“能源正義”及其中國化

王明遠 孫雪妍

摘 要：20世紀90年代以來，世界范圍內出現了以英美等發達國家為先驅的電力市場改革，其核心目標在于通過“去監管化”“資產私有化”手段，強化市場在能源配置中的基礎性作用，促進電力行業經濟效率提升。隨著改革的深化，市場力量擴張使立法與政策制定以經濟效益、財產權保護和法的工具理性為“風向標”，濫用市場支配地位、權利分配不平等、環境與生態成本過大等“市場失靈”問題相繼出現。在此背景下，近期興起的“能源正義”理論得到學術界高度認同，它以保護個人權利為價值歸宿，公平分配人際間、代際間能源利益和負擔，是一種應用于政府能源決策的分析框架，為電力市場改革提供道德目標和價值理性。《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》發布以來，我國電力法制的中心思路從高度行政管控逐步向自由市場下的適度監管過渡。有別于西方國家，我國電力體制存在的“非正義”現象多是計劃經濟下政府過度干預所致。電力法制的發展要兼顧兩個面向：確立市場機制下競爭自由的能源分配制度，對自由主義可能導致的嚴重不平等進行制度性預防;保障公民能源權利與人們的環境權益、代際利益，在能源分配中兼顧經濟效率和社會福利。

關鍵詞：能源正義;電力市場;能源監管

中圖分類號：D922.67 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2020）01-0060-10

一、問題的提出

過去30年間，市場自由化成為全球電力改革的基本趨勢。三次世界性石油危機及全球氣候變暖等客觀現實引發了人類對能源結構轉型及能源可持續發展等議題的深思：不同發展階段的國家都面臨電力供應安全的挑戰，雖然能源供應根源于經濟發展，但意識形態、民族主義、政治威脅、社會動亂甚至恐怖主義等多重因素使能源供應更為復雜和棘手①;以尊重個體權利為基礎的現代人權觀對能源分配的公平性提出疑問，隱藏在科技文明塑造的繁榮圖景背后的是能源匱乏和分配失衡的真相。②

以資產私有化、市場自由化為基本特征的電力市場改革發端于20世紀80年代。在英美等工業化國家，基礎設施國有化、供電特許經營、垂直壟斷和發電計劃等傳統的能源監管手段逐步被以經濟效率和科學技術為中心、倡導市場開放和充分競爭的監管所取代，能源法學者將這一新的趨勢概括為“市場競爭導向的政府監管”③。從長期效應來看，開放的市場有助于引導電力產品與服務的供給以及電力產品與服務的消費兩方面的理性投資，最終向消費者傳導福利。④然而，市場手段存在調整失靈的風險，純粹經濟價值與社會普遍福利之間的矛盾難以彌合。電力行業的國家戰略性及公共事業屬性決定了適當程度的政策干預和法律保障的必然性，此種調控手段不能完全以經濟效率為導向，而必須從社會公平和公眾福利的角度對市場失靈引發的利益失衡進行糾偏，以達成一種個體權利受到有效保護的電力市場。

在電力市場化進程中，政府決策以科技創新與經濟效益為偏好，往往忽視個體權利保障和對政策正義性的關切。“能源正義”這一能源法領域的新興概念不僅提供了法哲學層面的思考方向，其基本分析框架和評價指標還可以指導立法者與監管者在市場規則制定、法律實施、能源類型選擇、項目決策等場景中采取一定行動，將公眾普遍接受的正義、平等價值理念融入決策，進而積極影響個人、企業的能源生產和消費行為。

“能源正義”的本質是正義特別是“分配正義”這一古老議題在新興的能源社會關系領域的應用與發展。本文試圖探討的是：“能源正義”的根本價值立場是什么？在其價值維度上構建的政策分析框架如何指導電力領域的立法與政策制定？這一西方舶來的理論話語，其內涵能否適應我國電力市場改革的現實土壤？回歸到規范立場，我國電力領域存在何種“非正義”現象亟待電力法制⑤介入糾正？

二、“能源正義”的理論根源與體系：西方觀點

（一）“能源正義”的理論根源

“能源正義”代表現代能源法制構建中的一種基本價值立場，它以“正義”原則評價能源政策制定、能源生產體系、能源消費、能源安全、能源結構轉型中政府決策的正當性。⑥“能源正義”追求能源法律、政策制定過程中一種普遍的、回歸個人權利的“正義”，強調人類個體是道德、價值、權利與義務的終極單位，每個人在能源法秩序下享有平等道德地位和權利義務。⑦

由此可見，“能源正義”與“個人所應得的權利或利益”緊密相關。為保證每個人獲得其應得的事物，需要運用政策或法律的強制力量完成物質財富及非財產權利的分配，這就涉及歷史上不同“分配正義”觀所爭論的焦點問題：在分配的依據上，個人權利、貢獻、需求或才干，將何者作為基礎最合乎道德標準和要求？在分配的限度上，平均主義、平等主義與自由主義不僅代表嚴格程度不同的正義，更暗示著國家強制力對市場分配的不同干預程度，以何者作為原則最符合當代正義觀的訴求？歷史上，關于“分配正義”的代表性觀點主要有以下三種。

最早產生的“分配正義”理論被稱為“嚴格平均主義”（Strict Egalitarianism），它以最簡單的方式理解分配的正義性，提倡物質財富、負擔和社會服務的平均分配，數量上不均等即可視為非正義。⑧盡管該主張與天賦人權、人人生而平等之類的自然法觀念高度契合，頗具道德感召力，但其注定只能存在于一種理想化的社會藍圖之中而無法充分融入現實生活。這是因為，它忽視了個人能力、效率、貢獻的差異性，一味強調財富的平均化。即使財富的初始分配達到了平均主義，在人類勞動創造的過程中，仍然無法避免能者與弱者在消費與積累財富上的差異所導致的不平均結果。以時下的觀點來看，“嚴格平均主義”在道德基礎上亦欠缺說服力，它縱容無能與懶惰，缺乏對勞動的必要激勵，客觀上只會導致社會普遍貧窮的后果。⑨

