發展型社會政策視角下吉林省城市居民低保救助制度的完善研究
——以對長春市H社區低保戶的調查為例

肖東正旭，卜長莉

（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

解決貧困問題，是我國全面建成小康社會的重點和關鍵。城市居民低保制度是指持有城鎮戶口的居民，其共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，當地人民政府給予其基本生活物質幫助，使其達到最低生活保障標準的社會救助制度［1］。該制度在解決城市居民貧困、實現社會公平及維護社會秩序等方面發揮著重要作用。近年來，我國經濟發展水平大幅增長，但同時社會中貧富差距呈現出持續擴大的趨勢。隨著生活條件不斷提高，國民不再單純地追求物質生活上的需要，而更多的轉變為精神層面的滿足。但傳統的“補缺型”社會政策的思想在指引現有城市居民低保制度的制定和實施時，無法實現對受助者多層次的提升，難以適應我國當今社會發展的需要。

吉林省城市居民低保制度經過長期的實踐，規范化和法制化程度已經逐漸加深，城市居民低保制度發揮著應有的作用。但隨著社會變革以及制度改革的不斷深入，救助制度實施形式單一、救助對象福利依賴等問題逐漸顯露。學者們也開始意識到低保制度的存在不僅要保障人民最低的生活水平，更重要的是如何使低保對象擺脫貧困的生活。

本文以對長春市H社區的調研進行分析和總結，并在與“補缺型”相對應的“發展型”社會政策視角下，試圖從根源上解決吉林省現今城市低保制度顯露的問題，并對其提出相應的建議。

一、H社區城市低保戶調查的基本情況

為了深入了解低保對象的生活狀況，分析和探討吉林省現行城市低保制度的實施情況，從而發現該制度在實施上存在的不足與缺陷，筆者以長春市H社區為調查單位，隨機對該社區內的248戶城市低保戶進行了問卷調研。

H社區位于長春市朝陽區南部幸福鄉，地理位置較為偏僻。H社區作為長春市內城市低保戶聚集地之一，城市低保人數較多，具有代表性，因此將本社區作為調查的對象具有一定的現實意義。

（一）調查對象的性別和年齡

表1 H社區調查對象的性別和年齡

從表1可以看出，在調查的城市低保群體當中，主要的年齡段分布在50至70歲之間，占總體的60.7%，其中高齡老人（70歲以上）的人數也較多，占了27.8%，說明了此次調查的對象普遍年齡偏高，這也從側面證實了下文調查對象的健康狀況。

（二）調查對象的健康狀況

表2 調查對象的健康狀況

由于調查對象的年齡普遍偏大，調查對象的健康狀況不容理想，僅有4.4%和11.9%的調查對象分別表示自己的身體狀況很好或較好，而剩下的83.7%的對象都存在一定的疾病或殘疾，從而增加了城市低保人群在醫療方面的經濟負擔。

（三）調查對象的婚姻狀況以及共同生活人數

從調查對象的婚姻狀況來看，在這些城市低保戶家庭中有66人為已婚，49人未婚，90人離異，25人喪偶，其中離異家庭的比例占到了39.1%，在四種婚姻狀況中占比最高，說明大部分調查對象家庭的婚姻狀況和家庭生活不容樂觀。

在共同生活的人數方面，以0人、1人或2人的比例居多。在深入走訪調查后發現，眾多年紀較大的城市低保戶的子女長期不在身邊，加上離異、喪偶等原因，“空巢獨居老人”的比例不在少數。

（四）調查對象的文化程度

表3 調查對象的文化程度

從文化程度上來看，接受調查的低保對象的文化程度主要集中在初中及以下學歷，而高中、大專及以上的學歷人數較少。由于文化程度不高，大多數調查對象并沒有一技之長，現在或者曾經從事的工作性質多為體力勞動，對身體具有較大損耗的同時并不能獲得滿意的薪金。

