后增長時代中國的城市收縮：識別與應對

周柯 齊秀琳

摘 要：在經濟進入新常態和人口結構性壓力逐漸凸顯的背景下，城市收縮是中國學界和政策界當前和未來面臨的重要議題。中國每年都有相當數量的城市發生一定程度的收縮，這些城市主要分布在中西部地區和勞務輸出大省，且多為區域發展中的“外圍”城市、傳統資源型城市和工業城市。城市收縮的動因可歸于人口流失、資本轉移和地方官員競爭。政府在應對城市收縮時須因地制宜，若城市尚有復興可能，則應采取相應對策刺激經濟發展，扭轉城市的收縮趨勢;若無復興可能，則須轉變發展思路，施行“精明收縮”策略。

關鍵詞：城市收縮;識別;分布;動因;應對

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）01-0033-06

一、引言

城市具有“萌生—興盛—衰退—消亡”的生命周期。①在一定階段內，城市以人口流失為顯著特征的收縮不可避免。歷史上，許多盛極一時的城市最終都消失在了時間長河當中。從毀于戰爭的迦太基到亡于天災的龐貝，再到因未知因素而消失的樓蘭古城，無不彰顯著城市生命周期中的“收縮”一維。二戰后，城市收縮更是作為一種普遍現象在全世界蔓延開來。20世紀60年代的收縮城市主要分布在西歐;至2007年，全球有超過1/6的城市經歷過收縮。隨著經濟進入新常態和人口結構性壓力日益凸顯，中國局部性的城市收縮現象也逐漸進入人們視野。據統計，2000至2010年間中國有26.71%的地級及以上行政單元和37.16%的縣市（區）發生了收縮。②收縮城市是后增長時代下的新生事物，對其進行科學合理應對是城市高質量發展的應有之義。2019年4月8日，國家發改委在其官網發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中首提“收縮型城市”概念，指出收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。③

城市收縮研究萌芽于20世紀70年代德國政府對局部人口流失問題的關注，而“收縮城市”（shrinking cities）的概念則最早由德國學者Huermann和Siebel于1988年提出，用來指代受去工業化、郊區化、老齡化以及政治體制轉軌等因素影響而出現的城市人口流失乃至局部地區空心化的現象。相較于早期相關研究中普遍采用的“衰退（decline）”“衰減（decay）”等術語，“收縮（shrinking）”更為中性。實際上，“衰退”也好，“衰減”也罷，背后都暗含著城市必然會擴張，否則即為不正常的（增長主義）思維模式。而城市收縮研究的興起本身就是對這種思維模式的挑戰。西方學界對城市收縮動因的討論多集中于人口、資本和政治三個維度。第一，從最根本的意義上來說，城市是人口在空間上集聚的產物。城市的人口出生率、死亡率和遷移水平等人口學問題直接影響到城市的興衰。一些以西歐和日本城市作為對象的研究表明，較低的生育率、人口老齡化、家庭規模收縮和人口遷移減速等因素是城市收縮的主要原因。④第二，根據新馬克思主義的觀點，資本在增值驅動下做出投資、撤出投資和再投資的周期決策，它有意識地促使城市化的非均衡發展成為常態。⑤在這個過程中，獲得資本的地區成為發展中的贏家，失去資本的城市則很有可能變為收縮城市。進一步的，資本流動所造成的城市收縮表現為三種：“中心—外圍”模式下外圍城市的收縮⑥、郊區化進程里中心城市的收縮和傳統工業城市和資源型城市的收縮⑦。第三，政治沖擊導致一些城市由盛轉衰，典型的如東歐劇變后該區域內眾多城市出現的急劇收縮現象。城市收縮也可能是多種因素綜合作用的結果。⑧例如東歐城市的收縮不僅有政治經濟體系崩潰的原因，也與其低生育率、人口老齡化等人口學特征密不可分;又如在城市收縮過程中，本地產業衰落、政治沖擊和全球化的影響之間往往存在互相強化的邏輯。