第二種“分配正義”觀以平等為價值取向，認為最理想的分配方式既可以激勵社會總體財富增長，又尊重個體在政治、經濟和社會生活上的平等權利，“正義”一詞在此等同于權利平等而非數量平均。這方面最具代表性的理論由羅爾斯在《正義論》中提出，依其所見，“分配正義”包含兩個基本原則。第一個原則的調整對象是公民基本自由權（包括選舉與被選舉的自由、集會與言論自由、良知的自由、個人財產的自由以及免于受到恣意逮捕的自由），每個人都平等地擁有這一權利，享有最廣泛的基本自由權，其所享有的基本自由權與他人的同類型權利是相容的。第二個原則的調整對象是物質及財產權利、勞動權，它又包含兩個子原則：其一，各項職位及工作機會應當均等地對所有人開放;其二，在不損害公民基本自由權和公平就業權的前提下，允許以差別分配調整經濟、社會不平等，使社會中的最劣勢公民（“最少受惠者”）受益最大。⑩羅爾斯理論的突出特點表現在對“最少受惠者”以特殊保護的“差別原則”上，他主張通過有限的差別待遇糾正因個人能力、機遇不同而造成的實質不平等，為了改善“最少受惠者”的經濟狀況，可以適度犧牲社會總體效率。但是，差別分配的目的僅限于將“最少受惠者”的絕對經濟水平提升至其基本人權得以保障的程度，并不改變個人之間相對的經濟地位。B11不難看出，追求平等的“分配正義”觀更關懷個人生存和發展的需要，在這一前提未得到滿足的情況下，反對以公共利益為名盲目追求社會生產效率提升。

第三種正義觀以自由為核心價值，反對“平均主義”“平等主義”的根本邏輯，不贊同將實質平等作為社會財富分配的主要目標。實質平等勢必在一定程度上以犧牲自由為代價，人為地追求平等會增加政府在生產要素流通上的約束條件，降低擴大生產的動力，最終會導致對多數人更大的不平等。自由分配原則是建立在新古典經濟學的“理性人”假設之上的。對于依賴何種力量實現“分配正義”，哈耶克曾作出經典論述：“市場機制是最自由、最有效、最公正的，由此產生的財富分配狀況無可厚非，自由必定在許多方面產生不平等。”B12回到前文提及的國家干預和市場調節之關系，自由分配正義要求最弱意義上的國家和最強意義上的市場。申言之，在這種觀念下，市場機制被認為是天然正義的。威爾·金里卡曾經對自由主義倡導者（如哈耶克、諾齊克）所持觀點的邏輯正當性作出總結。他指出：在初始狀態下，世上的一切物品都是無主物，而人只能以自由意志支配自己。此種條件下，每個人可以不成比例地對某些物品擁有絕對權利，此種占有若不損害其他人的權利即被視為正義的;一旦私人財產的所有權被初次確立，就需要資本和勞動力的自由市場來保障交易的進行。只要財產所有者的初次取得行為合法，判斷“分配正義”的標準就變為轉讓行為是否符合市場等價交換原則。自由主義的最終目標在于刺激經濟效率，實現社會財富總量迅速擴張;在對個人經濟權利的態度上，它更傾向于經濟與價值無涉的立場，體現了一種“患寡而不患不均”的哲學思路。

能源的特殊之處在于，它首先作為一種商品存在于市場交易中，同時又對現代社會的福祉至關重要，能夠為人類生命權、健康權、勞動權等基本人權之實現提供必要的物質基礎。這一事實不因地域、國家和時代的不同而有所區別。從這一角度理解，國家必須采取積極有效的措施，使個人獲取能源的權利得到保障。有學者這樣定義“能源正義”：它旨在為不同地域的人類個體供應安全的、價格適當的、可持續利用的能源;每個人享有能源權利的基礎在于，人類個體是人類普遍共同體的成員，不因國籍、身份、宗教信仰、種族或出生地等的不同而受到不同的對待。B13可見，“能源正義”要解決的根本問題是實現“分配正義”。

筆者認為，“分配正義”中的“自由”與“平等”、“市場”與“政府”并非決然對立;“能源正義”理論是能源市場化發展到一定階段的必然產物，它試圖用“平等正義觀”矯正、補充“自由正義觀”。在依賴市場力量創造社會總體財富達到較高水平之后，市場自由勢必不斷加大個體之間的貧富差異，“最少受惠者”的基本能源權利受到威脅。在這樣的背景下，人們意識到能源市場的角色應當定位為實現政策目標的工具，是一種手段而非天然的道德目的。當市場自發調整的結果不符合能源普遍供應和環境保護等社會性目標時，必須依靠國家進行干預和調整。由此，“平等”更有助于解釋“能源正義”的重要道德意義：它強調對個人價值的尊重，考慮每個人的福利，避免對個人或群體的完全忽略，使純粹的經濟總量增長讓位于機會平等的增長、共享式增長和可持續的增長，更符合當今社會所提倡的包容式增長的基本理念。B14

（二）“能源正義”的結構框架：“分配正義”“法律承認”與“程序正義”

1.“分配正義”

如前所述，“分配正義”是“能源正義”的最基本內容，其調整對象主要是能源利益和負擔的分配，如能源項目的選址及服務分布是否能夠公平地覆蓋不同的社會群體，同時關注項目產生的環境負擔如何分配。B15能源的自然分布存在區域不均衡性，“分配正義”呼吁通過制定政策來縮小能源富集地區與能源匱乏地區之間能源獲取機會的差異。在實踐層面，“分配正義”除了評價基礎設施建造的選址正當性，還關注能源產品和能源服務的可獲取性。從消費者的立場出發，“分配正義”的標準超越簡單獲取電力，上升到對消費者能源服務自由選擇權的保障。

