對國內產業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進行專項審計的思考

摘 要：土地資源自始至終是社會最稀缺的資源之一。伴隨產業(yè)園區(qū)的發(fā)展，產業(yè)園區(qū)土地資源利用效能低下、土地資源供給與需求日益矛盾等問題不斷出現，影響園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。對產業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進行專項審計成為現在審計的重點和難點。本文根據績效審計“3E”原則對產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效存在的問題、績效評價、土地資源綜合利用績效專項審計工作的實施情況進行分析，從而可以進一步優(yōu)化產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效審計工作。

關鍵詞：產業(yè)園區(qū);土地資源;綜合利用;專項審計

1979年蛇口工業(yè)區(qū)建立以來，產業(yè)園區(qū)在拉動地區(qū)經濟增長、增加當地就業(yè)等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。產業(yè)園區(qū)是產業(yè)發(fā)展的重要載體，推動產業(yè)園區(qū)產城升級，是實現我國產業(yè)總體轉型升級和經濟持續(xù)發(fā)展的重要路徑。土地作為產業(yè)發(fā)展的關鍵要素，園區(qū)產城升級對其內部的土地的利用方式提出了綜合化利用的新要求。土地資源利用面臨越來越大的空間和環(huán)境壓力。

我國存在著土地資源總量受限、用地指標趨緊、土地資源分配不均衡等問題。中國的產業(yè)園區(qū)建設已經經歷了幾十年，產業(yè)園區(qū)建設的初期是由土地吸引企業(yè)入駐，從而產生效益，但是經過20多年的發(fā)展，產業(yè)園區(qū)已經有上千家企業(yè)，土地占有面積是有限的。許多產業(yè)園區(qū)在發(fā)展過程中，面臨著原有土地趨近飽和，沒有新增用地用于開發(fā)建設，有些園區(qū)則由于粗放的土地利用方式，園區(qū)土地大部分存在“圈而未建、圈而慢建、圈多少建”等浪費土地資源現象。對于不依法征地、不合理開發(fā)、私自出讓相關建設用地等這些現象，相關部門從前幾年就開始指出來，并進一步落實整改。從最初經濟高速發(fā)展所伴隨的粗放式不集約開發(fā)與利用后，單純憑借壓榨土地來進行經濟發(fā)展的路徑已經無法進行下去，必須要走生態(tài)可持續(xù)健康發(fā)展之路。

對于產業(yè)園區(qū)的審計和自然資源（土地）審計工作開展的相對完備，但是對于產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效的專項審計工作開展還處在空白領域。對產業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進行專項審計，對于推進土地資源供給集約化利用和產業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。特別是對資金及其建設用地開發(fā)利用、存量地再次利用的經濟性、效率性和效果性等進行評價，可以促進土地資源綜合利用績效的提升，從而實現土地集約化利用，促進產業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一、國內產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用存在的主要問題

（一）土地開發(fā)效能低

近幾年產業(yè)園區(qū)的迅猛發(fā)展對于帶動地區(qū)經濟發(fā)展有著非常重要的作用，產業(yè)園區(qū)不斷建成、相關項目不斷落地、土地資源的不斷緊缺這些變化一方面預示著產業(yè)園區(qū)發(fā)展勁頭大，對于地區(qū)產業(yè)升級和帶動就業(yè)等方面有推動作用，但另一方面也應警惕我們國家有限的土地資源承受能力。就目前發(fā)展現狀來看，許多產業(yè)園區(qū)原有的存量用地利用率非常低，土地廢而不用的情況非常多，對急需土地發(fā)展擴大的產業(yè)園區(qū)顯然是不利的。還有一部分建設用地投入產出率低，企業(yè)、政府對其投入的資金與單位面積土地所產生的的效益是不對等的，這也造成了土地的低效利用，未能夠充分開發(fā)，地盡其用。一些園區(qū)還存在事先不進行土地、建設開發(fā)項目規(guī)劃設計，盲目開發(fā)建設，造成土地的不合理利用，從而使土地集約化利用低，導致局部土地閑置未用，已用土地開發(fā)程度低。

