成都市地面塌陷災害及其法律對策

摘? 要：地面塌陷災害常常伴隨著城市化進程的加快而產生。為應對成都市地面塌陷災害問題，應當從分析成都市地面塌陷產生的原因著手，討論成都市目前處理地面塌陷災害的法律困境，并通過分析全國現有地面塌陷災害的應急預案的分析，從而提出應對成都市地面塌陷災害的法律對策。

關鍵詞：成都市;地面塌陷;法律困境;法律對策

1前言

隨著成都城市化進程的加快，地面塌陷的事故屢有發生。據近幾年來的新聞報道，成都每年都會發生大大小小的地面塌陷事故。四川省第三測繪工程院重點區域地表形變監測項目任務實施的項目負責人孫曉鵬在兩年內的監測工作中，發現成都在兩年內的沉降量達到2.8厘米，其中造成成都市地面沉降的原因主要與房地產開發和地鐵修建有關。地面塌陷災害具有突發性，隱蔽性，危害性大的特點，成都作為超大人口城市，隨著城市化進程不斷加快，理應重視地面塌陷災害的防治問題。本文主要通過對成都市地面塌陷災害的成因和現階段針對地面塌陷災害遇到的法律困境的分析，探討如何通過法律對策對地面災害進行有效解決。

2成都市地面塌陷的原因

一般來說，地面塌陷的成因是在地表巖、土體內首先形成一定規模的地下空洞，然后在自然或人為因素的影響下形成塌陷。換句話說，地面塌陷的形成是由地下空洞外加人為因素或者自然因素相互作用形成的。但是根據成都市的地質結構分析，成都平原內無可溶巖、土洞、熔巖等自然地質體形成的空間，不具備自然地質體空洞引發的地面塌陷的地質條件。也就是說，成都地下沒有天然的地下空洞。按理來說，沒有天然地下空洞的成都不具備地面塌陷的先決條件，但是地面塌陷在成都卻屢有發生，究其原因，筆者按照地面塌陷形成機制將成都地面塌陷產生原因分為人為地下空洞的形成和引發地面塌陷的因素兩個部分進行說明：

第一，人為地下空洞的形成。首先，人工墓穴的存在。成都有著上百年歷史，文化遺跡眾多，例如三星堆、金沙遺址，其中也有著許多墓葬群、墓穴、古磚窯等的存在，除了這些歷史遺留的人工洞穴以外，近些年來，成都各個地方也在不斷開發新的墓地。其次，城市地下空間的開發。城市地下空間的開發最為突出的就是地下隧道的開發。目前成都市城市規劃中還在不斷開發新的地鐵線路，根據成都市城市軌道交通第四期建設規劃（2019-2024年）的規劃，建設8號線二期、10號線三期、13號線一期、17號線二期、18號線三期、19號線二期、27號線一期、30號線一期等8個項目，這樣龐大的軌道交通網絡，不加以控制治理的話，長久以往產生的地下空洞會越來越多，空洞范圍也會越來越大。

第二，引發地面塌陷的因素。地面塌陷災的發生可以是由純粹的自然因素引發，也可以是由純粹的人為因素引發，也可以是自然因素加上人為因素（混合因素）共同作用導致地面塌陷。成都市由于其地質結構的原因雖不是地震易發區，但是卻會經常受到周邊地震的影響，據新聞報道，2019年成都周邊雅安、蘆山、宜賓長寧等地發生地震對成都也有一定影響，許多成都居民都有明顯震感。地震帶來的效果就是地面震動將已產生的地下空洞的土體之間的空隙增大，甚至是發生土體流失，再加上地下水流的作用，就容易發生地面塌陷的問題，例如“5.12”汶川大地震后，成都市內許多城區發生了大大小小的地面塌陷，引起居民恐慌;2014年成都暴雨致使武侯區一處停車場發生塌陷事故。除了地震、暴雨等自然因素引發地面塌陷之外，人為因素也是引發地面因素的重要原因。人為因素的影響主要來源于人為施工引起震動，例如2019年8月17日浙江杭州一處地鐵工地發生地面塌陷事故。人為因素引發地面塌陷的形成機制和自然因素類似，只是相較于自然因素，人為因素更具有可控性。

3成都市應對地面塌陷災害的法律困境

3.1缺乏專項整治地面塌陷災害方案

目前來看，成都市規劃和自然資源局每年都會針對地質災害制定年度地質災害防治方案，方案針對對象是《地質災害防治條例》規定的所有地質災害類型。如此制定方案的情形并不是成都獨有的，大部分城市都是如此，其原因是：

首先，國家的地質災害應急管理沒有將地質災害分類管理。從全國范圍來看，地方直接針對地面塌陷事故制定應急預案比較少，大部分都將地面塌陷統一規定進地質災害的防治中，與《地質災害防治條例》中對地質災害的范圍規定為山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫等一致，僅有少數省市對地面塌陷災害作出了專門規定，如表1.