2.“法律承認”

“能源正義”認為：強調個體的人權與尊嚴，通過能源供應促進公民的生命健康權、受教育權、經濟權利和政治權利等基礎權利實現是能源政策與法律的合法性基礎。“法律承認”解決的是“能源正義”的本源性問題，即判斷一項能源決策是否顧及不同文化或宗教背景者、不同社會階層的利益。“法律承認”特別重視平等參與，不允許以威脅、忽視、曲解、控制等手段損害弱勢群體的參與權。B16貧困人口、老年人、少數族裔等弱勢群體往往在能源決策中被貼上受教育程度低、非理性、保守主義等歧視性的標簽;政府往往更信賴專家的結論而忽視弱勢群體的意見;企業往往依靠經濟及科技優勢，故意向社會公眾散布誤導性信息或迫使公眾接受不公平的交易條件，使弱勢群體被迫承擔過重的義務。“法律承認”是建立在“平等正義觀”之上的一個群體識別過程，即識別“誰”在能源決策中受到了不公正待遇。雖然各國憲法沒有明確要求立法者給予弱勢群體“特殊優待”，但的確應當關注他們的能源權利，保證市場競爭不會在事實上加劇公民身份的不平等。因為“市場遮掩著社會偏見，不但對消費者在市場中的不平等沉默無語，而且還對其加以強化”B17。

3.“程序正義”

“程序正義”作為“能源正義”的第三個框架性內容，是“分配正義”的實現手段。“程序正義”的核心是為能源政策的一切利益相關群體提供平等的程序保護。根據1998年聯合國歐洲經濟委員會通過的《在環境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》（學界通稱《奧爾胡斯公約》），締約方必須在立法框架內向公眾散發環境方面（包括交通、能源、礦業、農業等領域）的行政措施、環境協議、政策、立法、計劃方案等信息;建立公眾參與環境相關項目、計劃的透明、公正的框架，并盡力促進公眾參與可能對環境造成重大影響的規則和法律（其中包括能源領域的項目和計劃）的制定。B18這些規定被認為是“能源正義”得以實現的程序基礎。達倫·麥克利等學者特別強調保障“程序正義”的三種主要方式。B19

第一，動員地方參與。能源項目所在地的居民是能源決策的直接利益相關人。以農業為主要生產方式的居民包括一些原住民，其生產生活極大地依賴當地的環境和生態系統，貧困程度越高的地區，居民對能源項目的環境負外部性的承受能力越小。因此，必須建立一種有效的機制以保證當地居民盡早參與能源決策流程，并使其意見得到合理的反饋與采納。當地居民參與能源決策程序，還可以對專家的知識提供有效補充：當地居民基于長期的生產經驗，對當地生態系統的特性和資源稟賦特征具有高度敏感性，其經驗性的知識往往比一般科學規律和理論更為實用。與工業城市中人口的高度流動性不同，當地居民對世代居住的自然環境形成了一種鄉土情結，這使他們成為最關心自然保護的群體。將當地居民的知識與經驗作為能源決策的考慮因素，可避免以犧牲環境為代價的逐利性能源政策出現。

第二，從企業、地方政府、中央政府三個層面建立自下而上的信息公開機制。“程序正義”的兩個抓手是有效的公眾參與和信息公開，很多國家的法律都將調查公眾意見、召開公眾座談會等作為能源與環境決策的常規程序。傳統的信息公開機制主要由企業作為信息提供方、公眾作為信息獲取方。德爾瑪等學者認為，公開居民能源消費信息有助于加強能源普遍服務和能源可持續利用：居民可以將其電力消費習慣反饋給地方電力供應機構;電力監管機構可以通過智能電表等新設施的普及，收集并公開居民的能源消費習慣;居民也可以獲得區域電力消耗的日期信息，通過“價格信號”錯峰用電，以節約能源支出。B20

第三，建立實質公平的代表機制以反映不同群體的訴求。公眾參與中的代表構成會影響能源決策結果。根據2010年的一項統計，在瑞典、德國和西班牙，超過64%的能源公司沒有女性管理人員;在世界前250強的能源公司中，董事會席位和高級管理人員中白人男性的數量超過84%。B21女性和少數族裔的觀點缺乏表達通道，最終會導致政策的中立性喪失。能源決策的正義性并不局限在經濟平等這一個方面。“程序正義”之所以要求無歧視地保障利益相關者的決策參與權，深層原因在于公民身份不應因性別、種族、社會階層等因素而有所差異，這是民主政治的要求，它可以保證決策過程的公信力與合法性，與高質量的決策結果是同等重要的。

（三）“能源正義”的評價指標

有關“能源正義”的學理研究是近年來興起的，該理論對推進實踐發展有重要意義，歐美等地已積累了相當數量的學術成果。2017年，英國能源研究委員會（UK Energy Research Council）將“能源正義”列為重點研究方向之一。B22基于“正義”內涵的包容性與價值判斷的多樣性等特點，對“能源正義”給出一個精確的、描述性的概念并非易事。

2016年，本杰明·K.索瓦庫等能源政策專家將“能源正義”定義為：“一個公正分配能源利益和能源負擔的全球能源系統，以及一種廣泛代表民意的、中立的能源決策機制。”B23相較于其他觀點，該定義更偏重于建立“能源正義”的核心評價指標，以構建具有適用性、較強可操作性的決策評價標準，一定程度上解決了“能源正義”僅限于道德口號的問題。他們認為“能源正義”包含8個評價指標，即能源的可獲取性、價格可支付性、決策程序正當性、政策透明性及問責制、可持續性、代內公平、代際公平以及共同責任。

