公共事務概念分析

汪輝勇

如何理解“公共事務”？這在理論上和實踐上，都無疑是一個十分重要的問題。它與公共權力的邊界、公共組織的建設、公共管理的展開、政府職能的確定、政府績效評估方案的制定等問題有著十分密切的關系。但實際上人們對于這一問題的認識并不十分清晰，盡管人們大量地在使用這一概念。筆者試圖為彌補這一缺憾而努力，就公共事務概念展開討論，以請教各位同仁。

一、有關公共事務的各種理解

我國自20世紀80年代中期開始有人使用“公共事務”這一概念，從21世紀初開始有比較多的人使用這一概念并關注其相關問題。人們對這一概念的理解和解釋大概可以歸納為以下幾種：

(一)將公共事務理解為與社會公眾的共同需求、與公共物品和公共利益有關的“事務”或“社會活動”。如王惠巖說：“所謂公共事務，指該社會的統治階級為了把社會控制在秩序范圍內，推動社會發展，所進行的滿足社會成員共同需要與要求的一系列社會活動。”①王敏、王樂夫說：“公共事務包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展。”②周義程說：“所謂公共事務，是指為了滿足社會全體或大多數成員需要，體現他們的共同利益，讓他們共同受益的那類事務。”③劉熙瑞說：“公共事務即公共領域的事務，它與一定地域共同體多數成員利益普遍相關，如公共安全、公共服務、公共產品的供給。”④這是我國學界關于公共事務概念的主流觀點，上述論及公共事務概念的文章或著作的被引用率最高，其作者在政治學和公共管理學領域的影響力也是較高的。⑤

(二)公共事務即公共管理對象的個人需求問題。這是中國人民大學的劉太剛教授提出來的。他認為，“古今中外的公共管理實踐，都不僅要處理體現公眾共同需求的所謂公共事務，而且要處理眾多只體現特定個人需求的單個人事務。例如，一孤兒在山上迷路陷入險境，政府通常都會組織力量進行搜救。”“公共事務的同義詞是公共問題，而不是公共活動或公共行為。例如，災區民眾的吃飯需求問題、孤獨老人的養老需求問題，等等。”“公共事務反映的是作為公共管理的服務對象的個人需求，而不一定是全體或多數人的共同需求；即便是所謂的共同需求或組織需求也不過是個人需求的集合；公共事務的表現形式是作為公共管理服務對象的人的需求問題，而不是公共管理主體的一系列活動或行為，即便是公共管理主體自身的管理問題，實質上也是作為服務對象的個人的需求問題——前者是后者的轉化形式。”⑥

(三)將公共事務等同于公共管理。這一觀點其實與前文所謂的“主流觀點”是大概一致的，但它明確地將“公共事務”與“公共管理”等同。如陳振明說：“‘公共’是與‘私人’相對而言的，凡是與眾人相關的事務(眾人之事)和組織或團體的活動(集體行動)都可以稱為‘公共事務’(廣義)；國家的活動、以國家為中心的活動或政府的管理活動(政治與行政)是最基本或最典型的‘公共事務’(狹義)。”⑦

(四)將公共事務理解為公共管理的對象。持這一觀點的學者很多。如王惠巖說：“公共管理是對公共事務的管理，沒有公共事務，就沒有公共管理。”⑧王樂夫說：“公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。”⑨劉太剛說：“實際上，公共事務是公共管理主體所要處理的事務對象，也就是公共管理主體所要解決的問題。”⑩等等。

二、應該如何理解公共事務

(一)什么是“事務”

《現代漢語詞典》對“事務”一詞的解釋是“所做的或要做的事情。”這一解釋顯然并不充分，“事情”只是“事務”的另一個說法，基本上屬于同語反復。但它強調事務是“所做的”或“要做的”，可以讓我們明確一點：事務與人的行動即“做”的過程聯系在一起。“所做”即正在做或已經做，“要做”即將做或需要做。