除了借鑒西方的研究方法對中國城市收縮進行測度和動因分析外，國內學界集中探討了中國城市收縮問題的特殊性和研究困境。⑨表現在測度方面，中國城市實體地域和行政地域的“二元性分割”使得對“城市”這一概念的界定本身就十分困難。⑩另外，不同資料來源上人口統計口徑的不一致使得數據之間不對接和不可比，這進一步造成了測度城市收縮的困難B12;表現在動因方面，中國所處發展階段和獨特的政治經濟體制使得中國城市收縮具有不同于西方城市的動因。B13相較于西方，目前國內學界對城市收縮的研究尚處于起步階段，許多問題并未得到澄清。本文將在以往研究的基礎上，在深入把握城市收縮概念本質和充分考慮中國情境的前提下，對中國的城市收縮現狀進行識別并討論其分布特征、動因和應對思路。

二、中國城市收縮的識別方法與指標構建

目前學界對城市收縮內涵的界定可分為兩類：一類側重于人口流失;另一類則沿著Huermann和Siebel的理論思路，除關注城市所表現出的人口流失等方面的收縮跡象外，還強調這些跡象背后的結構性困境?；趯Ω拍顑群牟煌缍?，學者們發展出了識別城市收縮的不同方法。一些學者以人口流失水平作為識別城市收縮的單一指標，但他們對于發生何種程度和時間跨度的人口流失才應被識別為收縮城市的觀點卻并不一致;另有一些學者在接受了Huermann和Siebel關于城市收縮概念的基礎上，試圖發展出更為綜合性的指標來識別城市收縮。二者之中，由于測度相對簡單和數據的可得性強，以人口流失水平作為識別指標的優點顯而易見。實際上，有學者認為即使從綜合角度來看，人口流失水平依然是一個更好的指標。原因在于人口流失已經充分反映了城市的環境惡化、收入水平下降和吸引力消失等方面的問題。

然而，在對中國城市收縮狀況進行識別時，僅依靠人口流失指標有可能會帶來誤判。第一，除了時間跨度較大的人口普查數據之外，中國現有公開數據庫里的統計口徑往往是戶籍人口而非常住人口，而單獨利用戶籍人口數據是無法準確捕捉人口流動狀況的;第二，中國尚處于城鎮化進程當中，無論是人口從鄉村流入城市，還是由外圍城市流向中心城市（抑或反向流動），可能在本質上都無關于所謂的城市結構性危機。典型的，如北京和上海等城市近年來一直在推行旨在疏減城區人口的政策并取得了一定效果，但并不能由此判定這些城市發生了收縮——這既與強調經濟結構危機的城市收縮的概念內涵不符，也與人們的直覺相悖。鑒于此，有必要構建一個新的、更為綜合性的指標體系來識別中國的城市收縮現狀。

本文利用熵值法構建綜合性指標以識別中國的城市收縮現狀。熵值法是一種客觀賦權法，其根據各項指標觀測值所提供的信息量大小確定相應權重。因相較于基于主觀賦權的傳統方法更具客觀性和科學性，該方法被廣泛應用于社會科學的各領域。為科學合理地測度城市收縮水平，本文以人口、經濟、基礎設施和環境四個維度構造綜合性指標，每個維度又包含若干子指標。具體而言，本文以城市年末總人口和人口密度來表征人口維度;以城市人均GDP、GDP總量、年末城鎮失業人數和地方財政預算內收入表征經濟維度;以城市小學學校數目、中學學校數目、每百人公共圖書藏書數、醫院數目、人均道路面積以及萬人擁有公共汽車數表征基礎設施維度;以城市工業煙塵排放量和生活污水處理率表征環境維度。另外，根據不同指標對相應維度的貢獻方向不同，按照熵值法計算中的處理方法將指標按貢獻類型分為正負兩種。具體的，除人口密度、年末城鎮失業人數和工業煙塵排放量外，其他指標均為負向指標。