在法制語境中，抽象的正義并不存在，制度的正當性取決于被其干預的基本權利的樣態。B24對于由上述指標組成的評價框架，需通過有針對性的產業法律和政策，以多元化路徑保障個體能源權利的實現。具體而言，該框架中每個評價指標所對應的制度路徑如下：“可獲取性”通過引導資本投向提高耗能效率的項目以及升級基礎設施而實現;“價格可支付性”通過對貧困人口、老年人口住宅的取暖和制冷設備免費改造計劃（weatherization assistance program）以及對老舊房屋的設備改造而實現;“決策程序正當性”通過環境影響評價制度以及能源項目信息的免費公開而實現;“政策透明性及問責制”通過“采掘業透明度計劃”，由政府定期向大眾公布能源公司繳納的能源、資源稅費和政府從石油、天然氣、采礦公司收到的所有收入信息，改進能源企業的信息披露而實現;“可持續性”通過增加零售端電價、對新能源項目給予補貼以及為后代建立自然資源基金而實現;“代內公平”通過聯合國可持續發展目標（七）B25倡導的路徑實現;“代際公平”通過激勵環境友好型項目、建立綠色債券市場而實現;“共同責任”通過遵守《聯合國氣候變化框架公約》、籌集綠色氣候基金而實現。B26

三、我國電力法制中的“能源正義”

（一）“能源正義”的普遍性與特殊性：中西方電力市場之差異分析

“每一個具有理論價值的正義范式都建立在一個共識上：任何一個社會規范理論都存在于特定的歷史條件和社會環境中，一個國家或全球的經濟制度決定了政策的選擇偏好。”B27一方面，能源貧困、能源決策機制不民主、環境與生態價值受損等全球性問題普遍存在，要求能源政策遵循一種普遍性的、無地域差別的正義觀念，保障個體在全球能源秩序中平等的道德地位和基本權利。另一方面，任何一個地方性的、國內或國際層面的能源制度都涉及具體的正義問題，相關決策必須顧及能源類型、地域、社會制度與經濟水平等因素，因而難以構建統一的政策評價指標。從這一現實出發，筆者認為“能源正義”概念應當同時存在宏觀與微觀兩個層次：宏觀“能源正義”是一種普遍的能源正義觀，可從道德標準、價值目標上為一切能源決策提供引導，解決的是能源法制的立場判斷問題;微觀“能源正義”則作為一種分析工具和決策工具存在，從不同制度路徑保障個體的能源權利，強調正義的規范性表達。亦即，“能源正義”的理論根源和結構框架不因國別、地域的不同而有所差異，其具體評價指標和制度路徑需要從歷史的、差異化的視角分別建構，唯有如此，方能實現該理論之一般性與特殊性的結合。

“能源正義”的實現以及能源利益與負擔的公平分配，需要憑借現代能源領域中社會、市場與政府這三種機制與力量的合理分工和適當配置。在西方國家，“新自由主義”主導的經濟政策滲透到能源領域，形成了電力市場化改革浪潮。在電力這一傳統上被認為是自然壟斷的行業，“資產私有化”“去監管化”成了電力市場改革的兩大特征。電力資產私有化改變了長期存在于電力行業的國有資產垂直一體化格局及由此引起的高度壟斷，是市場機制發揮作用的前提。相應地，電力監管的重心從價格管制轉移到競爭秩序維護。在有效防控企業濫用市場支配地位、進行不正當競爭的前提下，“去監管化”要求政府盡可能減少市場干預，以最少的行政成本提升經濟效率。電力監管改革的深層邏輯在于，盡可能還原電力的商品屬性，利用市場的價格信號平衡供需，激勵經濟效率最高的投資，同時淘汰過剩產能和落后技術。

經過二十余年的改革，英美等國家的電力競爭市場已具相當規模，如競爭性批發市場已占美國電力供應超過60%的份額，其余由垂直壟斷性電力公司供應的電力中也存在競爭性的第三方新能源供應商，多數發電商和售電商已經適應不斷提升經濟效率、充分競爭的市場環境。然而，市場總是存在失靈的風險，在“新自由主義”語境下，政府監管名義上以“提升經濟效率、實現公共利益”為基本目標，實則可能因疏于對個體權利的保護而偏離公共利益。更少的政府干預可以提升私營部門的生產效率，但往往以犧牲電力行業的長期穩定性、能源的普遍服務等社會福利為代價。抽象的公共利益不等同于個體利益的總和，其承載著公平、正義、和平等價值功能，在特定情況下致力于遏制自由主義的過分發展所帶來的個人主義等消極影響。B28弱勢群體承受著較重的經濟負擔和環境負擔，卻往往無法享受到能源發展的經濟效益，甚至不能獲取充足、透明的信息，在能源決策中的參與權有時也會被剝奪。這些現象使得新自由主義者推崇的“公共利益”難以充分實現。在現階段的西方國家，“能源正義”理論的首要任務在于保護弱者的權利和機會公平，以“人本化”思維遏制自由市場的過度膨脹和公共服務的不當萎縮。

在我國，歷次改革并未建立起真正的電力市場;在價格機制方面，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下稱“9號文”）發布之前一直采用發電上網定價方法，由國家發改委會同省級政府主管部門確定固定的上網電價;B29在發電數量上，主要由主管部門采取行政命令手段為燃煤機組分配指定的發電小時數;兩大電網公司、五大發電集團和四大電力輔業集團均以國有企業形式擁有絕大部分電力資產B30。顯然，“資產私有化”“去監管化”這兩項西方電力市場發育的基本特征在我國并未出現。事實上，我國電力領域長期留有計劃經濟體制的色彩，呈現出行政高度干預的產業特征，主要表現為“政企合一、管辦不分、垂直一體、壟斷經營”B31;省級政府的地域保護阻礙了跨省區域市場的發展B32;電力行業沒有形成多買多賣的競爭性格局等。

