日本大學認證評價：目標、動向與挑戰

（上海師范大學，上海 200234）

20世紀90年代，知識經濟時代的來臨使日本產業界對科研發展的需求更為迫切，呼吁進一步提升大學研究水準以確保國際競爭力。文部省希望通過評價機制推動大學發展，先后將大學自評及其結果公開升格為大學義務，并把外部評價增設為大學 “努力義務”。21世紀初，由文部省及科學技術廳合并成立的文部科學省針對大學自評中敷衍塞責、外部評價招致抵觸等時弊，繼續推進評價改革。大學認證評價作為繼結業證明、入學考試、同行評價之后出現的 “第四種質量保障機制”，[1]逐漸進入文部科學省視野。在其倡導下，《學校教育法》修訂案（2002）確立了大學認證評價制度，即所有國立、公立和私立高等院校 （含大學、短期大學和高等專科學校）都有義務定期接受由文部科學大臣認證的評價機構所實施的評價。[2]“大學改革支援和學位授予機構”（National Institution for Academic Degrees and Quality Enhancement of Higher Education，NIAD-QE）、大學基準協會（Japan University Accreditation Association，JUAA）、高等教育評價機構 （Japan Institution for Higher Education Evaluation，JIHEE）先后獲批成為評價機構。①大學認證評價以七年為一輪，期間由大學自主向任何一所或多所評價機構提交申請并接受評價，拒不執行者將被視作違法。

國內已有研究對評價機構的歷史變遷和組織結構進行介紹，[3]闡釋了大學認證評價的官方色彩，揭示其與理想的第三方評價之間存有差距。[4]然而，這些研究多成于大學認證評價確立之初，難以對其發展狀況進行全面梳理。當前大學認證評價已進入第三輪，過去十余年間評價機構不斷對前兩輪評價活動進行反思總結，帶來合作形式、評價標準、反饋機制等諸多變化。對此，本文在回顧分析大學認證評價的目標意義和發展動向之基礎上，探討其面臨的主要挑戰。

一、日本大學認證評價的目標旨趣

1.完善高等教育質量保障體系

大學認證評價制度的誕生標志著第三方評價趨于法制化和專業化，并進一步豐富和完善了高等教育質量保障體系。這一體系包含設立前的辦學審批、初設期的跟蹤調查和穩定期的大學認證評價與校內措施 （見圖1）。大學認證評價制度處于核心地位，將原本關聯松散的辦學計劃、跟蹤調查結果與大學改進接續起來。如此，既加強了政府對大學的長期治理，又有利于推動大學持續變革。2016年，日本中央教育審議會大學分科會在回顧前兩輪認證評估時特別指出，應當繼續促進大學認證評價與其他質量保障制度的協同合作，體現出大學認證評價制度仍將是今后高等教育質量保障體系的核心組成和重要紐帶。

2.順應政府宏觀教育政策目標

評價機構有向文部科學省匯報評價結果的義務，并須長期接受中央教育審議會大學分科會的跟蹤評估。這使得文部科學省得以通過監督少數評價機構，高效地實現對于大學認證評價活動乃至大學質量的間接管理。由于大學認證評價系由大學承擔費用 （如大學基準協會的收費標準為每所大學200萬日元），客觀上也能節省行政評價所產生的政府開支，以及避免政府因爭議性評價活動卷入行政訴訟的風險。

值得注意的是，傳統上國立大學財政經費穩定，不存在相互競爭關系，但法人化后競爭機制被引入資源配置過程。2005年，日本中央教育審議會咨詢報告 《高等教育的未來發展》主張通過評價和財政來誘導大學 “功能分化”；2016年以后文部科學省制定的國立大學法人化《第3期中期目標》要求國立大學必須在地區貢獻、特定領域和世界卓越中任選一項申請重點資助。文部科學省下設國立大學法人評價委員會，基于大學認證評價結果等對國立大學運營狀況進行綜合評價，進而決定具體資助金額。至此，功能分化、大學評價與財政撥款間的關聯顯性化：撥款成為撬動大學功能分化和變革發展的重要杠桿，大學認證評價則是檢驗工具之一。NIAD-QE隸屬于文部科學省，在當前第三輪評價中致力于推動大學自主改進 “三大政策”（入學政策、課程政策和學位政策），它順應了近年來文部科學省在 “高中和大學接續改革”中大力倡導的持續涵養 “學力三要素”（基礎知識和技能、思考判斷和表現力、主體多樣和合作性）與加強學生學業成果評價等方針。對于私立大學而言，盡管學費、校產和社會服務構成其主要財源，但也有望從政府獲得可觀的私學補助金。從過往案例來看，當私立大學在招生或教學上違規，政府可以降低直至取消資助。以上，大學認證評價雖非市場導向，但在大學財源縮減、高等教育市場化和全球大學排名等大背景下，往往能以市場機制為政策目標的實現保駕護航。