（二）產業(yè)用地結構不合理

土地利用結構所代表的是產業(yè)園區(qū)內各個建設用地之間的規(guī)劃是否合理，組成比例是否恰當，是衡量整個園區(qū)土地是否高效利用的重要指標之一。在這個重要地位下，對其合理的評價，則主要強調建設用地產生的經濟效益，因此建設用地所占比重直接關系到產業(yè)園區(qū)土地利用績效水平的高低。目前入駐園區(qū)的行業(yè)除了通信信息產業(yè)外，有軟件業(yè)、廣告業(yè)、服裝業(yè)、電信業(yè)、物流業(yè)、金屬制品業(yè)、生物醫(yī)療業(yè)等近十類。稅源對土地的依附力弱，園區(qū)內相應關聯(lián)企業(yè)質量不高，形成不了健康的產業(yè)集群或產業(yè)鏈，從而抑制了產業(yè)結構的轉型和技術水平的提高，土地利用效益還不夠高。并且相關土地結構規(guī)劃并不合理，科技產品項目與勞動密集型產業(yè)相鄰等，規(guī)劃不合理，所導致其集約化力度低。

（三）建設用地經濟、生態(tài)、社會效益低

一是產業(yè)園區(qū)各企業(yè)、科研機構的研發(fā)創(chuàng)新能力，研發(fā)中心數量、研發(fā)經費占比、專利數量、研發(fā)人員占比等指標。二是存量用地的二次盤活利用。三是產業(yè)園區(qū)對其未來的規(guī)劃如何，是否為其后續(xù)項目的發(fā)展劃分區(qū)域，是否整合相關重復性產業(yè)，在用地的不斷開發(fā)利用中，是否預留了生態(tài)用地等。土地利用特別是建設用地開發(fā)已經接近極限，土地供需矛盾較為突出。很多園區(qū)部分建設用地的開發(fā)程度有限，導致部分產業(yè)荒廢、地不能盡其用等問題，不僅影響當地民眾的就業(yè)與生活，并且對于當地的經濟和社會發(fā)展也起到消極作用。

（四）征地制度與保障政策落實不到位

我國產業(yè)園區(qū)的發(fā)展主要都是通過征用農用地而獲得土地，這就不可避免與農民利益發(fā)生矛盾。各地在處理與農戶關系的過程中，措施不一。發(fā)展較好的產業(yè)園區(qū)，按照農田的等級標準給予相應的補償費用，同時全體人員均參加農村基本養(yǎng)老保險，但不安排就業(yè)。經濟發(fā)展不佳地區(qū)的產業(yè)園區(qū)在土地款項難以填補土地成本費用的前提下，上述費用就難以到位，農民的社會保障也成問題，使得農戶在產業(yè)園區(qū)的征地過程中成為最大的利益犧牲者。

二、國內產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效的構成

（一）園區(qū)產業(yè)建設用地投入產出

對建設用地是否嚴格執(zhí)行建設與供地空間管控制度，改變用途的農用地地塊是否違背土地利用規(guī)劃和計劃，是否存在將建設用地總量通過化整為零的方式審批而超出指標范圍的行為。未利用地開發(fā)是否經過審批，開發(fā)程序是否完整;已批準建設用地上相關項目的開發(fā)程度和單位面積的生產效益為多少。

（二）存量用地的盤活利用

嚴格確定相關建設用地和存量用地的審批和開發(fā)程度。一方面由于企業(yè)自身不合理的規(guī)劃建設，導致相關閑置土地的利用不合規(guī)，對土地進行圈占，但又占而不用，導致土地資源浪費;另一方面政府及相關部門監(jiān)管力度，對于園區(qū)存在的不合規(guī)占地和長期閑置的存量地不有效利用等的問題沒有給出相關整改意見，未出臺相關政策措施。這些方面都影響土地資源的綜合利用，因此應對存量用地的利用率、相關建設用地的開發(fā)強度、容積率等設計評價標準，從而評估該園區(qū)的土地資源綜合利用績效。

