《中華人民共和國高等教育法》20年發展報告
——基于高校分類人才培養提質增效視角

（廈門大學，福建 廈門 361005）

本研究以 《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱為 《高等教育法》）規定的邏輯起點和全國教育大會確定的頂層設計為依據，以筆者主持的國家大型研究數據庫的研究成果為基礎，采用文獻數據挖掘與分析、權威人士深度訪談、重大問題研討會探究等方法，在此基礎上綜合升華成文。

一、審視的基本思路

《高等教育法》是我國高等教育領域最具系統性、權威性、指導性的法律。《高等教育法》于1999年1月1日開始頒布實施，歷經2015年和2018年兩次局部修正，20年來為我國高等教育的持續健康發展提供了有力法治保障。《高等教育法》實施的20年，是我國高等教育大發展、大建設、大投入的20年，人才培養質量穩步提升，高等教育的頂層設計成效及規模、質量、結構、效益的協同共進均取得令人矚目的成就。

（一）《高等教育法》以人才培養為邏輯起點

《高等教育法》以 《中華人民共和國憲法》和 《中華人民共和國教育法》為基本依據，共有八章六十九條。該法的頒行，形成了以 《中華人民共和國憲法》為統領，以 《中華人民共和國教育法》為基本法，以 《高等教育法》為核心，以其他高等教育法律、法規和規章為具體內容和實施細則的統一協調的高等教育法律制度體系。

《高等教育法》第四條明確規定，“高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現代化建設服務、為人民服務，與生產勞動和社會實踐相結合，使受教育者成為德、智、體、美等方面全面發展的社會主義建設者和接班人”；第五條指出，“高等教育的任務是培養具有社會責任感、創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設”；第三十一條指出，“高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準”；《高等教育法》第七條、第八條、第十六條、第六章也均體現人才培養這一主線。

總之，《高等教育法》規定，人才培養是高校的核心使命即根本任務，通過開展教學、科學研究和社會服務三大職能給予實現，是以人才培養為邏輯起點的法律，為高校人才培養工作提供了堅實的法律保障。

（二）全國教育大會對人才培養做出新的頂層設計

黨的十八大以來，圍繞培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人這一根本問題，高校全面加強黨的領導。2018年9月，習近平總書記在全國教育大會上指出，“培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人，加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育”，并強調 “堅持把立德樹人作為根本任務”。

全國教育大會為高等教育改革發展指明了方向，提出了更高要求，為新時代高校培養人才提供了精神指引，也為高校貫徹落實新時代立德樹人工程指明了發展方向，這與 《高等教育法》突出人才培養的根本要旨高度契合。

（三）本報告的分析思路和基本結構

《高等教育法》第七條規定，“國家按照社會主義現代化建設和發展社會主義市場經濟的需要，根據不同類型、不同層次高等學校的實際，推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優化高等教育結構和資源配置，提高高等教育的質量和效益”。本報告充分把握不同類型高校的人才培養規律，從高校分類發展的視角切入，以人才培養為主線，堅持客觀、科學、公正的原則，從高校分類體系的構建、高校分類人才培養規律、高校分類管辦評協調等方面，深入考察 《高等教育法》實施20年來高校分類人才培養工作的基本情況，并對存在的問題進行剖析，在此基礎上提出相應的改進建議。

二、《高等教育法》實施以來我國高校分類體系構建

《高等教育法》頒布20年以來，我國高等教育人才培養取得顯著成績，尤其是黨的十八大以來，陸續推出 “雙一流”建設、高校分類設置體系、“雙高計劃”，并進一步實施 “雙萬專業”“雙萬課程”計劃，我國高校分類體系初步構建，著力提高人才培養質量，取得巨大成就。