電力市場建設是一個漸進、持續的過程。英美等國面臨的“能源正義”挑戰根源于市場過度自由，包括我國在內的很多發展中國家則面臨市場化不足和行政干預帶來的“分配正義”問題，核心問題是由“政府失靈”導致的監管理念偏離、行政干預價格、政府控制企業、電力監管中的裁量權濫用等。西方學者提出的“能源正義”理論意在解決能源法治的立場判斷和價值目標問題，目的在于抑制市場經濟條件下經濟理性過度膨脹以致阻礙能源系統發揮增進社會福利功能的弊端，保障公民通過獲得充足、清潔的能源而維持基本生存條件。這種理論下宏觀意義的“能源正義”對我國電力市場改革與電力法制完善具有重要的指導意義。

首先，與傳統理論相比，“能源正義”理論的優越之處在于為長期主導能源決策領域的“成本—效益分析”提供多元化的新思維，在經濟利益與成本考量之外，將能源開發使用造成的環境負外部性、社會不公正計入能源成本，將能源服務的社會福利效應、能源轉型的環境效益計入能源效益。“能源正義”理論與“環境正義”理論有同樣的價值訴求，都對電力的綠色發展有所助益。

其次，雖然我國電力市場建設的基礎條件與進程落后于英美國家，但市場自由化已經成為電力行業的發展趨勢。《電力發展“十三五”規劃》明確提出，要在2020年建成電力現貨市場;B33“9號文”也將堅持市場化改革作為電力發展必須遵循的基本原則。不難想象，如今英美國家面臨的“能源正義”問題，在我國電力市場發育到一定階段時也會出現。以“能源正義”理論的精華來指導我國下一步電力改革方案，可以起到杜漸防萌的作用。

最后，“能源正義”理論呼吁一種以市場為能源分配的基礎力量，同時優化政府力量和社會力量的能源決策模型。就我國而言，政府對能源產業的強勢入侵是改革進程中的歷史遺留問題，科學有效的能源監管要求政府行為有法可依且各職權部門的權責利相統一。近幾年來，我國能源行業要求國家進行“放管服”改革，即盡量尊重市場規律，減少政府對能源行業資源配置的干預，并特別強調權力運行的規范性。B34“能源正義”理論框架特別是其中的“程序正義”部分，提供了一種以程序規范實體權力的思路，即要求政府將公平程序作為評價其監管績效的重要指標之一，并且減少其過度干預市場和濫用行政裁量權的行為。在我國“大政府、小市場、小社會”的能源產業格局下，上述理論特別有利于強化政府責任。

當然，價值目標可以賦予“能源正義”正當性和實質理性，卻不是“能源正義”規范性的直接表達，只有將“能源正義”的價值目標落實為調整社會關系，規定公民、企業和政府機構之權利（力）、義務的能源法律與政策，“能源正義”理論才具備法規范的一般形態及相應的工具價值。考慮到英美國家政治體制、市場成熟度、現實問題與我國存在高度的差異性，微觀層面的“能源正義”（即“能源正義”的評價指標和制度路徑）不適宜直接指導我國電力立法與政策制定。下文結合我國電力行業的現狀，厘清我國電力法制背景下“能源正義”的核心內涵，探究“能源正義”理論的本土化路徑。

（二）我國電力法制中“能源正義”的內涵

1.“分配正義”之一：適度市場化

“9號文”是當前我國電力改革的核心指導文件，它要求改革必須遵循五項基本原則，即“堅持安全可靠、堅持市場化改革、堅持保障民生、堅持節能減排、堅持科學監管”B35。該文件重啟了電力改革，其核心措施是：通過電價改革帶動電力市場化，上網電價和銷售電價由市場自主調節，輸電電價和配電電價由國家獨立核算確定。電力市場改革工作主要集中在三個方面：一是推進“直接交易”試點，實施發電廠與需求體之間通過中長期合同直接競價交易;二是逐步放開售電市場，允許所有符合準入條件的企業開展售電業務，構建多元化售電主體;三是壓縮主管部門對發電機組運行時間的分配，逐步放開發電計劃。

發達國家電力市場的成熟是一個漸進的過程，其中有很多值得借鑒的經驗和需要吸取的教訓。在發展中國家，電力資產公有化、垂直一體化降低了市場效率，但客觀來說，其存在仍有一定的合理性與必要性。國有發電公司及電網公司將其大部分利潤上繳給國家，由壟斷經營產生的盈利即可轉化為公共福利而非私人財富;從系統性效率的角度觀察，垂直一體化的經營模式可以減少發、輸、配、售電環節公司談判與合作的成本;建設電力資產需要大量資金投入，國有企業由于資質與規模上的優勢，融資成本會遠低于私人公司，對電價調控的承受能力更佳。除這些競爭優勢以外，囿于發展中國家的市場規模、資本市場完善度、電力行業的巨額沉沒成本、信息透明度、區域壁壘等現實問題，電力資產的完全私有化（即發、輸、配、售電環節全部向市場開放，放棄零售電價管制）會遇到巨大的經濟與政治挑戰，因此，適度市場化路徑更利于實現“能源正義”中的“分配正義”，路徑設計應該圍繞下述重點展開。