（三）產業(yè)用地的綠色經濟效益

產業(yè)園區(qū)發(fā)展的經濟效益。產業(yè)園區(qū)設立最初的目的就是帶動相關地區(qū)的經濟發(fā)展、使各個建設項目的相關指標完成情況與最先制定的規(guī)劃相符合、并與其他類型產業(yè)園區(qū)相較量從而提升。若要對產業(yè)園區(qū)土地進行有效的績效評估，那么對于產業(yè)園區(qū)相關土地所產生的經濟效益和其可持續(xù)發(fā)展能力，并且其單位面積土地的建設項目所帶來的環(huán)境壓力等，都應該重點關注。其次，近幾年國家一直強調對生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展要齊頭并進，相輔相成，不能以犧牲環(huán)境來助推經濟的進一步發(fā)展，那么就要重點關注產業(yè)園區(qū)相關土地的綜合利用情況，是否可持續(xù)清潔環(huán)保、園區(qū)綠化程度以及對相關耕地的開發(fā)是否符合國家標準，開發(fā)是否合規(guī)等。

（四）征地拆遷補償安置和社會保障政策落實

產業(yè)園的建立涉及到大規(guī)模的土地使用，而合理合法的土地使用也就關乎到土地的征地拆遷，近年來征地拆遷的問題成為社會關注的熱點，隨著各種不文明拆遷、強制拆遷等現象在新聞媒體上的報道，各產業(yè)園區(qū)在征地拆遷上面所受到的阻力也越來越大，這一現狀很大程度上制約高技術產業(yè)園的發(fā)展。在征地拆遷項目中，完備的社會保障體系是十分必要的，它是被征遷對象未來生活的保證。一般來說，政府會給被拆遷者預留一部分生活的場所和相應設施，同時也會解決被征遷者的工作、學習以及未來生活保障的問題。落實征遷者有沒有能夠嚴格執(zhí)行這些規(guī)定，或是只是在征地拆遷項目實施過程中執(zhí)行，而項目結束后就對被征遷者不管不顧了。

三、國內產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效專項審計工作的主要方式

對于相關產業(yè)園區(qū)的建設項目落成與發(fā)展情況、特定管理而規(guī)劃的專項資金、園區(qū)各個項目的投入支出情況、園區(qū)產業(yè)發(fā)展效益與相關土地的綜合效益和開發(fā)等方面開展審計工作是各個審計機構為了實現區(qū)域經濟更好發(fā)展和相關產業(yè)轉型升級的重要方式。

但是根據相關學者的研究，對產業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進行專項審計的工作還未開展，但這又是績效審計的重要組成部分，對于補充這方面的空白和充實其績效審計實踐工作有著重大意義，并且也是是對產業(yè)園區(qū)土地綜合利用情況的經濟性、效率性和效果性以及園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展進行評價，并提出建設性意見，促進園區(qū)良性可持續(xù)發(fā)展、緩解土地壓力、提高園區(qū)經濟效益的有效方法。實現產業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效目標，審計方法是關鍵。可對其實施層次分析法，進行定量和定性分析。

結語

近幾年政府績效審計正在如火如荼進行開展，對于自然資源績效審計也逐步開展中，但是具體到產業(yè)園區(qū)方面，還存在一些空白領域。開發(fā)利用好每一塊土地，促進建設用地集約化發(fā)展一直是政府近幾年的工作方向，因此對產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效開展專項審計工作大勢所趨。

本文首先探究國內產業(yè)園區(qū)在土地資源綜合利用方面存在的主要問題，然后分析國內產業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效由哪些部分構成，提出開展專項審計工作可采取主要方式有哪些，從而促進產業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展，合理開發(fā)利用有限的土地資源， 提升績效管理的水平。

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作者簡介：

胡雯霞，1997年8月12日出生，女，漢族，籍貫山西省陽泉市，現就讀于西北政法大學管理學院2019級審計專業(yè)。碩士研究生，主要研究方向：國家審計。

（西北政法大學管理學院? 陜西? 西安? 710000）