（一）國家主導、地方統籌的高校分類體系基本成熟

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 （2010—2020年）》發布，其中明確提出“建立高校分類體系，實行分類管理……在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流”。2017年，《教育部關于 “十三五”時期高等學校設置工作的意見》將高校設為研究型、應用型和職業技術型三類，初步形成了國家層面的高校分類體系指導框架，并提出了國家主導、地方統籌的高校分類指導思想。

近年來，全國各省市紛紛出臺了各自的分類體系。綜改試點的上海市提出了十二宮格分類體系：依據高等學校職能、學科門類或主干專業大類兩個方面，將高校分別劃分為四種職能類型和三種學科特色類別。北京市將高校劃分為研究型大學、特色大學、應用型大學和技能型大學四種類型。云南省提出將高校劃分為高水平大學、骨干特色校、應用型本科和技術技能型高校四種類型。

由于國家高校分類體系與上述直轄市、省高校分類體系幾乎同時出臺，國家主導推進與地方統籌之間的關系有待進一步協調。

（二）不同類型高校發展思路基本明晰

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》提出，高等學校類型要與自身培養模式特點相適應，著重培養創新型、復合型、應用型人才以適應社會需要。在國家頂層制度設計及相關配套制度不斷完善的基礎上，不同類型的高校辦學定位和發展思路逐漸明晰。

1.研究型高校發展定位

研究型高校的直接設立與試驗現已成常態。研究型高校的各項活動圍繞國際重大創新，以推動國家產業轉型升級與服務地方重大創新為主，注重探索未知，面向未來，高新科教融合創新；學校不斷創新理論和產出高新科技，在此基礎上培養一流人才并支持高新科技前沿發展。學校旨在培養國內外一流研究水平的學生，有足夠的資源支撐學術型博士生、碩士生和本科生的培養，且博士在校生數占研究生在校生數比例較高。

2.應用型高校發展定位

應用型高校隊伍正在不斷壯大。應用型高校服務國家急需和區域技術技能創新積累，與區域經濟社會發展和產業轉型升級產生聯動，對接區域和行業對人才的需要。學校通過卓越實踐教學、校企合作和應用研究進行人才培養，推動行業產業轉型升級與服務地方重大創新；學位授予層次主要包含本科、碩士和博士，本科學位授予人數比例較大。學校以實踐教學研究和應用研究為主，服務區域經濟和產業轉型。

3.職業技能型高校發展定位

職業技能型高校的類型特性正在獨立建構，職業型本科院校隊伍已見雛形。職業技能型高校以直接服務職業分類發展為宗旨，以促進就業為導向，主動適應經濟社會發展，特別是技術進步和生產方式變革以及社會公共服務的需要。學校組織架構以面向專業為主，圍繞培養經濟社會和產業發展實際需求的一線專業技術人員和高技能人才展開。學校通過校企合作、深化產教融合進行人才培養。

（三）不同類型高校人才培養成效顯著

《高等教育法》實施20年來，我國高校人才培養成效顯著，人才培養質量不斷提升，不同類型高校人才培養目標雖然各有側重，但均成效卓越。

1.高校就業率保持穩定

高校畢業生整體就業率較為穩定，就業率數據的可靠性正在嚴格的監管下逐步提高。不同類型高校的畢業生就業結構各有特點。“雙一流”高校本科畢業生多選擇深造；傳統老牌地方本科院校畢業生出路多元；建校歷史較短的地方本科院校應用轉型迅速；高職高專院校畢業生傾向于直接就業。

2.用人單位滿意度較高

20年來，高等教育結構進入良性建設階段，在科技與經濟為首的整個產業界推動下，我國綜合國力突飛猛進，這得益于數以億計的高校優質畢業生的人才支撐。從北京和浙江等地區相關機構的調查數據看，用人單位對畢業生的滿意度整體呈上升趨勢，畢業生各項能力達到優良水平。