本文所用數據源于2004—2016年《中國城市統計年鑒》和《中國城市建設統計年鑒》。在刪除了一些具有明顯錯誤的觀察值并運用插值法對部分缺失值進行處理后，最終得到共290個城市的數據。另外，由于部分城市在樣本期間經歷了行政區劃調整，我們以2016年為基準對其他年份的數據在地理空間上進行了重新匹配。最后，本文利用整理后的數據計算了跨度為2004—2016年、共290個城市的收縮綜合得分。

三、中國城市收縮的時空分布與動因分析

1.中國城市收縮的時空分布

在對收縮城市進行識別時，如果某一城市的收縮綜合得分高于上一年，則判定這一城市具有收縮跡象。本文據此計算了每個年份的收縮城市數量，并繪制了2004—2016年收縮城市數量變動的時間趨勢圖。從圖1中可以看出，首先，除少數年份外（2014年），每年都有相當數量的城市發生一定程度的收縮。這意味著收縮與擴張一樣，是城市生命周期中的固有部分。其次，收縮城市的數量變動趨勢并不清晰。這反映了年度數據無法捕捉城市結構性變化的固有缺陷，下面我們將用更穩健的標準識別城市收縮。

為克服年度數據在識別城市收縮時的缺陷，借鑒以往研究，本文將在樣本期內多個年份發生收縮的城市認定為收縮城市。具體而言，第一，我們篩選出2016年收縮綜合得分高于2004年的城市作為判定收縮城市的新樣本;第二，以新樣本作為研究對象，將在5年及以上年份中出現收縮綜合得分高于上一年的城市識別為收縮城市。根據這個標準共得到收縮城市86個，占總樣本的29.7%。收縮城市及空間分布見表1。

從表1可知：第一，中國的收縮城市主要分布在相對落后的中西部地區。第二，勞務輸出大省，如安徽、河南和四川的收縮城市的數量較多。第三，收縮城市多為區域發展中的“外圍”城市。表現在一省內，除少數整體發展動力不足的省份外，省會城市皆不在收縮城市之列;表現在更廣區域里，收縮城市往往處于各個級別中心城市的外圍。第四，多個傳統資源型城市和工業城市發生了收縮。另外需要指出的是，根據本文所用數據和識別方法，東北僅有少數城市發生了收縮現象，但這可能只是因為該地區城市出現收縮趨勢的時間較早。

2.中國城市收縮的動因分析

第一，人口流失。從根本上來說，城市是人口集聚的產物，伴隨城市人口流失的必然是城市的收縮。實際上，國外學界對城市收縮問題最早的關注就源自于東歐劇變和兩德統一后相關地區人口的持續性流失現象。改革開放40年來，中國經濟發展取得了巨大的成就，但地區間的經濟發展水平極不均衡。這不僅體現在東西部之間的巨大差距，也體現在大城市的持續繁榮和部分中小城市的持續性增長動力不足上。在中國特有的財政分權體制下，經濟發展水平的不同意味著如教育、醫療和環保等地方公共品供給水平的差異，而更高水平的公共品供給能夠吸引人口流入。隨著中國戶籍制度逐漸放開，更多的人口將選擇遷移到經濟發展水平較高的城市，由此造成人口遷出城市的收縮。當前，多個城市在大力推行旨在吸引人才的優惠政策。例如鄭州、沈陽和西安等城市把引進人才的門檻降至中專水平，并放寬了對專業技能人才的引進條件;武漢、成都等城市以住房和補貼等各種優惠條件引進各行業頂尖專家。“搶人大戰”進一步導致人口向少數大城市集中。另外，在中國人口的遷移大潮中，有意愿和能力進行遷移的多為青壯年勞動力，這使得人口流出城市的老齡化問題更為嚴重，從而進一步限制了這些城市在未來的吸引力。