圖1 高等教育質量保障體系

3.推動大學開展變革并產生實效

文部科學省把監督大學和推動變革作為大學認證評價的基本出發點。為推動大學不斷發展與變革，評價機構通過官網和刊物大力宣傳優秀事例，以期產生標桿與輻射作用。如果說第一輪大學認證評價重在驗證大學是否達到必要辦學水準，尚以鑒定和區分功能為主；那么第二輪大學認證評價以來，診斷和改進功能已大大強化。它至少表現在以下兩個方面：一是“內部質量保障”成為評價的核心目標和主要內容，即大學變革體制、機制和過程本身受到關注，這要求大學自主開發針對性、個性化方案并加以落實；二是上輪評價結果常被作為下輪評價的起點，尤其是問題與建議部分常被用于確定下輪評價的目標和重點，迫使大學以實際行動 （如改進招生考試、加強課堂記錄等）迅速回應評價結果。這樣一來，公布評價結果并不意味著大學變革與評價之終結，而恰恰預示著新一輪變革與評價的起步；那些變革舉措能否產生實效正是判斷大學 “內部質量保障”水平的重要依據，直接影響到下輪評價結果。由此，評價與變革的關聯空前緊密起來。

如何確保大學認證評價服務于辦學計劃，指引今后大學改革方向，已從政策措施上升為法律法規。如 《私立學校法》修訂案 （2019）規定私立大學法人必須依據大學認證評價結果制定大學發展的中期計劃；《獨立行政法人大學改革支援和學位授予機構法》修訂案 （2019）也要求NIAD-QE向國立大學法人提供信息和分析服務，助其加強運營基礎。[5]這都預示大學認證評價將在推動大學改革中發揮更大支持作用。

二、日本大學認證評價的發展動向

1.評價機構深化交流與合作

與作為行政行為的辦學審批不同，在大學認證評價中文部科學省退居幕后，主要負責審查評價機構。由此，形成 “官方認證評價機構”“評價機構認證大學”的二級 “認證鏈”。評價機構既滿足官方統一資質規定，②又各具特色。如前所述，NIAD-QE是其中唯一的獨立行政法人，由文部科學省直接管轄，在一定程度上充當了官僚機器的一部分，主導著大學第三方評價的發展；[6]JUAA歷史悠久、會員單位眾多、審查經驗豐富，在大學認證評價之前獨樹一幟；JIHEE雖相對年輕，但系私立大學協會轉制而成，在私立大學占大學總數七成以上的日本國內具備天然優勢。第一輪評價中，這些評價機構可謂各施所長、摸索前行，但也遭遇到不少現實問題。

第一輪評價過后，各評價機構普遍意識到必須加強合作，并聯合發起了多種交流機制，其中最具代表性的當屬 “高等教育質量保障學會”和 “認證評價機構聯絡協議會”。前者系學術團體，主要致力于交流和推進有關高等教育質量保障的研究，也起到構建專門學術圈以及向政府部門提供決策咨詢等功能。至2018年年底，該學會已有 （評價機構、大學等）會員單位70余個、個人會員近千名，成為各評價機構之間交換意見和切磋想法的重要場所。歷次年會均在大學認證評價框架內遴選熱點話題，如最近第九次年會 （2019）主要探討了大學認證評價中的大學內部質量保障問題，尤其對比和探討了各評價機構在評價內部質量保障上的不同觀點與策略，推動與會各方形成共識。[7]后者系工作會議，旨在通過民主機制達成合意、并進一步推動評價機構間的相互合作與信息共享。近年來，該協議會已促成評價結果統一發布（利用協議會官網）、基本統計口徑一致、評價標準精簡化、各大學在簡介中刊載獲評結果、探討和開展評價機構職員培養等。[8]以上，日益完善的交流機制推動評價的開發與實施從過去的閉門造車向集思廣益進發，既加速了大學認證評價的發展，也提升了評價的公認度和影響力。今后，各評價機構有望繼續在組織與個人層面借助正式或非正式平臺深化合作交流，積極推動相關研究與實踐的高度化。