其次，成都發生的地面塌陷災害數量較少，沒有引起重視。從表格可以看出，從2015年以來，深圳市針對地面塌陷災害分級分部門應對地面塌陷災害，陸續出臺地面塌陷應急預案，除了上述應急預案以外，筆者還了解到深圳市從2013年開始就針對地面塌陷災害采取了一系列措施，例如針對地面塌陷開展專項整治，確立地面塌陷應急領導小組，開展地面塌陷事故應急方案并進行模擬演練等等。而這些措施的施行均源于深圳市頻繁發生地面塌陷事故，據統計，2018年就曾發生65起地面塌陷事故，災害頻發催生了針對地面塌陷的專項應急預案。而成都市目前地面塌陷災害發生數量少，規模小，據成都市規劃和自然資源局統計，2018年發生地面塌陷14處，且均為小規模塌陷。這是成都市地面塌陷災害沒有引起重視的重要原因。

3.2責任主體難以確定

首先，地面塌陷災害的發生具有突發性，隱蔽性的特點，根據它的發生原因來看，它是多種要素綜合作用發生。前有人工地下空洞的形成，后有人為因素和自然因素的引發。其次，除了自然因素引發地面塌陷以外，在人為因素引發的地面塌陷災害中，很多時候人的活動是合理且合法的，在這種情況下，難以確定該災害的責任承擔者。

4完善成都市應對地面塌陷的法律對策

4.1立法觀念的轉變---由“治災”轉為“防災”

首先，災害管理以維護人民群眾生命財產安全和社會穩定為目的，近幾年來，對于災害的應對來看，世界主流理論更傾向于災害的預防。我國也在從最初發布的主要強調災后治理和災后恢復的《突發事件應對法》轉變為提倡“防災與救災并重”。這樣的轉變在災害治理是極為重要的，因為預防是整個危機管理的第一個階段， 在某種程度上它比危機事件的解決更富有意義：預防可以減輕大量應對、恢復工作， 節省危機應對過程中的人力、物力、財力消耗， 并為應對、恢復打下良好的基礎;而且這一階段的工作做好了， 能夠有效避免危機事件的發生， 避免社會財富的進一步浪費。所以從立法上應當從針對“應急”的立法轉為針對“預防”的立法。

預防型立法的關鍵是從災害發生原理著手，盡可能限制人為災害的發生。針對地面塌陷災害，在立法中應分別針對城市規劃以及企業施工這兩種最重要也最普遍的人為因素作出強制性規定：針對城市規劃作出規定，要求充分考慮城市規劃可能給城市造成的災害，堅持“防災優先，發展其次”的方針，從而從源頭上杜絕城市災害的發生;針對企業施工進行限制，審查其建設方案，充分考量其致災性，要求企業采取防護措施，對致災性強的項目不予批準并且在立法中對企業責任予以明確等。除此之外，預防型立法還體現在災害法制的教育，也即提高公民的災害認知能力，同時提高公民的災害法制能力上。這種災害法制的教育不僅體現在課堂的教育、廣播電視的宣傳，更多的是災害逃生演練與災害情景體驗，通過親身體會災害逃生，可以加強公民應對災害的能力，提高公民心理素質，真實的經歷總是比干巴巴的知識更讓人記憶深刻。

4.2形成塌陷類型災害治理機制

首先，應當有針對性地制定應對地面塌陷災害的方案。地質災害包含的內容眾多，但是不同類型的地質災害所應當適用的治理方案不同，在治理中不同部門間配合也不同。大雜燴式地質災害治理方案是難以達到防災減災的目的。根據《成都市2019年度地質災害防治方案》規定，區（市）縣要根據機構改革實際情況修訂完善本區域突發性地質災害應急預案，換句話說，成都市目前地質災害應急預案市針對全部類型的地質災害的，沒有根據不同的地質災害的特點對地質災害的類型進行區分，原有的地質災害治理無法達到專門防治地面坍塌的效果，甚至對其他類型的災害也無法起到防治的效果，這也是許多縣（市）針對不同類型地質災害推出不同的應急方案的原因，也是深圳市推出專門針對地面坍塌事故應急預案的原因。所以將地面塌陷列為一類災害，并以此為突破口將其他崩塌類型的地質災害涵納其中，形成塌陷類型災害治理方案，有助于建立健全的地質災害防治體系。

