規定。因此，一些地方的政府協商，隨著協商對話活動的結束，整個政府協商過程在實際上也基本上宣告結束。這樣的政府協商活動，不僅帶來了人力和物力的較大浪費，也使政府協商的公信力受到了質疑。而政府協商保障性制度的缺失，顯然是導致這種情況屢次出現的深層次原因。

四、政府協商的優化路徑

探尋政府協商的優化路徑，不斷提高政府協商的水平和質量，是推進政府協商進一步發展的必然舉措。針對當前政府協商中存在的問題，可以從以下四個方面方面入手，以此不斷提升政府協商水平。

1.增強主體的政府協商意識

在增強主體的政府協商意識方面，作為協商活動主導者的政府及其相關部門特別是其主要領導的協商意識顯得非常重要。一般而言，政府及其相關部門的主要領導重視協商民主活動了，政府的其他工作人員隨之也就會對協商民主提高認識，就能夠在當地政府機關形成重視政府協商的良好氛圍。當然，政府協商意識的增強，源自于對政府協商重要性的理性認知。對于政府主要領導和相關人員而言，開展政府協商是有效推進政府治理能力和治理體系現代化的必然舉措。現代意義的政府治理與傳統社會的政府管理相比，有著截然的不同。在政府決策和行政立法過程中，不能僅僅依靠政府相關人員拍腦殼，還要合理吸納社會公眾的意見和建議;在政府執法過程中，不是簡單訴諸自上而下的強制性手段，而是需要同社會公眾進行適當形式的協商和溝通;在政府預算過程中，不是簡單地征詢相關專家的建議，還要同社會公眾的代表人士達成一致意見。而所有這些活動，都是通過一定形式的政府協商活動實現的。在此意義上，現代政府日益變成“商量政府”，即同老百姓商量著辦事的政府。有事多商量、遇事多商量、辦事多商量，商量得越多越深入越好，是“商量政府”的明顯特質。在“商量政府”的境遇下，政府的主要領導及其相關人員只有高度重視政府協商，才能適應和完成“商量政府”所擔負的職責。在提高政府協商意識的過程中，政府的主要領導及其相關人員必須清醒地意識到這一點。

在增強主體的政府協商意識方面，以行政相對人身份出現的社會公眾也要進一步認識到政府協商的重要價值。對于社會公眾而言，要充分發揮政府協商在維護自身權利中的重要作用。政府的行政立法和行政決策活動，同作為行政相對人的廣大社會民眾的利益息息相關。在政府組織開展的相關協商活動中，社會公眾只有積極參與，才能把自己的利益訴求表達出來，才能使自己的利益訴求在相關決策和立法中得到體現。同時，在行政執法過程中，政府協商也能夠有效維護社會公眾的合法權益。正如現代社會是法治社會一樣，現代政府也是法治政府。換句話說，現代政府是依法行政的。在依法行政的過程中，政府及其相關部門“法無授權不可為”。在此意義上，社會公眾可以充分運用法律維護自己的合法權益。然而，在運用法律維權的過程中，社會公眾通常會遭遇政府部門自由裁量權的困擾。為了使政府部門的自由裁量權得到有效使用，作為行政相對人的社會公眾就需要同政府及其相關部門的工作人員進行對話和溝通。只有通過溝通，才能取得雙方都能接受的理性共識。此外，在政府的預算等相關活動中，社會公眾只有積極參與，才能使教育、住房和醫療等民生事項的投入得到有效提高。政府協商絕不是政府及其相關部門的“獨奏曲”，而是社會公眾參與其中并發揮重要作用的“協奏曲”和“大合唱”。只有意識到這一點，作為行政相對人的社會公眾的協商意識才能得到不斷增強。

2.培養政府協商能力

協商能力是協商主體參與協商活動所應具備的素質和條件。如果說增強主體協商意識解決的是協商主體“不愿意”協商的問題，那么，培養政府協商能力解決的則是協商主體“不能夠”協商的問題。在政府協商活動中，只有使不同的協商主體具備相應的政府協商能力，把自己的建議和主張充分表達出來，達成雙方意愿和要求的最大共識，才能使政府協商取得實際效果。從總體上來看，在政府協商活動中，既要培養作為協商主導者的政府及其相關部門工作人員的協商能力，也要培養作為行政相對人的社會公眾的協商能力。