（五）調查對象的主要經濟來源

在被調查對象的“主要經濟來源”的選項中，“低保收入”和“其他社會救助”兩個方面的占比高達91.2%，幾乎所有的調查對象表示其基本的生活支出主要依靠國家政府的幫助。這一方面體現了低保金、殘疾補貼等一系列社會救助的重要性，而極高的占有比例，在另一方面也說明了救助對象對社會救助存在一定的依賴性。

二、對H社區的城市低保救助制度的問題分析

上文筆者對長春市H社區248戶低保戶調查的基本情況進行了歸納總結。在此基礎上，筆者借助了SPSS軟件對調查所得到的數據進行了統計、交叉和相關性等分析，得出了以下幾點吉林省城市低保救助制度存在的問題。

（一）低保制度實施對象的核準存在一定的偏差

低保制度實施對象的核準，就是要在眾多申請低保的家庭中進行審核和批準符合享受低保救助條件的對象。筆者在對長春市H社區248戶城市低保戶進行問卷調查分析后發現（見圖1），存在部分救助對象表示城市低保制度存在“暗箱操作部分救助對象不合規定”的問題，雖然占比不在多數，但也說明了部分救助對象對于不符合規定而領取低保金人群的不滿，以及在城市低保對象識別過程中存在一定的偏差。

1999年國務院頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》第二條規定，持有非農業戶口的城市居民，只有在其共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，才有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。在實際操控中，“家庭成員的收入”一般是指家庭成員的全部薪金收入和不動產資產。筆者在閱讀了其他省市關于城市低保救助制度的文獻后發現，在確定低保對象的操作中，對低保對象家庭的收入核準成為了一個非常棘手的問題。如學者陶玉龍在上海市調研中發現了部分救助對象“住別墅吃低保”的情況［2］，即存在著不同程度上的“騙保”現象。

這種現象的出現不僅會造成低保救助資金的損失，更加違背了城市居民最低生活保障制度設立的初衷，也使得社會公眾對該制度的公平性產生質疑。

（二）低保救助水平偏低，難以滿足家庭實際需要

就長春市而言，2018年城市居民最低生活保障標準為620元，僅相當于全市最低工資標準（1480元）的41.9%，不論是從最低生活保障標準的高低，還是從與最低工資標準的占比來看，長春市都落后于絕大多數發達地區城市，而長春市作為省會城市的標準水平就吉林省而言已位列前位，可見吉林省各地城市低保救助水平普遍偏低。同時我們發現在眾多社會救助存在的問題中（見圖1），“救助范圍小，不能兼顧所有救助對象”和“救助對象得不到幫助，需求得不到滿足”處在頗為突出的位置。在調查的救助對象中，人均月收入從0元至3000元不等，平均收入為903.75元（該收入數據為調查對象的人均收入，并非其共同生活的家庭成員的人均收入），而平均的生活開支，人均在1196.4元，大多數低保戶處于入不敷出的狀況。經過分析研究筆者發現救助對象的疾病和子女撫養成為了增加低保家庭經濟負擔的重要因素。

經統計，在所有受訪的低保對象中，只有近兩成的受助對象認為自己的健康狀況很好或良好，可見在低保家庭中的生活成員身體狀況并不理想。同時只有13.15%的受助對象表示不存在身體疾病，而高達86.85%的受訪低保對象均存在不同程度的疾病或殘疾，如肺結核、腦出血、心臟病等（見圖2）。其中67.2%的救助對象表示每年在就醫方面的經濟負債在千元以上，更有10.75%的救助對象在一萬元以上（見圖3），這些疾病的存在都極大程度地加重低保家庭的經濟支出。

經過SPSS軟件進行相關性的分析，我們可以發現救助對象的患病情況與其家庭的經濟負擔的相關性尤為明顯（見表4）。而對于這種類型的貧困單靠低保制度本身，難以滿足家庭的實際需要。

表4 患病情況與家庭的經濟負擔的相關性

其次，在所有的調查對象中，有38.4%的家庭需要撫養子女，其中撫養子女數量為1到2個的居多，但也存在需要撫養8個子女的個例，而且幾乎所有低保家庭的家長都非常重視子女上學問題，但政府部門為其提供的教育資源十分有限。雖然部分低保家庭的子女會得到“地方政府救助”、“學校提供的獎助學金和貸款”等幫助，但也有34.6%的家庭需要消耗自身家庭的積蓄或者尋求借款等“消耗性”的方式才能維持子女的學業（見圖4）。

