PPP項目債務風險的法律控制研究

彭羽涵

摘? 要：為發展地方經濟，地方政府對公共基礎設施和服務的投資不斷增加，政府性債務因此不斷增加，債務風險不斷加大。為了控制地方政府債務規模，降低地方政府性債務風險，我國政府開始鼓勵使用PPP模式，引入社會資本建設公共基礎設施，提高服務效率。但近年來，我國在PPP模式發展過程中，有些地方政府以股舉債、以股代債，把PPP模式異化為舉債模式，給地方政府帶去了新的債務負擔。。如果PPP項目真的成為地方政府舉借債務地新方式，勢必會引起地方新一輪地舉債潮，進而加大地方政府債務風險，更是與我國利用PPP模式防范地方政府債務風險，緩解地方政府財政壓力地初衷背道而馳。為了推動PPP項目更好的發揮作用，急需通過法律控制PPP項目的債務風險。

關鍵詞：政府性債務;政府性債務風險;變相舉債;PPP項目

一、概述

（一）PPP項目的概念

PPP項目起源于英國，直到如今在全球范圍內被廣泛地應用。我國政府于2013年開始推廣PPP項目，政府和社會資本合作模式（PPP項目）是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（二）PPP項目的發展歷程

PPP項目在1984年引入中國，1984年—1993年是PPP項目的探索階段，以BOT模式為主要模式。1994年—2002年是PPP項目的試點階段，同時PPP模式在公共基礎設施建設中發揮的作用引起了國家的關注。2003年——2008年是PPP項目的試點推廣階段，以國家的建設部為主導部門在“放寬市場準入，允許私有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其其他行業和領域”的背景下，PPP模式進入了公共基礎設施建設的領域。2009年—2012年PPP項目停滯反復的階段。由于2008年經濟危機的影響而導致的經濟增速下降，國家對PPP項目的投入降低。2013年至今是PPP模式的推廣階段。

（三）PPP項目的發展現狀

1.PPP模式被各地區廣泛應用于公共服務和基礎設施建設。至2018年9月末，全國納入管理庫的PPP項目共8289個，投資總額達12.3萬億元。根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年三季度報可知項目數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，;投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發。

2.項目入庫數及投資金額逐年提升。根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫提供數據，2016年到2018年9月PPP項目管理庫入庫項目數逐年上升，投資金額逐年增加。

3.PPP項目管理庫清理及整頓情況。隨著PPP項目使用異化問題的暴露，國家出臺《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），要求加強PPP項目管理，對已有PPP項目開始清理、整頓工作。

二、PPP項目債務風險

PPP模式推廣的初衷在于緩解地方政府基礎設施建設中的資金壓力，降低地方政府債務風險。然而，在近幾年的運作中，PPP模式在中國不僅沒有達到降低政府債務風險的目標，反而在一定程度上增加了政府債務風險。PPP項目在我國適用存在的債務風險：

1.政府信用風險。政府部門和社會資本之間的合作關系為PPP項目的特征，政府部門通過和民營部門簽署合約來保證PPP項目的有效運營，因此政府部門將產生政府信用風險，即政治風險。政府信用風險包括三大類：首先是征收風險，政府對PPP項目實施國有化強行征用的風險，征收風險體現在政府通過采取多種手段來控制PPP項目的經營權和財產權，使得民營部門的相關財產受到損失。其次是政府違約風險，指的是政府部門為了特定的利益單方面違約，不再履行PPP項目合同，或者單方面解除PPP項目合同。最后是延遲支付風險，政府部門未按照合同約定的時間來進行付款，會導致民營部門無法按正常計劃收回投資成本，打亂民營部門的經營節奏，造成運營風險。政府違約風險和延遲支付風險可以歸納為政府信用風險，其中延遲支付風險作為政府違約風險的特定情況。

2.政府地方性債務風險。PPP項目如果使用不當就會產生引發地方性政府債務可能性。PPP項目的回報機制分為使用者付費、政府付費和可行性缺口補助三種。在這種回報機制下，政府補貼資金只存在于前期的項目識別和準備階段。政府在PPP項目的識別和準備階段、建設階段和運營階段均存在直接或間接的資金投入，如果濫用該機制，或將導致政府總體債務規模的失控，進而引發地方性政府債務風險。