“事務”是“所做的”或“要做的”，那么要問：(1)為什么做？(2)誰來做？(3)做什么？(4)怎么做？“做”是人的行動，意味著人的體力和腦力的付出，所以它一定是有原因或目標的，人是不會無緣無故地去付出體力和腦力、去“做”事情的；“做”還有一個誰來做的問題，沒有明確的主體，“做”便是一句空話；“做”必定有對象，即一定環境和條件中的客體。“做”意味著對一定對象的改造；“做”也必定有一個方式問題，人們不可能毫無章法的改造對象。對這四個問題的追問或可幫助我們更充分地理解或解釋“事務”這一概念。

對于第一個問題，回答是需要或利益。人們付出體力和腦力去做事情，無非為了滿足一定的需要或實現某種利益。這也是我們對人類行為動因的一個基本認識。事務以人的需要或利益為目標，人的需要或利益是“事務”產生或存在的必要性前提。

第二個問題，“事務”誰來“做”？無疑應該是與“事務”有直接或間接利益關系的人來做。這與第一個問題是聯系在一起的。人們做事是為了實現利益，而且是為了實現自己的利益，如果事務與自己的利益沒有關系，人們往往不會去做。如果某事務與某人沒有利益關聯，我們也不會認為某人應該去做某事務。

第三個問題，做什么？即“做”的對象或改造的對象，則無非外在客觀世界以及人自身的主觀世界。這也是“事務”得以產生、存在的條件，沒有明確的對象，做不成事，也無所謂“事務”。

第四個問題，怎么做？即行動的方式，它主要表現在兩個方面：一方面是技術，另一方面是人與人彼此合作的方式。在不同的歷史時代、不同的環境中，人們為滿足需要或實現利益而改造對象的行動方式是不同的。

因此，所謂事務，是指主體為實現其利益(需要)而以某種方式對一定的對象進行改造的過程。

(二)何為“公共”

“公共”一詞無論在漢語還是在西方語言中，都是指與“私人”相對的“公有”“公用”“共同”而言的。

“公共”一詞蘊含著兩種關系，一種是主體與客體的關系，一種是主體與主體的關系。也就是說，(1)必須有主體(人)出場。沒有主體一切皆無，無所謂“公共”，也無所謂“私人”；(2)必須有客體在場。沒有客體、沒有對象，無所謂“公共”；(3)必須有其他主體到場。孤獨的、單一的主體無所謂“公共”，但可能有“私人”；(4)到場的主體必須指向同一客體。不指向同一客體，主體與主體之間沒有交集、不發生關系，不可能有“公共”。但可能有“私人”，有彼此隔絕、老死不相往來的“私人”。

總之，“公共”與“私人”的區別在于，“公共”不僅包含主體與客體的關系，還包含著主體與主體的關系。而“私人”只包含主體與客體的關系。公共，即一定場域多個主體與同一客體之間的關系。

(三)公共事務即具有公共性的事務

“公共事務”“公共性”主要體現在以下幾個方面：

1.以“公共利益”或“公共需求”為目標。事務以利益或需求為目標，公共事務之所以是公共事務，因其以實現“公共利益”或“公共需求”為目標。

2.以具有公共性的事物為對象。一項事務之所以是公共事務，除了因為目標(成果)的公共性，也與對象的公共性分不開。公共事務對象的“公共性”主要有三種情況：第一，作為對象的事物本身具有公共效用。具有公共效用的事物不一定都是公共事務的對象，但如果它需要保護或維護，則可能成為公共事務的對象；第二，作為對象的事物本身具有公害性。事物因為具有公害性需要清除或消解，可能成為公共事務的對象；第三，建成的事物具有公益性。作為直接對象的事物可能不具有公益性，但對其加工、改造而建成或造成的事物具有公益性。

3.要求人人參與。一定的公共事務與一定范圍內的每個人都有利益關聯，所以要求人人參與。但是，人類社會是有勞動分工的，是一個通過交換而相互合作的體系，公共事務所要求的“人人參與”并不是說每個人都必須直接參加其勞作。事實上，公共事務只需要少數人的直接“勞作”，而大多數人只需間接參與，即繳納一定數額的稅費。