3.大學生滿意度呈上升趨勢

根據筆者主持的 “國家大學生學習情況調查研究數據庫”（以下簡稱NCSS）成果顯示，大學生對學校的總體滿意度、學習收獲、專業滿意度都呈現逐年遞增的趨勢，說明我國高校人才培養質量在穩步提升，但不同類型院校在辦學成效方面有所差異。NCSS在2011—2019年連續調查了大學生極端應激下的極端應對狀態傾向等，總體呈現出連續下降的趨勢。這說明我國大學生在應激應對方面的能力有較大幅度的提升，出現惡性事件的可能性大幅下降。在價值觀層面，我國大學生對于 “想要的生活”排序在2012—2019年均大致顯示為 “修身、齊家、治國、平天下”的價值選擇順序。對于新時代的大學生成長而言，中華傳統文化價值明顯，先完善自身，協調好小環境后，才能更好地為社會服務。

4.高等教育促進了社會代際流動

高等教育是促進社會代際流動的重要途徑，“讀書無用論”缺乏實證依據。中國社會綜合調查數據 （CGSS）2003—2015年的數據分析顯示，社會代際流動模式并沒有呈現出日益固化的態勢，且個體自身的教育成為影響社會地位獲得的首要途徑，這種影響效應在市場化改革后顯得更加突出。高等教育近些年在增進社會流動模式的公平性上發揮著重要的作用，更高的能力和學歷意味著更多的社會回報。

三、我國高校發展的體制機制需要進一步理順

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》提出，“研究制定高等學校分類設置標準，制定分類管理辦法，促進高等學校科學定位、差異化發展”。雖然 《高等教育法》及相關政策文件強調高校分類發展，但是，當前高等教育體系中“一頭一尾”較為明確，然而應用型大學在體制機制的設計、辦學資源的配置及自我尋位過程中仍存在諸多問題，與行業產業脫離，社會服務能力薄弱，與研究型高校具有較高同質性，存在 “中部塌陷”現象。

（一）中央與地方、產業之間的關系尚未理順

現行的 《高等教育法》對我國高等教育分類指導和特色發展相關的法律條文有粗略規定，但不太明確、表述不夠。

在 《高等教育法》中規定的有關高校服務地方經濟社會發展方面，近年來，國家出臺了很多政策。比如，關于創新創業教育、進一步深化產業融合、加快現代職業技術教育發展等，都對各級政府及相關部門提出了明確要求。但是省、市兩級政府在貫徹落實上有滯后、有弱化，缺乏具體的政策、措施、項目和資金等保障。雖然總體上高校與地方、產業、城市的關系有明顯改善，但是距離 《高等教育法》的要求，與習近平總書記提出的高等學校 “四個服務”的要求相比，還有很大差距。

建議按照 《中華人民共和國教育法》的要求，《高等教育法》也應該明確，省、市兩級政府應該把當地高等學校的分類發展規劃納入地方經濟社會發展規劃，一起推進，促進高等教育與地方經濟社會發展同頻共振，協同發展。在這方面還有很多工作要做，在立法執法、地方發展、學校發展中應充分體現。

（二）體制機制不利于應用型高校特色發展

1.學術評價標準對應用型大學的錯誤引導

《中華人民共和國學位條例》按是否授予學位及授予學位層次構建無授予學位的專科和授予學位的學士、碩士和博士三級分層制度，爭取更多學科數量、獲得更高層次學位授權點成為高校的共同追求。精英層級思想催生學術評價標準，應用型高校在片面學術標準主導的高校排行榜中常名落孫山，由于高校排行榜關系到高校社會評價和生源，應用型高校只能選擇鉚足勁頭奮起直追研究型高校。在傳統標準的重壓之下，應用型高校若堅守初心，則容易在社會第三方發布的排行榜處于不利位置；若選擇兩頭兼顧，也會因基礎研究薄弱的先天不足而分身乏術，更丟棄了自身應用型研究的優勢。