其次，建立多部門聯動的治理機制。地面塌陷災害發生之后的治理工作涉及的部門眾多，不能單靠一人之力進行災害治理。對較為完善的深圳市的地面坍塌事故應急預案進行分析，它在建立健全統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制下，以“預防為主，預防與應急處置相結合”為原則，進行組織機構分工，將責任具體到各部門，形成各個部門相互聯動的應急處理機制，同時制定地面坍塌項目及資金管理辦法，解決災害治理的后顧之憂。建立多個部門聯動的機制，可以分散應急管理局的壓力，并且在災后治理上具有優勢，因為很多時候災害的治理專業性要求比較強。所以，在建立應急預案的同時明確各部門職責對于快速、高效治理災害具有積極意義。

4.3確定責任主體

確定地面塌陷災害發生的責任主體確定是后續災害治理的首要任務。政府應當是首要的責任主體。政府在我國的社會治理中的角色，包括政治領導、政策制定、維護穩定和公共服務四個主要職能。地面塌陷災害的發生多危及無辜民眾的生命和財產安全，危及社會穩定，故政府在災害發生后應當承擔起社會治理的責任。而且，政府作為首要主體具有一定優勢。首先，政府比起一般民眾或者法人主體可以更迅速地對災害進行監管，并對災害信息進行傳播。其次，政府可以更快地做出應急措施，以免災害的進一步擴大。

當然，政府是首要責任主體不意味著人為災害的制造者可以擺脫責任。雖然地面塌陷災害由于其產生原因的綜合性，難以確定單一的責任主體，但是應該明確的是，成都市地面塌陷災害的發生（人為地下空洞-自然或人為引發因素）均涉及人為因素，故為了減少災害，也為了找出人為災害制造者，政府應當加強日常的監管監測，找出最終責任承擔者。

4.4加強成都市城市災害承載能力

自然災害發生的可能性及其危害程度不完全取決于災害本身，也取決于人類社會易災程度和承災能力。也就是說城市承載能力的增強是減少自然災害的途徑之一。要增強城市承載能力，首先，科學合理地進行地下空間開發。成都市地面塌陷災害的預防從其產生原因入手，最重要的就是減少人工地下空洞的產生。成都在進行進一步的城市地下空間開發時，應當優先考慮對地下空洞的影響，合理協調地質環境城市發展的關系，適當調整控制已有交通線路或工程設施，并且在進行地下空間開發時做好預防措施，以求減少地面塌陷災害的發生。其次，減少城市人口壓力。人的不當行為或者人的群體性、聚合性不當行為的疊加、聚集和在限定時空下的大量發生，必然導致這種引發災害行為的后果，即各種災害必不可避免地發生，并導致損失后果出現。成都市已經屬于人口超大城市，城市人口增多易致使災害發生頻率升高，適當向周邊疏解城市人口壓力是減少城市地面塌陷災害的有效措施。最后，對已產生的可以回填的人工地下空洞進行回填，并對已有地下空洞進行監測，及時向應急管理部門報告情況。對能夠進行回填的地下空洞及時回填，對不能回填的采取防護措施防止其進一步擴大或者防止地面塌陷災害發生。

5小結

地面塌陷災害在成都的發生頻率在升高，成都市應當提高對地面塌陷災害防治的重視，同時樹立起隨時應對地面塌陷災害的意識，既要對地面塌陷災害樹立應急意識，也要樹立對地面塌陷災害的預防意識。通過對法律機制的建立和調整，建立起獨立的地面塌陷災害合理機制，不僅可以進行災后治理修復，而且可以達到抑制地面塌陷災害的發生的目的?？偟膩碚f，地面塌陷災害的治理應當建立起防治結合，預防為主的原則，從而真正從源頭上減少地面塌陷災害的發生。

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作者簡介

王榮（1995.08—），女，四川省達州人，成都市雙流區四川大學環境與資源保護法學專業，碩士研究生。