4.只能由少數專業人員即“公務員”直接做。從上述三個特征來看，不以公共利益為目標、對象不具有“公共性”、不要求人人出資的事務，應該排除在公共事務之外。這大概是沒有疑義的。但是，能不能不說具備上述三個特征的事務就一定是“公共事務”了？從社會分工和勞動交換的事實來看，還不一定。比如，“高速公路”是一種公共利益形式，或者說是一種具有公共性的對象，它的修建、維護是人人出資的(公共財政投資)，那么，高速公路的修建、維護工作就無疑是“公共事務”？不一定。事實上，高速公路修建、維護中的大量工作都是由市場主體完成的，參與高速公路修建和維護工作的人員大都不是“公務員”。既然是由市場主體完成的工作，那就不能說是“公共事務”，而應該是“私人事務”。類似的情況很多。這也就是說，一種事務總體上看是“公共事務”，實際上其中夾雜著或多或少的可以由市場主體完成的“私人事務”。但這些“私人事務”的產品形式或勞務形式將由“公共財政”收購，其目標是公共利益。既然是“私人事務”，那就不屬于“公共事務”。那么，如何將這部分“私人事務”從總體性“公共事務”中剔除(區分開來)？我們認為，標準是“是否只能少數專業人員即‘公務員’來做”。

即不能交給市場主體來做。哪些事務是可以交給市場主體做的？這是一個需要在實踐中不斷求解的問題。大概可以概括兩個特征：第一，事務本身或其成果是可以準確計量并通過市場機制而合理定價的。市場主體以贏利為目標，而市場贏利以準確計量和合理定價為前提。一種事務如果沒有辦法準確計量并通過市場機制而合理定價，那就不可能交由市場主體去做。第二，事務可以交由多個市場主體同時做。市場的魅力在于競爭，沒有競爭“市場”就沒有意義。一種事務如果不能同時由多個市場主體去做，那就意味著喪失競爭而走向壟斷，那也就喪失了交由市場去做的意義。

5.社會活動或集體行動。公共事務在行動方式上是否也有自己的不同于私人事務的特征？有。但主要體現在人與人的關系方面，公共事務表現為社會活動或集體行動，私人事務則不一定。在技術方面，公共事務與私人事務大概沒有區別。

因此，我們認為，公共事務是指以實現公共利益(或公共需求)為目標，以具有公共性的事物為對象，要求人人參與(出資)，而又只能由少數專業人員即“公務員”直接從事的社會活動。

(四)對不同公共事務定義或理解的評析

現在可以對前文關于公共事務的四種理解作一個簡單評析了。

1.第一個定義即所謂主流觀點與我們關于公共事務的看法具有一致性。它強調公共事務與公共利益、公共物品、共同需求有關，并且是一種社會活動，或者是一種集體行動。但這一觀點忽略了對于行動對象公共性的強調，同時還忽略了對于人人參與以及只能由少數專業人員直接從事的強調。忽略對于行動對象公共性的強調可能會在實踐中影響我們對于公共事務的區分。我們認為不同的公共需求產生不同的公共事務，而相同的公共需求不一定產生相同的公共事務。其原因就在于行動對象的公共性有所不同。而忽略對于“人人參與”以及“只能由少數專業人員直接從事”的強調，則不能將一些夾雜在“公共事務”中的可以交由市場主體做的“私人事務”剔除，從而導致公共事務過于膨脹。

2.第二個定義將公共事務解釋為“服務對象的個人的需求問題”，這與我們對于公共事務的理解大相徑庭，不敢茍同。這一定義包含了兩個認識，一是認為公共事務即公共需求問題(或公共問題)，二是認為公共需求即個人需求的集合。這兩個認識都是錯誤的。首先，公共事務雖以公共需求為目標，因公共需求而起，但不等于公共需求，“公共需求”不等于“公共事務”。“災區民眾的吃飯需求問題、孤獨老人的養老需求問題”是公共事務所要解決的問題，但不能說它本身就是公共事務。同樣是“吃飯”“養老”問題，不同時代、不同條件下的“公共事務”是不同的。如果將公共事務等同于公共需求，那就會像第一個定義一樣，在實踐中不能準確區分不同的公共事務，不能將夾雜在“公共事務”中的“私人事務”剔除。其次，公共需求雖來源于個人需求，與個人需求密切相關，一定程度上與個人需求重合，但不等于個人需求，不等于個人需求的集合。每個人的需求是有所不同的，不同的個人需求不可能都成為“公共需求”，都通過“公共事務”來實現。成為“公共需求”的“個人需求”一定是具有共同性、共識性、公共性的需求。公共需求是個人需求的整合，而不是個人需求的集合。(“整合”意味著交叉、滲透、溶合，而“集合”是互異的、無序的。)“政府營救迷路遇險兒童”的事例并不能證明“公共需求”是“個人需求”，“公共事務”是“體現特定個人需求的單個人事務”。實際上，“營救迷路遇險兒童”并不是“個人需求”，而是“公共需求”，即一個國家或社會共同的、共識性的需求。政府并不只是營救某個特定的遇險兒童，而是任何一個遇險兒童。甚至不僅僅是兒童，任何一個公民遇險，政府都會(都應該)組織營救。相反，并不是某個兒童或某個公民的任何個人需求，政府都會組織力量予以滿足。只有當你的個人需求具有“公共性”、被整合為公共需求時，才可能通過“公共事務”而獲得滿足。