第二，資本轉移。根據新馬克思主義城市理論，資本為尋求自身增殖會從收益率較低的城市轉移到收益率較高的城市，伴隨這種資本空間轉移的就是一些城市的繁榮和另一些城市的收縮。體現在中國城市收縮的格局上：首先，資本從中西部欠發達地區流出。進入新世紀以來，雖然中國施行了諸如“西部大開發”“中部崛起”和“東北振興”等旨在推動區域均衡發展的國家戰略，但東部地區依然在營商環境和資本回報率等方面顯著優于其他地區，這導致了中西部地區的資本持續流入東部地區。與此同時，隨著中國勞動力成本優勢的逐漸喪失，國內大量制造業企業外遷至南亞、東南亞等勞動力價格更為低廉的國家，使得原本以勞動密集型產業為支撐產業的中西部城市面臨著更大的收縮壓力。其次，資本從傳統資源型城市和工業城市流出。由于礦產資源開采周期有限，過去依礦而立的城市（如攀枝花等）在礦產挖掘殆盡或資源價格出現不可逆下降時就很可能出現收縮;而隨著國內產業結構的不斷升級和外貿環境的變化，工業產品的相對報酬率日益走低，使得逐利的資本從工業城市持續流出到其他城市和非工業部門，這給傳統工業城市帶來巨大收縮壓力。這里需要指出的是，雖然資源總是有限的，而產業結構總是要升級的，但這并不意味著傳統資源型城市和工業城市必然會發生收縮。這些城市出現收縮的根本原因在于其在以往發展過程中高度依賴單一的產業結構，而未能對未來可能出現的環境變化提供合宜的應對方案。

第三，地方官員競爭。中國的收縮城市多為區域發展中的“外圍”城市。形成這種分布的原因不僅在于上述人口流失和資本轉移，還有其深層的政治經濟學邏輯。中國地方官員之間存在著激烈的以經濟增長為內容、以晉升為目的的“晉升錦標賽”。B13這一方面構成了中國經濟在過去幾十年高速發展的重要制度保障，另一方面也造成了一些區域發展中的弊端。以往研究對這些弊端的討論多聚焦于地方保護主義、重復建設和惡性競爭等方面，但收縮城市的分布則展現了“晉升錦標賽”的另一消極后果：由于地方官員任期有限且手握信貸、土地和政策等各種資源，所以在巨大的競爭壓力下會傾向于優先發展如省會城市等本已發展很充分的城市，而忽視轄區內相對落后的其他城市，以謀求地方經濟總量短期內的快速增長。更糟糕的是，這種具有傾向性的發展策略還具有時間上的正反饋效應：原本發展水平較高的城市因為能夠得到各種支持所以發展得更好，進而能夠獲得更多資源;而原本發展水平較低的城市則因得不到支持而發展滯后，進而在未來更加無法獲得資源。這最終在空間上表現為中心城市不斷膨脹和“外圍”城市持續收縮的馬太效應。

四、中國城市收縮的應對路徑

在以往的理論和實踐中，關于城市收縮問題的應對思路可分為“反應”（reaction）和“適應”（adaptation）兩種。前者指采取一定措施刺激收縮城市的發展，扭轉城市的收縮趨勢進而實現復興;后者指在承認城市收縮不可避免的前提下，有針對性地施行一系列適應和優化政策，實現城市“小而精”的發展。在“增長主義”理念主導下，決策者傾向于將城市視作持續性的“增長機器”（growth machine），而城市收縮則是需要防范和治理的負面現象。進一步的邏輯自然是，只要應對方法得當，收縮的城市必將實現復興。實際上，關于一些城市在收縮之后有無復興可能這一點，當地居民和決策者往往需要一代甚至幾代人的時間才能充分認識到并對此進行有針對性的規劃。而在承認收縮不可避免且復興幾無可能的前提下，“精明收縮”（smart shrink）被普遍接受為應對城市收縮的基本理念，意指“為更好的規劃——更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”。貫徹該理念的典范為美國城市揚斯敦2010年規劃（Yongstown Citywide Plan）。在應對中國的城市收縮問題時，學界和政策界首先須完成的是對以往增量規劃思維的轉變。國家發改委在其發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中對收縮型中小城市發展路徑的相關表述即為這種思維轉變的體現。