2.評價標準共性中展現個性

法令賦予大學自主選擇評價機構提交認證申請的權力。了解各評價機構的評價標準并充分對照自身辦學基礎與特色，是大學做出恰當選擇的必要前提。文部科學省 《大學設置基準》和認證要求大體涉及如下領域：教育研究組織、教師組織、教師資格、招生狀況、教育課程、畢業條件、設施設備、行政組織、財務事宜、其他教育和研究活動等。在此基礎上，各評價機構自主開發標準并付諸實施，并針對事后反饋和需求變化等調整標準的框架與內容。

隨著實踐推移，各套標準大體呈現以下三點共性。一是從歷史沿革來看，條目漸趨精簡。究其原因，一方面是為避免給大學造成過重負擔，另一方面在于各評價機構對關聯領域和項目的綜合評價能力逐漸提高。二是從結構體系來看，各套標準均覆蓋輸入、過程、輸出和反饋環節。三是從項目內容來看，共同關注文部科學省提示的重點領域，如教育課程、內部質量保障、管理運營和財務等。若進一步考察各領域內的項目，可以發現教育目的、學習成果、招生狀況、教育研究組織和教師也是公共焦點——只不過一些標準將其單列為獨立領域，另一些則作整合或分解處理 （見表1）。上述共性避免了原則上的分歧，確保了評價結果的公認度。

盡管如此，各套標準亦形成自身個性特征。由結構觀之，三套標準給予大學的自主性存在差異：NIAD-QE（2018）由評價領域、評價項目與方法說明組成，方法說明一般要求大學同時滿足多項客觀指標并提供相應案例；[9]JUAA（2017）由評價領域、評價項目和與評價視角組成，允許大學依據各視角自主設計指標；[10]JIHEE（2017）也由評價領域、評價項目和評價視角組成，不僅強調視角的可選擇性，還允許大學根據辦學目標和特色自創領域、項目和視角，甚至鼓勵大學自由描述三項最具特色的研究和教育項目或活動。[11]由內容觀之，三套標準折射出不同評價機構的價值觀念或偏好。譬如，在社會關系方面，NIAD-QE（2018）僅限于“信息公開”；JUAA （2017）注重 “社會合作和貢獻”，強調參與和融入地區社會；JIHEE（2017）則關心 “經營”問題，包括誠信經營、理事會功能、環境安全、財務穩定、收支平衡、法人與大學各部門間相互監督機制等，強調根據社會需求開展運營活動。

上述差異既源于各評價機構的不同法人屬性和歷史傳統形成的對理想大學的社會定位與價值功能的不同認知，也反映出他們對于潛在申請者的辦學性質、經費來源和辦學基礎等的現實判斷。截至2018年年底前兩輪評價結束，從申請評價情況來看：國立大學傾向于同為行政法人的NIAD-QE，公立大學也較少選擇具有私立傳統的JUAA，私立大學則多在JIHEE和JUAA之間做出選擇；且絕大多數大學并不更換評價機構。從中可見，評價標準對不同辦學主體的申請選擇產生重要影響。今后，如何構建更加科學而富有魅力的評價標準，在吸引大學申報 （認同）的同時有效引領其發展 （效力），是各評價機構的共同追求。

表1 大學認證評價標準框架

3.反饋機制不斷完善與強化

反饋機制是推動大學認證評價改進與發展的重要保障。傳統反饋機制主要發生在評價實施過程中，以被評價方為調查對象。③抵達大學現場后，作為調研實施主體的評價小組與作為被評價方的大學之間保持平等的協商對話，隨時聽取對方反饋并酌情改進評價活動；評價小組形成初步評價結果后，以草案形式交付大學，允許大學提出申辯或采取補救措施，待再度評價后才會形成正式報告。不僅如此，作為派遣方的評價機構還會直接向大學調查評價狀況，從而監督評價小組工作、確保評價行為公正。

為推動大學認證評價改進與發展，各評價機構不斷完善反饋機制。獨立于評價過程之外的反饋機制悄然成型，在組織、對象和形式上漸趨多樣化和制度化。大學會員審查經驗豐富的JUAA于2006年較早設立 “評價體系改進研討委員會”，定期對大學認證評價標準、評價手冊和評價體制等進行修訂；次年又設立 “評價委員培養研討委員會”，專門探討評價委員的研修改進事宜。2010年以后，NIAD-QE等各評價機構普遍導入對于評價委員的定期調研，以掌握現場實施者對于評價標準和調研方案等的具體意見，并將其活用于改進培訓工作和評價活動中。第二輪評價結束后，為驗證評價效果、發現評價問題并推動第三輪評價改進，各評價機構又紛紛對評價對象展開回訪。如JIHEE在2015年啟動了 《第二輪大學認證評價有效性問卷調查》，對2011—2014年度的全部評價對象（150所大學）進行調研反饋；JUAA也于2017年啟動 《第二輪大學認證評價有效性調查》，對2011—2017年度的全部評價對象展開回訪。[12]依據文部科學省規定，自2018年起所有評價機構都要開展自評并向社會公示，上述反饋機制將為此提供有力證據。