3.將公共事務等同于公共管理的看法，看似合理，仔細想想卻有問題。將“公共管理”理解為“公共事務”大概沒有問題。但如果說“公共事務”即“公共管理”則不一定了。在“公共事務”中有些事務可能不是“公共管理”，比如學校的教育教學工作，應該算是“公共事務”吧，但不能算是“公共管理”。

4.將公共事務理解為公共管理的對象，這也是我們不能認同的。因為它意味著將公共管理與公共事務分開甚至對立起來，將公共管理凌駕于公共事務之上。公共管理實質上也是公共事務，公共事務包括公共管理。那么，公共管理的對象是什么？應該說是公共資源和人們的公共行為，而不是公共事務。

三、公共事務的承擔主體及其相關問題

誰是公共事務的承擔主體？公共事務與私人事務是怎樣的關系？公共事務有哪些類型？

(一)公共事務的承擔主體

公共事務與每個人都有利益關聯，所以應該人人參與。但社會有分工，“人人參與”在實際上并不等于(也不可能)每個人都(應該)直接從事或承擔每一項公共事務，公共事務的承擔主體實際上只是一部分人或組織。那么，是哪些人或組織？以當前我國為例，實際承擔公共事務的主體主要有以下幾類組織：

(1)政府。這里所謂的政府是廣義的政府，即“國家機構”。(2)執政黨，即執撐國家政權的政黨。(3)民主黨派。(4)人民團體。(5)國有企業。(6)事業單位。(7)基層群眾性自治組織。

上述組織是不是都是公共事務的承擔主體？是不是只有上述組織是公共事務的承擔主體？有不同的看法。有人認為，“在我國，政黨、人大、政協等政治組織，嚴格意義上屬于政治管理的范疇，如果把它們也納入公共管理的范圍，既不利于公共管理研究對象的確定，也不利于公共事務管理規律的探討。”所以應將其排除在公共事務承擔主體之外；人們大都認為，社會中介組織是公共事務的承擔主體；還有很多人認為，私人組織以及公民個體也是公共事務的承擔主體。

我們認為，執政黨(中國共產黨)、人大、政協(民主黨派、人民團體)等政治性組織屬于公共事務的承擔主體，而社會中介組織、私人組織(企業)以及公民個體不屬于公共事務的承擔主體。判斷組織或個體是否為公共事務的實際承擔主體，主要還是看它所做的工作是否為“公共事務”。根據我們對公共事務的理解，判斷標準大概有以下三條：第一，它的主要動機或目標是贏取私人利益還是實現公共利益？第二，它的產品或服務是否可以通過市場機制估價，是否能夠向“顧客”收取費用？第三，它是否需要公共財政的支持，或者說是否需要公眾人人“出錢”。如果它以公共利益為目標，而且其產品無法進行市場估價、無法向“顧客”收費，因而需要人人“出錢”，那它就是公共事務主體。否則，不是公共事務主體，而是市場主體。

我國的執政黨(中國共產黨)、民主黨派、人民團體，尤其是人民代表大會的“政治活動”，是以全體人民的利益(公共利益)為目標的，它們的“產品”或“服務”無法通過市場機制估價，它們需要公共財政的支持，是“公共事務”。所以，“政黨、人大、政協”等政治性組織屬于公共事務的承擔主體。