第一，實行發電與輸電分離，組建獨立的電力交易機構。在“9號文”的配套文件《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》中，交易機構的基本職能是“不以營利為目的，在政府監管下為市場主體提供規范、公開、透明的電力交易服務”B36。獨立性的交易機構以維護競爭性、中立性和透明化的電力市場運行為目的，負責電力供需之間的協調，按照輸電、需求的實時波動來平衡系統，在電力現貨市場中發揮核心作用。在美國，跨州的電力市場以區域輸電組織（Regional Transmission Organization，RTO）為核心，這些組織擁有電網控制權，按照“輸電開放準入”政策，以一定的輸電費率，向發電者提供無歧視的服務，任何發電商都可以獲準輸電。RTO按照聯邦能源監管委員會（Federal Energy Regulatory Commission）批準的輸電價格進行計劃、運營和調度，提供開放式輸電服務。RTO擁有多家買賣方，可以組織實時市場競價并接受最低市場報價，即時開展調度和清算，使電力價格真實反映發電成本，從而以盡可能低的成本滿足服務需求，傳遞真實的價格信號。獨立交易機構的長期價值在于引導理性投資，將高成本、高排放的過剩產能自然淘汰，并通過對可再生能源電力的適當調度，促進能源結構的優化和轉型。B37電力交易機構的中立性在實現分配公正中尤為關鍵。在匹配交易雙方時，該機構不得對某些資源擁有方提供特殊便利。2016年，我國首家電力交易機構——北京電力交易中心采用國家電網公司全資子公司的形式組建完成，隨后，二十余家省級電力交易機構相繼成立，其中除電網全資子公司外，還存在少數股份制公司形式的電力交易機構。B38為平衡電力交易機構中各市場主體的利益，國家能源局指導組建了市場管理委員會，作為交易機構內部制定交易規則的自治性議事協調機構。B39該委員會由來自發電企業、電力用戶、售電公司、電網企業和第三方機構的代表組成，這一機構組成方式可以確保電力行業各主體的利益在競爭中得到平衡，對保證電力市場交易的公平性和流動性具有突出意義。B40

第二，規范售電側市場。售電側開放是指在售電環節引入競爭，允許所有符合準入條件的企業開展售電業務，賦予電力用戶自由選擇權。與依托電網企業或發電企業的售電公司相比，獨立售電公司存在“先天不足”：既不像電網供電公司一樣擁有成熟的服務網絡和服務渠道，也不像電廠售電公司一樣具有鎖定低價電力的天然優勢，因而面臨極大的競爭壓力。我國已有300余家獨立售電公司注銷，這些企業多為民資背景，另有50余家售電公司的營業執照被吊銷。B41獨立售電公司的存在對于豐富服務品種、構建多元市場、防止壟斷損害用戶能源服務選擇權具有關鍵性的作用，如果獨立售電公司完全退出市場，售電側企業事實上形成發、售一體化及輸、配、售一體化兩種格局，就會增加壟斷的風險。在發達國家，獨立售電公司的經營優勢主要在于向中小用戶提供精細化、綜合化的電力服務，如為用戶提供個性化套餐式電價、分時段或季節定制電價套餐，根據用戶消費習慣，提供經濟分析及節能方案等，這些對于保證居民以公平、適當價格用電有顯著價值。B42因此，我國政府可以向新生的獨立售電企業提供適當政策扶持，加強監管措施以規范售電市場，重點著力于防止傳統電力企業憑借規模優勢，通過惡意競爭而擠占獨立售電企業的生存空間。

2.“分配正義”之二：電力市場生態化

正義的能源政策會合理安排能源結構，控制能源消耗速度，保證能源永續、穩定、安全供給，滿足人口、經濟、社會、環境的可持續發展需要。對于不可再生能源，強調以保存和不耗竭的方式予以利用;對于可再生能源，強調在保持其最佳可再生能力的前提下予以利用。在我國，清潔能源已經進入高速發展階段，能源結構總體優化的主要阻力并不是科技水平滯后，而是可再生能源政策與傳統能源體制機制銜接不暢、全局性能源規劃缺失以及政策目標的定位存在偏差等。能源政策與環境政策密不可分，正義的決策會綜合考慮經濟效益和環境效益。在我國電力市場“生態化轉型”階段，有若干具體問題特別值得關注。

第一，協調能源規劃與市場調節的關系，使二者合理銜接，重視可再生能源對并網靈活性的需求。我國《可再生能源法》確立了“可再生能源發電全額保障性收購制度”，但在實踐中，“棄風棄光”現象造成大量能源資源浪費。如2017年我國風電年發電量3057億千瓦時，棄風電量419億千瓦時。B43“棄風棄光”現象在我國西北地區尤為嚴重，2017年甘肅、新疆兩地的棄風棄光率都超過20%。B44可再生能源具有天然不穩定性，風力、日光的地域分布不均衡及發電的非持續性，都大大增加了儲能和跨區域輸送的難度。而我國電力現貨市場薄弱，對煤電機組發電小時數均以年度合同形式進行調度，導致調度系統僵化，很難與新能源上網政策相兼容。

第二，善用價格調節機制，淘汰落后產能。合理的電價不僅應當包含企業的生產成本，還應當包含相應的環境成本。申言之，符合可持續性要求的能源政策必須處理電力生產的環境影響。但是，電力政策往往是按照用戶的偏好架構的，尤其致力于降低工業終端用戶的電價，在產能過剩的現實下，電價補貼將使電價更加偏離真實成本。在我國，政府定價過度補償了煤電投資，價格機制不利于落后產能的淘汰。在未來改革中，應當在電力價格機制中強化環境因素。

第三，從長期規劃的角度制定綜合能源規劃，從更為廣泛的公眾利益層面衡量能源的成本收益水平，理性考慮各種能源類型是否符合代內公平、代際公平的要求。任何一種能源消耗都不是“免費的午餐”，一定會帶來某種形式的負外部效應，或體現為環境損害，或體現為人權、發展等方面的社會風險。如風電場建設會占用大量的土地資源，并造成土地功能退化、水土流失等損害，其運營過程中會造成噪聲等形式的污染，干擾居民生活和野生物種棲息;核電站運營隱藏著核泄漏和爆炸的風險，會產生難以處置的放射性核廢料，從而嚴重威脅人體健康，使人們承受事故威脅和生態代價。因此，政策制定者必須審慎地按照能源的特點，規劃能源結構，避免非正義后果的發生。