就政府及其相關部門的工作人員來講，必須培養以下幾個方面的協商能力。一是政府協商方案的設計能力。政府協商是一項涉及面較廣的復雜活動，往往會覆蓋政府立法、政府決策、政府執法和政府預算等多個領域。在有的領域，沒有明晰的程序性規定可循（如政府執法中關于行政裁量權的協商）;在有的領域，即使有相關的程序性安排，也不能進行簡單照搬，而要根據政府協商的實際需要進行補充和完善。因此，制定科學性和可行性較強的詳細協商方案（有時候甚至還要制定用于應急的預案），顯得十分重要。二是政府協商信息的交換能力。通過適當的渠道（如報紙、廣播電視和政府網站等），將協商活動的相關信息發布出去，讓行政相對人了解，是順利開展政府協商活動的重要環節。同時，進行調查研究，深入群眾，了解群眾的所思、所想、所盼、所求，能夠為政府協商活動的正常開展提供便利。三是溝通和協調能力。在政府協商活動中，政府工作人員的溝通能力如何，對協商效果具有直接影響。在此方面，參與協商的政府人員不僅需要通過準確的語言進行交流，也要借助多樣的途徑予以表達。對于一些行政相對人提出的意見和建議，哪怕是一些考慮得不太成熟的個人訴求，都要給以適當的回應。四是妥善處理相關意見能力。對于政府協商中社會公眾提出的意見，作為政府主導者的政府人員特別是政府官員要分門別類地進行處理。對于合理的意見要予以適時吸納，對于不合理的意見要進行耐心解釋，力爭使政府協商不走過場，取得實效。⑧此外，對于政府協商中形成的共識，要根據情況適時進行決策，責成政府相關部門進行解決，從而把政府協商的成果及時運用到政府的行政活動之中。

就行政相對人而言，也要培養相應的協商能力。一是把握相關政策和相關信息的能力。行政相對人只有對相關政策和相關信息有所把握，才能在政府協商中把自己合理的利益訴求充分表達出來。二是換位思考的能力。協商意味著意見和要求的相互交換，因而協商各方既要表達自己的利益訴求，同時也要考量其他協商主體的想法和建議。通過協商，達成的往往是雙方不完全同意而又能夠基本接受的理性共識。而這種理性共識，往往是建立在協商各方的理性妥協和適當讓步的基礎之上的。就此而言，作為行政相對人的社會公眾，在政府協商中進行換位思考，體諒到政府的難處，作出一定的妥協和讓步，也是一種必須具備的協商能力。三是合法有序參與政府協商的能力。在很大程度上來看，政府協商給行政相對人提供的是合法有序的利益表達平臺。就此而論，在政府協商活動中，社會公眾要遵循相關的法律和秩序，在協商過程中根據相關規定理性表達自己的利益訴求。四是對協商結果特別是協商共識落實情況的監督能力。政府協商的目的，在于及時處理社會公眾關心的公共事務。因此，在政府協商活動結束之后，社會公眾要對協商中形成的理性共識的落實情況進行民主監督，以便使政府協商取得實質性效果。

3.細化政府協商內容

明確并細化協商內容，是推進政府協商民主順利開展的前提條件。政府協商民主是用來處理社會公眾所關注的公共事務的。只有將有關公共服務的協商內容具體化、明晰化，協商活動才能得到有序推進，進而取得較好的協商效果。細化政府協商內容，可以采取很多的措施。具體來說，在推進政府協商內容細化的過程中，可以結合實際對以下幾個方面的設想進行嘗試。

一是制訂政府協商的年度計劃。政府協商不能僅僅作為政府及其相關部門隨意性較強的“自選動作”，而應將其視為政府及其相關部門同社會公眾共同參與的“規定動作”。就此而論，對于政府協商活動中經常出現的公共事務，可以通過年度計劃的形式進行提前謀劃。事實上，在政府及其相關部門民主行政的過程中，每年都會遇到一些大致相同的需要開展政府協商的公共事務。從“原則上講，凡是經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，以及行政主體與公民、企業和社會組織共同關心的行政管理事務均應當成為協商的內容”⑨。對于這樣的公共事務，政府及其相關部門可以在年初制訂年度協商計劃，并對每一項列入協商計劃的協商內容的具體開展時間予以明確，并通過報紙、廣播電視、政府網站等媒體向社會公眾公布，使社會公眾對該年度政府協商的內容做到心中有數，并提前做好參與政府協商的心理準備。當然，在政府協商計劃面向社會公布之前，適度的調查研究也是必不可少的。政府協商從某種意義上講，是一種政府及其相關部門開展的群眾路線實踐活動。只有通過調查研究，真正了解民眾的所思、所想、所盼和所求，才能把民眾關注的公共事務和公共問題及時列入政府協商的年度計劃。二是在每一次政府協商活動開展之前，提前將細化的政府協商內容進行公布，使社會公眾知道協商內容的相關信息。需要注意的一點是，在細化的政府協商內容之中，應盡量避免出現“重大事務”“重要事務”“相關事務”之類的字眼，因為此類字眼對于不同的社會公眾可能引起不同的理解。例如，義務教育中的擇校問題和學區房問題，對于有適齡兒童的家庭可謂是重大事務，而對于子女已經就業的家庭則不屬于重大事務。只有杜絕使用此類字眼，才能有效避免給社會公眾帶來不同的認識和理解。三是對于一些難以在年度計劃中列舉出來的應急性政府協商內容，可以對協商的相關程序作出應有的說明。只有社會公眾了解相關的協商程序，才能使作為行政相對人的社會公眾有序地和政府工作人員開展協商，并使應急性的政府協商活動取得較為令人滿意的協商效果。