人們認為社會中介組織和企業是公共事務的承擔主體，主要理由是它們與政府在公共事務中有合作、有密切的關系。我們認為，與政府有合作或密切關系并不能成為認定其為公共事務承擔主體的理由，關鍵在于，社會中介組織、企業在與政府合作或關系密切的過程中所做的工作不能算是公共事務。比如作為社會中介組織的律師事務所，它看起來是與司法機構(法院、檢察院)有合作、關系非常密切的，但它實際所做的工作還能算是公共事務嗎？不能了。因為，它主要以贏利為目標，它可以通過市場竟爭而向顧客收費，它不需要公共財政的支持。又比如承包城市環衛工作的企業，它與市政府在為城市居民提供“環衛”服務這一“公共事務”上有合作，關系密切。那么，我們能說這一企業所做的事情也是公共事務嗎？不能。因為，它也主要以贏利為目標，它也可以通過市場竟爭而向顧客(政府)收費，它的產生和存在也不需要公共財政的支持(投資)。

認為公民個體是公共事務的承擔主體，主要理由大概有這么幾點：(1)公民是公共權力的來源和委托者；(2)公民常常參加公民投票；(3)公民常常對公共管理活動進行監督；(4)公民常常自愿參加一些公益活動，在公共災害發生時也往往會積極參加救援行動等。我們認為，首先，作為公共權力的來源和委托者不能證明公民個體就一定是公共事務的承擔主體。因為公民已經將權力委托給了公共組織，可以置身“事”外了，而不再是公共事務的承擔主體了。其次，公民參加投票、公決之類的政治活動，以及對公共管理進行監督，也不一定能證明公民個體是公共事務的承擔主體。因為，一方面，公民個體參加上述活動可能并非以實現公共利益為目標，而僅僅是為維護自身的權利。另一方面，公民個體并沒有責任和義務為了實現公共利益而必須從事上述活動。再次，公民參加公益活動或救援行動只是偶然的、補充性的。所以我們不主張將公民個體理解為公共事務的實際承擔主體。

(二)公共事務與私人事務的關系

公共事務與私人事務是一種什么樣的關系？筆者有以下看法：

1.公共事務與私人事務都是人的事務，正如人的利益可以區分為公共利益與私人利益，但公共利益與私人利益都是人的利益。

2.公共事務與私人事務彼此鑲嵌，互為條件。前文提到的“環衛工作”，一方面它是企業的“私人事務”，另一方面它也是政府的“公共事務”。實質上是“環衛工作”的一部分屬于“私人事務”，另一部分屬于“公共事務”；“私人事務”鑲嵌在“公共事務”之中，“私人事務”以“公共事務”為條件；或者說，“公共事務”鑲嵌在“私人事務”之中，“公共事務”以“私人事務”為條件。

3.公共事務與私人事務的界線不是固定的、一成不變的。公共事務與私人事務的區分有客觀的必然性和必要性，同時也與人們的主觀認識有關，與人們之間的協商和約定有關。

(三)公共事務的類型區分

公共事務可以區分為不同的類型。有“政治公共事務、經濟公共事務和社會公共事務”；有“原初公共事務”和“派生性公共事務”；有“大到全球性規模的公共事務，小到社區規模的公共事務，在最大與最小范圍之間存在規模大小不一的公共事務”；有“跨界公共事務”，“即跨越了某一行政區管轄范圍，給相鄰地區帶來外部效應，需要這些地區共同應對的公共事務。”等等。筆者將公共事務區分為管理型公共事務和非管理型公共事務。管理型公共事務，即具有“管理”性質的公共事務，即我們所謂的“公共管理”。非管理型公共事務，即不具有“管理”特征的公共事務，主要表現為提供公共產品和公共服務、滿足公共需求的服務性特征。

①⑧王惠巖：《公共管理基本問題初探》，北京：《國家行政學院學報》，2002年第6期，第67～71頁。

②王敏、王樂夫：《公共事務的責任分擔與利益共享——公共事務管理體制改革與開放的思考》，廣州：《學術研究》，2001年第11期，第73～78頁。

⑦陳振明：《理解公共事務》，北京：北京大學出版社2007年，第1頁。

⑨王樂夫：《論公共管理的社會性內涵及其他》，北京：《政治學研究》，2001年第3期，第78～84頁。