然而，由于與西方發達國家所處的發展階段不同，在應對中國的城市收縮問題時還須明確一點：雖然有些城市持續性的收縮難以避免，之后也不存在復興之可能，但這并不意味著所有城市一旦收縮就無法復興。以往一味追求“變大變強”的城市發展理念固然不妥，但若過于強調收縮后即無法復興的觀點同樣失之偏頗。因此，當一個城市出現收縮跡象后，科學的做法應是先結合當地具體情況判斷該城市在可預期的未來是否有復興可能，而這種判斷應來自對收縮動因的深入分析和理解。進一步的，若城市尚有復興可能，則應采取相關對策刺激經濟發展，扭轉城市的收縮趨勢;若無復興可能，則須轉變發展思路，施行“精明收縮”策略。換言之，“反應”和“適應”兩種思路本身并無對錯之分，關鍵是要結合實際情況，因地制宜地在二者間進行選擇。此外，從上文分析來看，中國的城市收縮不僅反映了城市本身的增長動力問題，而且與國家層面的政策和相關制度密切相關。因此，要科學應對城市收縮問題，必須實現國家和地方兩個層面的合理聯動。

1.“反應”：實現城市復興

第一，以產業升級尋找新的增長引擎。傳統產業不可避免的衰落與城市的轉型困境共同導致了一些城市的收縮，有學者將這種現象稱為“趨勢型收縮”。B14趨勢型收縮十分常見，如地處美國五大湖傳統工業地帶的城市群和英國傳統工業城市利物浦、曼徹斯特等就是典型例證。中國一些傳統資源型城市和工業城市同樣面臨著產業結構不合理帶來的增長動力不足問題。隨著資本和人口的不斷外流，這些城市很有可能發展為收縮城市。在這種情況下，政府正確認識本地稟賦結構并尋找合理的產業升級路徑，因地制宜地施行有效的產業升級政策就十分必要。這將幫助收縮城市重新煥發生機并實現復興。當然，要成功推動產業結構升級本身就是相當大的挑戰，這需要地方政府有足夠的智慧和執行力。另外，尚未面臨收縮壓力的城市也須在產業結構方面盡早布局，以應對未來發展環境的可能變化。

第二，以產業多樣化和區域協同構建新的發展路徑。集中發展單一產業雖有利于發揮專業化的優勢，但對城市發展而言也意味著更高的系統性風險。有研究表明，在全球化進程中，那些過分依賴單一產業與經濟部門的城市更易發生收縮。因此，在應對城市收縮問題時政府須合理布局，構建科學的、多個產業互為支撐的生態系統，以弱化因某個產業的突然衰落而對城市發展帶來的沖擊。另外，相較于已經集聚了大量資源的中心城市，外圍城市更難承受經濟波動的沖擊。其原因在于后者長期處于一種系統性的不平等和受壓抑狀態，因而對勞動力和資本的流動也更加敏感。因此，構建區域間不同城市協同發展的有效模式是政府防范和應對城市收縮的必要措施。

第三，以更合理的考核機制推動新的發展模式。如上所述，中國地方官員之間以晉升為目的的激烈競爭雖有效刺激了地方經濟的發展，但也存在著諸多弊端。一方面，經濟增長作為考核目標的單一性造成地方官員往往重發展而輕民生;另一方面，在有限的任職期限和巨大的考核壓力約束下，地方官員更傾向于將資源集中投入到在短期內更易出成效的部門或區域，從而造成區域經濟發展中“中心—外圍”模式。因此，要有效應對城市收縮問題，政府須系統改進現有的以經濟增長為主要考核內容的地方官員考核方式，通過構建更為科學的激勵機制，促使地方官員重視轄區內各城市之間的均衡發展，從而避免中心城市持續膨脹而外圍城市持續收縮的現象。