4.完善政府協商制度

制度建設是一個十分復雜的系統工程，需要多管齊下、相互配套、協同推進。只有這樣，才能使政府協商在相關制度的保障下得到有序推進并取得實質性成效。政府協商制度盡管涉及面較廣，內容較為復雜，但就政府協商活動中制度缺失的現狀而言，當前要有針對性地建立和健全以下制度。

一是政府協商信息公開制度。在整個政府協商活動中，除了涉密性質的信息不宜公開外，其他方面的內容都應當通過一定的形式及時面向社會公開。在信息公開制度中，應對公開的主體，特別是政府及其相關部門予以明確，并將其作為履職盡責的重要內容。同時，也應對信息公開的內容和方式予以明確。在政府協商信息公開制度中，哪些內容需要公開，這些內容通過哪些渠道和方式進行公開，都要作出相應的規定。二是協商議題的征集和確定制度。面向社會征集協商議題，是開展政府協商的重要環節和必要條件。只有在協商活動開始之前，面向社會公開征集協商議題，協商活動才能引起社會公眾的興趣，才能調動社會公眾參與協商的積極性、主動性和創造性。在議題征集活動結束之后，政府及其相關部門還要通過深入的調查研究，了解和把握廣大民眾的實際利益訴求。在廣泛征集民意的基礎上，將社會公眾較為關注的協商議題確定下來。三是社會公眾的參與制度。在政府協商中，如何讓社會公眾參與協商活動，對參與人員資質有何要求，通過何種方式從社會公眾中遴選協商代表，中央有關文件都要作出相應的明確規定。一般來說，社會公眾參加政府協商，是一種遵守相應規范的有序參與，而不是一種隨心所欲的無序參與。因此，既不能讓政府及其相關部門在社會公眾中內定和指派參與人，也不能讓沒有協商能力的社會人員參與協商活動，而是應通過一定的程序，選擇能為社會公眾代言的人士參加政府協商。四是主持人中立制度。在協商活動中，主持人中立顯得十分重要，政府協商尤其如此。只有建立主持人中立制度，使主持人根據相關規定，對不同協商主體的發言時間、發言順序、發言機會做出客觀、公正的處理，才能使協商活動取得較好成效。因此，在主持人中立制度中，可以根據實際需要對主持人的資格條件和相應職責作出明確規定。在條件成熟的地方，還可以建立政府協商主持人隊伍。五是政府協商的監督和問責制度。要通過社會監督、新聞媒體監督、政府部門內部監督等各方面的監督，使政府協商活動公開、公平、公正地進行。對于監督中發現的問題，要追究相關責任主體的責任。既要對違反政府協商民主制度的當事人進行確認，又要對其承擔責任的方式進行明確。只有建立政府協商的監督和問責制度，把監督和問責有機結合起來，才能為政府協商的順利開展提供強有力的保障。

注釋

①《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，人民出版社，2015年，第5頁。

②楊克勤：《扎實推進政府協商 加強社會主義協商民主建設》，《中國政協理論研究》2015年第3期。

③吳燕怡：《基層行政協商研究》，云南大學出版社，2016年，第32頁。

④羅依平、王盺垚：《地方政府協商決策模式的基本內涵、主要價值與運作限度》，《廣州社會主義學院學報》2015年第1期。

⑤劉彥昌、孫瓊歡等：《治理現代化視角下的協商民主》，浙江大學出版社，2017年，第140頁。

⑥⑧⑨魏芙蓉：《中國特色行政協商民主研究》，吉林大學2014年博士論文，第81、88、92—93頁。

⑦邢尉：《協商民主的理論構建與實踐演進——邏輯與實證雙重視角》，山東人民出版社，2017年，第289頁。

責任編輯：浩 淼 文 武