3.政府治理風險。PPP項目具有資金需求量大、建設周期長、運營回報期長的特點，因此政府一般會在建設期對PPP項目進行補貼。補貼方式分為直接補貼和間接補貼兩種方式。直接補貼。是指政府采取現金入股項目公司的形式對PPP項目進行直接補貼。對于財政在建設階段的補貼，直接補貼也就是以財政資金入股PPP項目公司，按規定要求財政資金的股份比例既要小于50%，同時財政資金在此PPP項目的支出還要小于當年地方一般公共預算支出的10%。間接補貼，包括政府給建設PPP項目所需土地的無償劃撥或低價轉讓。政府給PPP項目無償劃撥土地使用權減少了項目所需資金投入，是對于項目公司的融資造成一定的影響，因為項目公司在融資時如果需要抵押標的物，附著在土地上的物與土地難以剝離時，融資也會受到影響。如果政府無法處理好PPP項目中直接補貼與間接補貼的范圍，會導致政府治理風險增加。

三、關于PPP項目債務風險的法律對策

（一）完善相關法律法規，重新設計審計目標體系

傳統意義的上國家層面審計更多關注到安全方面的問題居多，比如財政、國有產品、信息和民生等方面。而PPP項目作為政府和社會資本合作的一種模式，該模式主要涵蓋公共服務和基礎設施建設兩個方面，這兩個方面涉及到多個國家層面意義的審計內容，因此對PPP的審計也至關重要，我國自2014年PPP項目雨后春筍班的蓬勃發展，PPP的相關法律法規也要逐步進行完善。

（二）建立公平的風險分擔機制，以及合適的利益分攤機制

當前的新常態下，投資仍然是穩增長的中堅力量，尤其在當前宏觀環境下，原有的以房地產開發，地方政府靠土地來保證地方財政的來源的時代已經漸漸緩和，地方財政的收入增長速度會逐步回歸正常水平，那么推進新型城鎮化的資金來源問題就會越來越突出。目前的政府和社會資本合作的配套法律法規仍然不夠完善，而且PPP項目在中國的實施經驗仍然不夠成熟，所以需要在后續的實踐中持續進行完整。

（三）建立政府投資信用約束機制，建立項目全生命周期管理體系

PPP作為一種新的融資模式，地方政府不要僅僅看到他帶來的優勢，也要正視他帶來的風險和挑戰。PPP項目作為公私合營的載體，不只是政府融資的手段，更應該是政府信用的體現。完善政府信用的監督體系，將政府信用作為對政府官員業績考察時的重要因素，有效保持政策的連續性、持續性、透明性和操作性。作為長達20—30年的項目，需要建立全生命周期的管理體系，實施動態的管理。

（四）完善對PPP項目進行監督的具體設計

通過法律法規來規范PPP項目中政府和社會資本的權利、責任、風險分擔等問題，法律具有專業性、針對性才能發揮其效力。我國目前相關部門規章制度和地方性法規來規范PPP項目，其實決策權很大程度上由政府決定，甚至有地方政府的PPP項目與政策文件相背，建議出臺如《中華人民共和國政府采購法》的PPP項目的法律，或者由國務院制定有關行政法規，明確權責，保障各方利益。3，建議成立PPP項目協調委員會，并建立規范協調機制，保證在PPP項目中爭議出現后，各方利益都得到保障。

四、結語

PPP項目是政府部門主導、私有部門經營的一種合作方式，因此該項目本身是具有盈利性特征的;同時，PPP項目往往是政府部門為了滿足當地一些非盈利性或者盈利性較低的基礎設施建設需求而倡導的一種模式，因此PPP項目具有一定的公共產品特征。由此來看，PPP項目的投入產出效率和公共供給效率是密不可分的，這樣一種經濟運作模式既是實踐領域的探索，也是對傳統經濟理論范式的沖擊，似乎是一個頗有前景的模式。因此政府必須采取合理的手段控制PPP項目的債務風險，發揮其效益最大化。

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