同時，隨著學校中對素質教育的要求不斷提升，低保家庭的家長在子女接受在校教育之外，同樣也會希望子女參加課外輔導，而在這一方面，政府并沒有相應的救助政策，這也極大地增加了家庭的經濟負擔，而低保家庭所領取的低保金對于這樣的教育費用支出來說幾乎是杯水車薪。

綜上可以看到，低保制度的救助水平偏低并非只表現在日常生活支出上，更大程度上是體現在對低保家庭成員的健康權、受教育權等權利的保障上。因此在對低保對象進行“增權”和“賦能”方面的措施完善便顯得舉足輕重。

（三）存在“福利依賴”現象

低保制度除了存在補助水平偏低的問題外，同樣也存在著一定的“福利依賴”現象。這種現象首先體現在極低的“退保率”上，在所有調查的248個救助對象中，只有2人明確表示曾經退出過城市低保的救助，占比率僅為0.8%，這說明救助對象一旦被納入了城市低保戶，就會將其視為一種“終身制”的社會救助，而不是一種“臨時性”的扶助。

低保制度作為社會保障的最后一道“安全網”，其實質是一個綜合性的救助制度，集住房救助、教育救助、醫療救助等方面于一身，盡管救助金水平不高，但疊加項目仍然提升了低保資格的價值［3］。這種綜合性在提升了低保救助的實際收益的同時也增加了低保資格的吸引力，而這種吸引力越大對其的依賴性就越強。

這種“福利依賴”問題在低保對象的就業環節上體現得尤為明顯。筆者在對H社區進行走訪調查時，發現個別有勞動能力的低保對象拒絕就業的案例。一位擁有勞動能力的低保對象表示：自己現在領取到的低保金以及住房租賃補貼已經足夠自己的生活。若要出去工作的話，根本找不到什么輕松的工作，同時拿到的工資和現在的所領到的低保金和補助差不多。

城市居民最低生活保障的對象應該是城市中最需要救濟的弱勢群體，如無勞動能力、極度貧困的人員等。但在上述低保制度的“福利疊加”作用下，導致低保制度在實施中并非全都如此。即在利益的驅使下，部分有勞動能力的人群以及低保的邊緣群體，通過退出就業的方式來達到低保資格的要求。現行的城市低保制度不僅沒有促進受助者就業或再就業，反而存在一定的“負面導向”。

（四）救助形式單一，忽略了被救助者的發展性

低保制度作為一項重要的社會保障制度，其最終目的應該是幫助提升低保對象依靠自身或者家庭擺脫貧困的能力，從而退出低保群體。而當前城市低保制度在實施時，過分地強調短期達到最低生活標準的目標，而對于救助者自身“脫貧能力”提升的發展性救助項目屈指可數。

筆者對救助對象現今所面臨的主要困境與服務需求進行了交叉對比后發現（見表5），救助對象所面臨的困境主要體現在“家庭勞動力缺失”和“家庭成員疾病與照顧”兩個方面，這也證實了救助對象在“貧困家庭救助”和“老年人社區照顧”方面的需求強烈的緣由，同時救助對象不僅是在“貧困家庭救助”這類“補缺型”需求上明顯，同時在“兒童青少年小課堂”、“興趣愛好培訓”、“情緒壓力舒緩支持服務”等身心自我提升方面的需求也同樣顯著。而當前的“補缺型”低保制度的實施顯然無法達到使救助者擺脫貧困狀態這種發展性的要求。

此外在人際交往方面，根據伯特的社會資本理論，社會資本指的是朋友、同事更普遍的聯系，通過它們可得到使用其他形式資本的機會。而社會資本可以調動各種社會資源，包括各種物質支持和精神支持。［4］而在所調查的低保對象中發現，其社會資本情況普遍偏差，僅有23.16%的對象表示自己與親戚朋友的關系非常好或較好，而絕大多數對象都對自己與親朋的關系程度表示并不理想。（見圖5）