3.“程序正義”：監管法制化與監管透明化

電力監管是連接法律、政策與產業運作的紐帶。監管機構承擔著日常監管職責，能夠把握行業的變化動向與政策實施中的現實問題。與發達國家相比，我國電力監管機制的缺陷表現在：監管原則與權力依據模糊;執法手段單一、強制力不足;監管程序不透明。英美等國的電力監管規則通常都確立了層次分明、功能多樣的執法手段，根據企業違法的形式與后果，設置了嚴格細致的處罰標準，并特別強調監管行為的程序合法性，防止監管機構濫用行政裁量權。

現代能源監管以法定化、人本化、柔性化為發展趨勢。法定化與“能源正義”中“程序正義”的內涵相似：一切監管流程必須是有法可依的、可預見的、公開透明的。我國電力監管的常用手段包括披露典型問題、約談監管對象、電力稽查等，執法缺乏統一的制度性規范，在規則適用上缺乏一致性。監管機構“閉門操作”的模式，實質上增加了濫用裁量權的風險。從發達國家的經驗來看，監管機構的行為通常會受到法律法規的嚴格限制。例如，英國燃氣和電力監管委員會發布的執法指南為該機構的日常執法工作提供了詳盡的行為準則與程序性規范，其中的具體法律依據主要包括能源法、反不正當競爭法與消費者權益保護法三個方面的法律。B45在美國，聯邦和各州能源監管機構的權力、職責和執法程序均受法律規制，相關企業的證據和證詞也要受到利益相關方和監管機構的嚴格審查，監管機構的決定具有法律效力，如果企業對監管機構的決定不服，其只能通過州法院或聯邦法院提起訴訟。一般情況下，出于對專業意見的信賴，法院會支持監管機構的決定，但如果監管機構濫用權力、曲解法律或有執法程序上的瑕疵，法院則會推翻其決定。這既保證監管機構擁有足夠的權力、資源以履行職能，又能對監管機構行使權力進行必要的制約。B46

監管的柔性化與人本化是對監管者與被監管者之間關系的重新定位。傳統上行政主體與行政相對人存在事實上的不平等，柔性化與人本化的監管則提倡雙方之間良性、有效互動。電網公司、發電廠、售電商不應該被迫回應監管要求，而應在符合政策的前提下自發地選擇對企業及社會公眾有利的行為。這從源頭上要求政策制定部門了解監管對象的實際需要，設計激勵性的監管措施，對企業符合公共政策的行為進行實質獎勵。同時，監管是為市場服務的，從某種角度來說，監管機構提供的并不是“制裁”，而是“服務”。現代監管強調在溝通與協調過程中達成規制目標，賦予執法手段一定的“彈性”與“柔性”，創新執法手段往往能以最小的執法成本和對行政相對人權利影響最小的方式，達到充分的執法效果。如在英國電力監管領域，對于涉嫌存在不正當競爭、壟斷市場、損害消費者權益等行為的企業，燃氣和電力監管委員會常要求其作出經營者承諾，即在案件調查過程中，如果被調查企業向監管機構作出停止、修正或從事特定行為的承諾，并且承諾內容足以消除相關影響，執法機關即接受承諾并終止案件調查。B47上述措施可以迅速解決糾紛，節約大量執法成本，并且經由執法機構提供的對話平臺，使受損害的消費者、企業及其他利益相關人可以通過協商參與到案件的實質決策中，有利于保障救濟措施對各方利益的平衡。

四、結語

“能源正義”理論為能源法制建設提供了人本化、生態化的道德基礎和價值目標，也提供了相應的評價指標和制度路徑，有利于在市場經濟發展過程中保證能源產業創造的社會福利普遍化。我國電力市場改革已經進入“深水區”，政策與法律導向對于改革成果事關重大。公正分配電力改革的利益與負擔，保障不同社會群體的基本能源權利，創造公民平等參與能源決策的程序，是“能源正義”的核心內涵，也是我國電力立法、政策制定中必須著力改進和加強的。

注釋

①B22Kirsten Jenkins， Darren McCauley， Alister Forman. Energy Justice： A Policy Approach， Energy Policy， No.2. 2017.

②World Bank. Global Tracking Framework： Energy Access， http：//www.worldbank.org/en/topic/energy/publication/global-tracking-framework-2017.

③④Peter Duncanson Cameron. Competition in Energy Markets： Law and Regulation in the European Union， Oxford University Press， 2002， pp.7-12.

⑤本文中的“電力法制”包括電力法律、法規、部門規章、規范性文件以及電力改革中的重要政策性文件，實際范圍涵蓋電力法與電力政策。

⑥McCauley， Darren Heffron， Raphael Stephan， etc. Advancing Energy Justice： The Triumvirate of Tenets， International Energy Law Review， No.3， 2013.

⑦參見蔡拓：《世界主義的理路與譜系》，《南開學報》（哲學社會科學版）2017年第6期。

⑧O.C Ferrell， Linda Ferrell. A Macromarketing Ethics Framework： Stakeholder Orientation and Distributive Justice， Journal of Macromarketing， No.3， 2008.

⑨Arneson， Richard. Egalitarianism， https：//plato.stanford.edu/archives/sum2013/entries/egalitarianism/.

⑩Rawls John. A Theory of Justice， Belknap Press of Harvard University， 1971， p.60.

B11Julian Lamont， Christi Favori. Distributive Justice， https：//plato.stanford.edu/entries/justice-distributive/.