2.“適應”：精明收縮

第一，合理規劃，避免土地空置。土地是城市最重要的資源之一，在對城市土地進行規劃時，要充分考慮城市的可持續發展路徑。這既包括合理分配土地功能，也包括控制城市土地總量規模，避免無節制開發。此外，城市收縮意味著一些城市將出現因人口流出而產生的大量空置土地。如何合理有效地利用這些土地將是一個重要的課題。由發達國家的相關經驗來看，須重視兩個方面：首先，通過合理規劃，將有限的人口在空間上進行集中，并將其他區域開發為綠地和公園等公共服務設施;其次，改善交通設施和網絡質量，給生活在若干集中區域內的人們提供生活和社交的必要支持。總之，政府應轉變慣性的增量規劃思維，盤活存量，采取科學合理的措施優化收縮城市的土地利用。

第二，轉變思路，提升公共服務。雖然一些城市的收縮不可避免且無復興可能，但這并不意味著這些城市的居民生活質量就要隨之下降。隨著資本流出和人口外遷，在短期內這些城市自然會產生一些衰敗現象，但城市規?？s小的同時也給它們的發展提供了新的機遇。首先，城市的收縮意味著更小的財政壓力，政府會擁有更充足的資金用于提供高質量的公共服務;其次，擴張進路的不可行使得地方政府更具利用有限資源改善民生的動機。當然，公共服務質量的提高仍需合理的官員考核機制作為支撐。在收縮城市中，政府通過更科學地對資源進行配置以提升對剩余人口的公共服務質量，可保障城市居民的生活質量，令城市雖“收縮”但不“衰敗”。

注釋

①周愷、錢芳芳：《收縮城市：逆增長情景下的城市發展路徑研究進展》，《現代城市研究》2015年第9期。

②張學良、劉玉博、呂存超：《中國城市收縮的背景、識別與特征分析》，《東南大學學報》（哲學社會科學版）2016年第4期。

③《國家發展改革委關于印發〈2019年新型城鎮化建設重點任務〉的通知》，國家發展與改革委員會網站，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201904/t20190408_962418.html，2019年3月31日。

④Rieniets，Tim. Shrinking Cities： Causes and Effects of Urban Population Losses in the Twentieth Century. Nature and Culture，2009，Vol4，No.3.

⑤杜志威、李郇：《收縮城市的形成與規劃啟示——基于新馬克思主義城市理論的視角》，《規劃師》2017年第1期。

⑥Reckien D， Martinez-Fernandez C. Why Do Cities Shrink？. European Planning Studies，2011，Vol19，No.8.

⑦徐博、龐德良：《增長與衰退：國際城市收縮問題研究及對中國的啟示》，《經濟學家》 2014年第4期。

⑧Bernt M， Haase A， GroβMann K， et al. How does（n＼"t） Urban Shrinkage Get onto the Agenda？ Experiences from Leipzig， Liverpool， Genoa and Bytom. International Journal of Urban and Regional Research，2014，Vol38，No.5.

⑨張明斗、曲峻熙：《城市精明收縮的空間模式、分析框架與實施路徑》，《學習與實踐》2018年第12期;劉貴文等：《基于人口經濟數據分析我國城市收縮現狀》，《經濟地理》2019年第7期。

⑩ 龍瀛、吳康、王江浩：《中國收縮城市及其研究框架》，《現代城市研究》2015年第9期;劉玉博、周萍：《中國城市收縮空間尺度探析與典型收縮形態識別》，《北京規劃建設》2019年第3期。

B11郭源園、李莉：《中國收縮城市及其發展的負外部性》，《地理科學》2019年第1期;吳康：《城市收縮的認知誤區與空間規劃響應》，《北京建設規劃》2019年第3期。

B12章昌平等：《收縮的挑戰：擴張型社會的終結還是調適的開始？》，《公共管理學報》2018年第4期;匡貞勝：《城市收縮背景下我國的規劃理念變革探討》，《城市學刊》2019年第3期。

B13周黎安：《轉型中的地方政府》，格致出版社，2008年，第162頁。

B14張京祥、馮燦芳、陳浩：《城市收縮的國際研究與中國本土化探索》，《國際城市規劃》2017年第5期。

責任編輯：澍 文