2.高教資源配置不利于應用型大學特色發展

我國優質高等教育資源集中于重點建設高校，形成高校發展的 “馬太效應”，對于應用型本科高校，欠缺精準扶持政策。雖然自2015年教育部等三部委引導部分地方普通本科高校向應用型高校轉變以來，全國已有27個省份364所高校進行了轉型試點；2016年發改委等部門在全國遴選100所高校，開展產教融合發展工程，每所支持1億元；2017年教育部明確了應用型高校的類型存在，但由于國家尚未制定應用型高校設置和評估標準，眾多地方應用型高校為追求更多優質高等教育資源，容易陷入學術型發展老路，從而難以走上特色辦學之路。

（三）協助應用型高校走出 “中部塌陷”的建議

1.提取高校分類核心標準為應用型高校正名

明確高校分類核心標準是理順高校分類設置的依據。應用型高校以應用研究為主進行知識生產，吸收科研成果并轉化、轉移和積累，注重科研服務產業轉型和區域發展，應用研究引領和支撐教學，通過對科研成果的轉化吸收作用于教學。建議將高校分類核心標準作為高校分類設置、分類辦學、分類管理和分類評價的參考要素，明確研究型、應用型不同類型高校辦學和管理的質量標準，改變以學術性為導向的評價標準和資源配置方式，為應用型高校正名。

2.凝練比較優勢促進應用型高校精準尋位

指導應用型高校精準尋位，制定最適宜辦學的戰略規劃，提升應用型高校競爭力。應用型高校應根據高校所在區域、行業產業和要素稟賦，形成比較優勢，克服盲目追求研究型發展的 “路徑依賴”或理念誤區。與研究型高校相比，應用型高校的比較優勢在于應用科學研究支撐人才培養和經濟社會創新發展，專業設置與地區經濟結構和產業結構耦合度較高，知識溢出具有較高的行業、產業和地區貢獻度。應用型高校唯有立足比較優勢，才能避免陷入“路徑依賴”。

3.從注重學科平臺建制轉向創新鏈條建設

應用型高校的個性化內涵式發展路徑應從知識體系建設轉向系統的產學研合作，以創新建設取代平臺建設，集中優勢資源形成創新鏈條的體系化設計。應用型高校的創新鏈條打破一級學科、二級學科、專業設置的垂直體系，更加注重橫向聯合多個相關學科和專業，從不同領域尋找促進行業發展和管理創新的方法。應用型創新鏈條的動態性體現在跨越知識生產的不同階段，將應用科學研究成果轉化，促進產業轉型，解決一線熱點問題。

4.從統一專業教學計劃轉向多樣化專業課程組合

目前很多應用型高校采用與研究型高校高度相似的教學計劃與課程體系，人才培養出現嚴重的同質化現象，沒有發揮和凸顯比較優勢。應用高校需根據自身定位、所在區域經濟特點以及自身的學科發展優勢，開設專業課程，構建特有的課程體系，滿足學生自主選擇課程，由不同課程和課程模塊組成實現差異多樣化的專業訓練，真正實現不同高校的人才分類培養。

四、我國高校管辦評分離改革有待進一步打破梗阻

對依法形成政府管理和監督、學校自主辦學、社會各界參與和評估的教育公共治理新格局的要求，高校管辦評分離改革尚存在政府權力下放不順暢、管辦評關系不協調、高校的治理能力薄弱、社會評估機構雜念多等問題。

高校分類設置是管辦評分離與協調的起點，需盡快理順這一影響高等教育領域全局的關系。

（一）政府管理高等教育方式有待改進

1.清單管理方式尚未普遍推行

2017年教育部等五部門聯合下文，將一批權力下放到地方政府和高校，但相關政府部門尚未建立高等教育行政權力清單和責任清單制度，現實中依然存在對高校辦學過多的外部行政干預，高校和教師處在不停被檢查的狀態。各級政府綜合運用各種有效手段引導和督促高校規范辦學的能力有待提升。