雖然看似不存在關聯，但經過分析發現救助對象和親戚朋友的關系程度與自身收入存在一定的關系（見表6），因此可以說提升救助對象的社會資本有助于其提升自身收入并改變家庭貧困的狀況，但顯然在“補缺型”的救助中也并不具備這樣的功能。

而上述“福利依賴”現象的存在也在一定程度上說明了現行的低保制度忽略了被救助者勞動力發展的潛能。調查中（見表5），有32.5%的救助對象表示，家庭現今所面臨的最大困境是“家庭主要勞動力沒有工作”，盡管民政部門也有失業登記等制度的存在，但對于提升就業能力的實質性幫助措施并不多。經統計（見圖6），在此次調查的救助對象中有75人表示沒有接受過任何就業服務，占有效值的65.2%，而僅有8人接受過政府提供的技術支持或免費培訓。更多的做法是僅為低保對象發布一些就業招聘信息，而并不是通過對低保對象的職業技能培訓來提高其就業能力。由于發布的就業崗位與低保對象不具有“可匹配性”，導致低保對象即使愿意就業，也無法勝任能夠獲取足夠薪金的工作，久而久之其擇業與就業的積極性將不斷降低，直到產生了“工作不如吃低保”的心態。這不僅是對低保資金的浪費，更是一種對社會勞動力資源的極大浪費。

表5 救助對象主要面臨的困境與所需求的服務交叉表

表6 救助對象和親戚朋友的關系與平均月收入的相關性

三、發展型社會政策及其在城市貧困治理中的應用與啟示

（一）發展型社會政策及其理論

20世紀七八十年代，美國的詹姆斯·梅志力（James Midgley）教授最先提出了發展型社會政策的概念。發展型社會政策要求擺脫以往的單一目標模式，要求實現多維度的發展，即增加人力資本，提高社會發展指標水平，實現人們自我參與、自我實現的能力等［5］。其核心理論是將社會政策看成是一種社會投資行為，即是對人力資本的投資，認為社會政策對提高勞動力的素質和能力有直接的作用，要求盡量在人的自身發展上進行投資，而不是直接給予物質或經濟援助。

（二）發展型社會政策在城市貧困治理中的應用與啟示

在我國一些發達城市已經存在以發展型社會政策理論，即增加人力資本為基礎來解決失業者的就業或再就業問題的措施。如在北京市出現了眾多針對城市失業人員再就業的職業培訓機構，這些機構對求職者提供針對性的分類培訓和指導；上海市在解決失業者求職的問題上形成了一個有機系統的職業指導體系，能夠按照不同的類型采用多層次的培訓，提升失業者的自身就業能力。

對于現有的城市低保制度而言，能夠從發展型社會政策理論中獲取的最重要的啟示是：低保制度不應是被動消極地對貧困群體進行救助，而應該是一項主動積極的社會投資，強調預防大于救濟。在發展型社會政策視角下解決貧困問題時，要具備長遠發展的戰略目光，注重臨時性物質救助與持續性發展提升相互結合，從貧困產生的根源入手制定與實施具有發展性的方法與手段去解決貧困問題。在制度具體的實施過程中，發展型社會政策強調對低保對象的人力資本和社會資本的投資，通過個體和社會資本的提升，增強個體參與社會活動以及適應社會環境的能力。［6］

四、完善吉林省城市居民低保制度的對策和建議

在發展型社會政策視角下，完善城市居民低保救助制度就是要將發展性理念注入到低保救助的制度體系中去，筆者將從城市低保救助制度的制定與實施兩個層面入手。

（一）從城市低保制度的制定層面來看

1.轉變對貧困人群救助的理念

現有的低保救助制度絕大多數為僅以確保被救助者的生存權為根本基礎的救助原則。但是在發展型社會政策視角下，除了保障受助者生存權利這一基礎外，還要重視其本身的發展權，即需要秉持與樹立發展型社會救助的理念。