總體而言，強化反饋機制既有利于評價機構自我總結、發現和解決評價活動中的各種問題，也可助其贏得來自大學、社會和政府等的認同，是今后評價發展的又一重要方向。

三、日本大學認證評價的現實挑戰

1.認證評價的中立性遭受質疑

評價固然是一種價值活動，但第三方評價的關鍵意義在于以中立確保公正，從而取得學界青睞和社會信任。大學認證評價雖以第三方評價自居，其中立性卻遭受諸多質疑。

一是從動力機制來看，大學認證評價出自教育法規和文部科學省規章，具備自上而下的行政導向，與歐美選擇性認證存在本質區別；尤其伴隨近年一系列罰則出臺，管理主義傾向更趨顯著。④行政導向的大學評價顯然有別于大學排名等社會化評價背后的市場導向、社會導向，更與以大學或大學團體、專家學者群體為推手的大學導向、學術導向涇渭分明。二是從評價主體來看，盡管設立申請向民間機構開放，但均須獲得官方認證。這意味著機構評價資質并非全然遵循優勝劣汰的市場規律，而更接近新公共管理思潮下的委托代理。政府借助 “認證鏈”悄然傳遞自身意志，實現間接指揮大學改革的目的。三是從評價標準來看，盡管大學認證評價大力宣揚 “合目的性”的質量概念，即參考大學目標來衡量辦學水平；但國家和文部科學省不僅設有作為 “元標準”的 《大學設置基準》和 “內部規定”，致使各套標準在結構體系上趨同；還會對各評價機構自主開發的評價標準進行嚴格審核。即便通過上述審核，眾多 “規定項目”和 “自由項目”疊加難免加大評價實施的難度。

2.大學自評的意識和能力不足

一些研究指出，規制緩和在降低大學辦學門檻的同時，削弱了辦學申請者的自覺意識與責任意識。[13]JIHEE事務局局長原野幸康把大學認證評價的功能喻為 “擦窗”，即通過讓外部社會更清晰地了解大學現狀和特征，刺激大學整頓和改革。[14]現行 《學校教育法》規定的大學認證評價內容遍及方方面面，政府甚至希望通過它來間接把握學科教學和研究活動的有效性。然而，現代大學組織結構多元、專業分類精細、功能復雜多樣，遠非評價機構所能比擬。盡管評價機構可通過聘請大學教授等充實專家庫，但在時間、精力和專業性上仍難面面俱到，極其依賴大學通過自評采集各類數據，尤其關于教學內容、財政基礎和管理運營等方面。

然而如前所述，日本大學自評制度化距今不過二十余載，多數大學自評觀念和意識尚較淡薄。部分大學仍把大學認證評價劃入外部評價機構的工作范圍，校內組織和人員配置薄弱，協同機制相對渙散；另一方面，一些全國性、地區性的學生學習狀況調查或私立學校合作組織等開展的財務調查結果等并未被大學加以利用，造成不必要的重復勞動，加劇了參與人員的個體責任和壓力。2015年JUAA大規模調查顯示，兩成以上大學參與人員認為大學認證評價所需工作量過大，近四成不置可否，三成以上認為尚屬恰當，而認為恰當者不足6%。[15]

不僅如此，大學自評能力的發展前景亦讓人堪憂。趨利避害的保守傾向破壞著評價發展所必需的客觀性土壤，無法滋養大學對于學科教學內容和學生學業成就進行精細化管理與自評能力生長。因此，大學自評既無法為學生、監護人和企業等利益相關者提供較有價值的參考意見，也難以充分滿足大學認證評價所需的數據支持，而這又反過來限制了評價機構向大學提供更具針對性的改進意見和配套服務。今后如何在制度和技術層面推進不同類型評價間的數據共享，并通過完善培訓體制和機制提升教職工參與內部治理和評價的熱情與能力，將是大學自評 “減負增能”的關鍵。