2.高等教育管與評的關系需理順

《高等教育法》第四十四條規定了教育評估的主體，《普通高等學校教育評估暫行規定》和 《教育督導暫行規定》細化了行為。但這些法律法規都未對教育評估中介組織及其活動的法律地位給出明確界定，教育督導與教育評估未理清關系，一些社會組織為自己的商業利益綁架評估活動。

3.高校分類評價機制不能滿足高校分類管理的需求

我國高等學校分類已經定為研究型、應用型和職業技能型的體系，但是與此相對應的高校分類設置標準和評價機制還在研制中，高校分類設置標準與評價機制體制建設滯后于高校分類管理需要。

（二）省級政府高等教育統籌能力有待提升

《高等教育法》第十三條明確國務院統一領導和省級人民政府統籌協調相結合。目前，省級政府高等教育統籌權作用發揮還存在以下問題。

1.省級政府高等教育統籌權存在不確定性

國家對省級政府高等教育職責的確定依據主要是各種政策性文件，行政色彩濃厚，使得省級政府統籌權行使面臨諸多困難，存在不穩定性，效力較低，容易形成 “放—亂—收—死”的循環。

2.省級政府高等教育統籌權發揮缺乏協調機制

省級政府習慣于縱向指令，橫向統籌協調機制沒有有效建立，缺乏正式規章制度，統籌權的運行難以實質性啟動。高等教育發展需要組織、發改、財政、人社、教育等多部門協同配合，部門之間不配合將導致人才培養出現重大缺失項。教育部門作為相對弱勢部門，許多跨部門難題無法自己解決。

3.省級政府高等教育統籌權監督機制不健全

2017年國務院辦公廳印發了對省級政府履行教育職責的評價辦法，但目前僅有7個省級政府教育統籌綜合改革試點進行了些許探索。國家難以科學評估省級政府統籌績效，地方人民代表大會等部門對省級政府高等教育統籌權的監督缺乏依據。

（三）高等學校辦學自主權落實還不夠到位

《高等教育法》第十一條規定，高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。教育部、人社部按照國務院統一要求，縮減行政審批事項，高校在選拔錄取、專業設置、人才招聘、資產管理、職稱評審、設置研究生院等方面獲得了更多的自主權。在調研中發現，現行管理方式仍存在不適應之處，高校辦學自主權在落實中仍存在一些問題，《高等教育法》缺乏硬性約束力。

1.高校辦學中的方向性迷失

我國高校辦學目前依然存在四大問題和三個脫離。四大問題：一是學科專業劃分過細過小及關聯度低，學生的學科專業視野狹窄；二是對人文情懷和科學素養的并重培養不夠重視，將通識教育誤解為知識泛化；三是校企合作、產教融合不夠緊密，學生的實踐能力培養明顯不足，難以滿足產業發展對人才的結構化需求；四是教師評價片面強調科研或過度強調教學，無視 《高等教育法》的開展教學、科學研究與社會服務三項高校職能共促人才培養中心工作的規定。三個脫離：一是專業與學科脫離，很多專業并沒有建在學科上；二是教學與科研脫離，科研對教學的引領作用明顯不足；三是教師與學生脫離，忽視了教學過程是教師與學生要素緊密互動促進的過程。