有學者曾提出：“只有認為貧困是違背了人權，并且在這個意義上去廢除它，貧困才會最終消失”［7］。而保障公民的人權同樣是我國《憲法》所確定的基本原則，生存權和發展權作為人的兩種最基本的權利，二者密不可分，生存權是發展權的基礎，發展權是生存權的高層次需求。社會救助只有在保障生存權的基礎上更加注重尊重和保障公民各方面的權利，在發展型社會救助理念下對城市低保制度的實施進行規定，才能真正的消除貧困。

2.強調救助對象的權利與義務同在，督促被救助者主動擺脫貧困

現行的低保制度的救助形式主要是“單向”的無償提供資金救助，表面上能夠直接使低保對象家庭達到最低生活的標準，但對救助對象擺脫貧困狀態的效果微乎甚微。不僅如此，這種僅僅保障救助對象權利實現的方式，也是導致上文所述“福利依賴”問題的主要因素。因此，在對有勞動能力者進行救濟時應當對其附加一定的條件性義務，以形成低保救助與促進就業的聯動機制。

如在低保群體中對有一定勞動能力的人群進行求職登記并建立“低保漸退”的激勵與約束機制。首先政府部門應為有勞動能力的低保人群提供無償的職業技能培訓并進行求職登記，此后如果低保對象愿意就業并且在其就業后能夠使其家庭退出低保行列，可為其提供一定數額的資金作為“獎勵”；但如果有勞動能力的低保對象出現不進行求職登記、無正當理由拒絕參加職業技能培訓、拒絕接受為其推薦的工作崗位等主觀意愿上排斥“就業”的情況，作為“懲罰”應該對該低保對象采取降低一定數額低保金的方式來督促其參與就業活動。

（二）從城市低保制度的實施層面來看

1.加強城市低保工作隊伍專業性建設

社會工作專業“助人自助”的原則與發展型社會政策理論有著很大程度上的契合，因此在城市低保制度的實施過程中，社會工作者隊伍便有著眾多的用武之地。

由于街道和社區工作人員的“群眾性”，他們在日常工作中會面臨著各種龐大而又繁瑣的事項。在調查分析后發現，當面臨困境時，將近60%的低保對象會向社區居委會進行求助。這使得從事城市低保救助的社區工作人員面臨著人手不足、工作量大的問題。而社會工作者秉持著“以人為本”、“助人自助”的價值理念，不僅能夠減輕社區民政的工作壓力，同時還可以為城市低保人群提供專業的方法和技能，如個案、小組以及社區工作等，激發低保個體及其家庭的潛能和優勢，優化個體及其家庭與社區、社會環境的關系，提升通過自身努力擺脫貧困的能力，這也與強調積極推動受助者自身“造血”功能的發展型社會救助理念完美契合。

2.重視人力資本和社會資本投入，重視發展性和預防性救助

發展型社會政策的核心是重視人力資本的投入。在此視角下，實施城市低保救助的重點是通過人力資本和社會資本投資的方式對低保對象進行“賦權”的能力提升。從具體的建議來看，可以有幾個方面。第一，應當加大對低保家庭的教育培訓、健康狀況、提升就業的投資力度，增強低保對象進入勞動力市場的能力。第二，從增加救助對象的社會資本的角度來看，政府和社會應當為低保對象建立健全的社會支持網絡，增加低保對象之間溝通交流的機會，增加彼此間的關系和信任程度，從而互幫互助，增加低保對象擺脫貧困的信心。同時，我們應當實施對低保家庭貧困問題的預防性措施。例如，如果不對低保家庭采取一定的預防措施，那么對于這些家庭的后代而言，很有可能會因為教育資源、營養健康等狀況的差異導致其無法公平地參與社會競爭，再次成為社會競爭的失敗者，從而陷入貧困的惡性循環。解決這方面的問題，同樣可以借助社會工作者專業的力量和作用，對低保家庭建立社會支持網絡以及實施有針對性的干預措施。