B12參見[英]哈耶克：《自由秩序原理》（上卷），鄧正來譯，生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第102頁。

B13Gagon L.， Belanger C.， Uchiyama Y.. Life-cycle Assessment of Electricity Generation Options： the Status of Research in 2001， Energy Policy， Vol.93， 2016.

B14參見陽芳：《五種分配公正觀及其當代價值》，《山東社會科學》2011年第8期。

B15B16B19Kirsten Jenkins， Darren McCauley， Raphael Heffron， etc. Energy Justice： A Conceptual Review， Energy Research & Social Science， Vol.11， 2016.

B17S.Ranson. From 1944 to 1988： Education， Citizenship and Democracy， Local Government Studies， Vol.14， 1988.

B18參見聯合國歐洲經濟委員會：《奧爾胡斯公約執行指南》（第2版），2014年，第110、184頁，https：//www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/Publications/Aarhus_AIG_2015_Chinese.pdf.

B20B42Delmas M.， Fischlein M.， Asensio O.. Information Strategies and Energy Conservation Behavior， Energy Policy， No.2， 2013.

B21B26Equality and Human Rights Commission. Appointments to Boards and Equality Law， https：//www.equalityhumanrights.com/sites/default/files/appointments_to_boards_and_equality_law_22-07-14_final.pdf.

B23Benjamin K.Sovacool， Raphael J.Heffron， Darren McCauley， Andreas Goldthau. Energy Decisions Reframed as Justice and Ethical Concerns， Nature Energy， Vol.1， 2016.

B24參見王鍇：《合憲性、合法性、適當性審查的區別和聯系》，《中國法學》2019年第1期。

B25聯合國可持續發展目標（七）即“經濟適用的清潔能源”，它倡導國家通過投資可再生能源，優化節能實踐，采用清潔能源技術和基礎設施;企業使用和進一步開發電力和生物能源的水力來源;投資者更多地投資于可持續能源服務，將來自多元供應商基組的新技術快速投放市場;個人采取低碳、低耗能的生活方式。

B27Young， I.M.. Justice and the Politics of Difference， Princeton University Press， 1990， p.75.

B28參見梁上上：《公共利益與利益衡量》，《政法論壇》2016年第6期。

B29B35參見中共中央、國務院：《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）。

B30《電力體制改革方案》（國發〔2002〕5號）發布后，原國家電力公司被拆分重組成11家公司，包括兩大電網企業（國家電網公司、南方電網公司）和五大發電集團（國電集團、華電集團、華能集團、大唐集團、中國電力投資集團）。2017年，國電集團與神華集團合并重組為國家能源集團。

B31參見沙亦強：《電力改革要處理好五大關系——訪國家電監會辦公廳副主任兼研究室主任俞燕山》，《中國電力企業管理》2007年第8期。

B32《東北電改啟動艱難：省間地方保護主義壁壘需打破》，新浪財經網，http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20150804/184222874978.shtml，2015年8月4日。

B33參見國家發展和改革委員會、國家能源局：《電力發展“十三五”規劃（2016—2020年）》。

B34參見國家能源局：《能源行業深入推進依法治理工作的實施意見》（國能發法改〔2019〕5號）。

B36參見徐小東、凡鵬飛：《電力交易機構將是推動我國電力市場化改革的重要標志——解讀〈關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見〉》，國家發展和改革委員會網，http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/jd/201512/t20151225_768694.html，2015年12月25日。

B37《美國電力市場發展史觀〈基本規則〉》，中國電力企業聯合會網，http：//www.cec.org.cn/guojidianli/2017-01-17/163853.html，2017年1月17日。

B382016年9月，重慶電力交易中心有限公司以股份制公司的形式成立，其股權結構中引入了電網外的第三方機構，是國家電網經營區域內第一家股份制電力交易中心。

B39市場管理委員會是北京電力交易中心的市場主體按類別推薦代表組成的自治性議事協調機構，在制定交易規則等方面發揮作用。其中，發電方代表12位，由四川、山西、內蒙古等主要送電省（區）政府電力主管部門各推薦電力企業代表1位，五大發電企業及主要參與跨區送電的三峽集團、國投電力集團、國家能源集團、華潤集團各推薦代表1位;購電方代表7位，由江蘇、上海、浙江、山東、湖北、河南、河北等主要受電省（市）政府電力主管部門各推薦電力企業或用戶代表1位;電網企業代表5位;第三方代表5位。市場管理委員會實行按市場主體類別投票表決等議事規則。

B40《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》提出：“為維護市場的公平、公正、公開，保障市場主體的合法權益，充分體現各方意愿，可建立由電網企業、發電企業、售電企業、電力用戶等組成的市場管理委員會。按類別選派代表組成，負責研究討論交易機構章程、交易和運營規則，協調電力市場相關事項等。市場管理委員會實行按市場主體類別投票表決等合理議事機制，國家能源局及其派出機構和政府有關部門可以派員參加市場管理委員會有關會議。市場管理委員會審議結果經審定后執行，國家能源局及其派出機構和政府有關部門可以行使否決權。”

B41《大批售電公司黯然離場，留下的該如何前行》，能源新聞網，http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1604935263314109120&wfr=spider&for=pc，2018年8月20日。

B43B44《2017年風電并網運行情況》，中央人民政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-02/02/content_5263096.htm，2018年2月2日。

B45The Government Regulator for Gas and Electricity Markets in Great Britain： Enforcement Guidelines， https：//www.ofgem.gov.uk/ofgem-publications/89755/enforcementguidelinesdecisiondocument12september2014publishedversion.pdf.

B46參見謝開：《美國電力市場運行與監管實例分析》，中國電力出版社，2017年，第40頁。

B47參見焦海濤：《反壟斷法承諾制度的功能解釋——從我國的實踐案例切入》，《財經法學》2016年第6期。

責任編輯：鄧 林