3.大學改革的功利色彩濃厚

大學認證評價自導入伊始便與大學的運營費交付金相聯系。近年來在政府的大力推動下，大學認證評價的效力趨于強化，對財政撥款和政策扶持產生更大影響。這一動向固然有利于提升大學認證評價的現實地位，不過正如天野郁夫指出的那樣，“以推動大學自主研究活力為目的的獎勵性評價顯然不同于以資金分配為目的的評價”。[16]若將大學認證評價與資金分配相捆綁，很可能引發大學追求功利，使改革淪為一種博彩行為。潮木守一稱之為 “拾掇門面”，并指出 “無論大學設施如何完備、聘請多少大師，如果學生上課打盹、玩手機，便失去了意義”。[17]

事實上，如何有效支援大學改革是近年大學評價和改革的政策中心。然而 “支援”的內涵究竟為何，是完全尊重對象主體性而不妄加干涉，還是施加一定導向性誘使其調整方向？眾所周知，大學發展高度依賴教師團體協作和個體創造力，營造良好的學術環境則是教師隊伍建設和個體創造力激發的必要前提。有學者批評指出，以 “權利”誤導科學發展是對科研人員 “義務”的忽視，將打破不同科學之間競爭的平衡，[18]譬如造成重理輕文、重工輕農等，威脅和破壞健康的學術環境。東京大學榮譽教授寺崎昌男呼吁，“大學評價目的，不在于行政統治和財政資源分配，而在于促進大學對教育和研究進行自主創新……大學應當超越被政策驅使的 ‘對癥療法’，基于歷史積淀和辦學理念，以教職員工的能力發展推動大學變革，全面釋放自身綜合實力”。[19]以上，如何恪守大學評價的根本目的、厘清目的與手段的差異、避免成果主義泛濫，決定著大學改革能否風清氣正并凝心聚力。

導入大學認證評價是日本高教領域的重大改革，它預示并推動著大學評價重心由事前向事后轉移、評價主體由行政部門向專門機構轉化、評價標準由官方指定向政府認定轉變、評價功能由終結性向形成性轉型。放眼全球，由政府自上而下推動改革并把接受大學認證評價作為大學法定義務，是日本模式的顯著特征。時至今日，這場改革難言徹底：辦學審批仍被視作必須、評價機制亦非完全市場化、評價標準受官方嚴格約束、獎懲力度甚至趨于強化，由此引發學界關于大學認證評價正當性和必要性的長期論戰。不過考慮到日本缺乏第三方評價甚至大學評價的文化傳統，政府適度干預不僅為改革提供必要動力，更規避了治理真空的潛在風險。簡言之，政府介入和干預維護了大學認證評價的地位、規范和效力，推動了大學質量保障機制建設。然而伴隨實踐推進，必須警惕大學認證評價淪為政府監管或資金分配的工具，放縱浮躁心態和功利取向侵蝕大學靈魂和根基。解決問題的關鍵有二：一是以高等教育整體發展抵制市場化的弊端和競爭主義的沖擊，給予落后地區和薄弱大學必要關注與支持，進而確保校內治理邏輯從績效取向朝生態取向發展；二是處于 “認證鏈”上的政府、評價機構和大學三方始終對標 “提升大學教學和研究水準”這一大學評價的根本目的，并在 “評什么”“怎樣評”等關鍵問題上謀求共識，推動大學制度建設與特色發展。

注釋：

①其他獲得文部科學大臣認證的評價機構僅針對特定學科 （如法學）或研究領域開展評價，而不以大學整體為評價對象。

② 《學校教育法》第110條2項規定申請成為評價機構應當符合以下六項條件：必要的評價標準和評價方法、公開和恰當的評價體制、給予大學申辯機會、必要經營實力的法人、近兩年間未被取消認證評價資格、沒有其他妨礙認證評價公正和恰當實施的障礙。此外，由文部科學省進行一定補充。

③認證評價過程由評價機構自定，大致分為以下八個階段：評價機構接受大學申請、評價人員培訓、大學自評、評價小組書面審查、評價小組現場調研、評價機構形成報告草案并接受大學申辯、評價機構對大學再評價、形成并發布評價結果。

④ 《學校教育法》修訂案 （2019）明確指出，文部科學大臣可命令那些未通過認證評價的大學提出 “當面匯報”和 “遞交資料”等，大學必須照辦。對于明顯違反 《學校教育法》和 《大學設置基準》等規定者，文部科學大臣可由輕至重下達 “改進意見”“變更活動”“廢止內部組織”“關停大學”等處理意見。