2.對高校辦學自主權度的把握不明

《高等教育法》有著嚴密性和完善的邏輯，里面有幾條線，通過不同的中央機構分路實施。從全國人大的執法檢查的模式來看，需要謹慎評判這種多頭收放的效果。辦學自主權下放是高校20年來的重要發展動力。沒有自主權的下放，學校會是死水一潭，模式同化。但我們如果按照這條路繼續走，就涉及有些方面無權可放，有些方面在收權。這就帶來高校辦學自主權度把握不明的問題，其中尤其嚴重的幾個問題如下。第一，中西部高校辦學自主權較弱。應該落實中西部高等學校辦學自主權，尤其是公辦學校，在專業設置、職稱評聘、人員編制、貸款融資、規劃建設、招標采購、資產處置、學費標準等方面，管得較多、統得過死，辦學活力不足，與民辦高校形成巨大反差。政府放管服改革缺乏系統性，該服務的做不到位。第二，高校選人進人自主權落實不到位。《高等教育法》第三十七條規定，高校自主設置內部組織機構和評聘教員。由于地方政府人社、編制和教育部門的深度介入，不少地方高校的內設機構、干部職數、崗位設置和聘用均須由政府審批。應用型本科高校和高職院校引進行業技術人員比較困難。第三，高校招生自主權受到壓縮。雖然 《高等教育法》規定政府只審核辦學規模，但學校在錄取標準、招生規模、生源分布、專業設置、收費標準等方面必須接受中央和地方教育、物價等行政部門的雙重直接調整和控制，學校很難根據實際情況真正進行自主招生。

3.學科專業設置權受限

地方高校設置專業需要經過地方教育、人社行政機關和國家教育行政機關的管、審，承受著比部屬高校更多的限制和束縛。地方高校需要對接地方產業，靈活設置專業，《高等教育法》第三十三條也規定高等學校依法自主設置和調整學科、專業，但事實上高校學科結構不夠優化，專業布局不盡合理，專產對接不順暢，學科交叉協同與集成不充分。

4.高校辦學信息公開落實不到位

目前，多數高校都已建立了信息公開的平臺。但對照 《高等教育法》第四十四條和教育部 《高等學校信息公開辦法》《高等學校信息公開事項清單》的規定，高校許多信息尚未公開。

（四）高校內部治理結構尚需進一步完善

《高等教育法》規定，高等學校設立即獲法人資格，“高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任”。依法治教關鍵在依法治校。《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》特別強調要完善大學內部治理結構。然而，簡政放權不到位和高校治理不規范并存，現代高校法人制度、高校內部治理結構尚不健全，影響著高校創新能力的提升和辦學特色的形成。

1.我國大學職能與使命之間的關系混亂

我國教育學界與各級教育行政、教育評估部門普遍有 “人才培養=教學=課堂教學=教師課堂教”的誤區。《高等教育法》中規定高等學校應以人才培養為中心，同時確認高校應開展教學、科學研究和社會服務三項職能。2017年2月，中共中央、國務院印發 《關于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》，強調“高校肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作的重要使命”。人才培養是核心使命，教學相長、科學研究和社會服務三項職能不可偏廢。僅僅強調人才培養等于開展教學，有嚴重降低高校人才培養質量之虞。

2.政府與公辦高校法律契約關系有待推進

人才培養為百年大計，需要以法治教的穩定性，克服行政治教的短期效應。公辦高校外部法人治理結構建設尚需加速，政府與高校之間的法律契約關系有待推進，政府的規范管理與高校的自主辦學應有效分離。一些公辦高校主要領導流動過快，變更頻繁，導致不愿意去做打基礎的事情，不考慮長遠的發展和規劃。

3.高校治理的參與主體權力結構尚待完善

《高等教育法》第四十二條規定了高等學校學術委員會的職責，第四十三條規定了高等學校教職工代表大會等組織形式。當前，高校主要由黨政兩大系統人員控制，部分書記依法治校的理念并不很牢固，校內各類委員會的關系也不明確且易出現決策沖突，功利性現象較明顯，內部其他利益相關者參與不夠或較弱，外界利益相關人幾乎沒有參與。高校內部權力生態關系的失衡造成了處于弱勢地位的學生群體缺乏切實有效的利益表達與權利救濟機制。

4.《高等教育法》對教師權益的保護還需加強

我國高校人事制度改革帶來很多新問題，需要法律上給予回應，而 《高等教育法》對人事制度改革的規定性非常少。高校對各類教師簽訂合同與考核要求較為隨意，教師沒什么發言權且處于不利地位，引發很多維權事例。所以 《高等教育法》與 《教師法》如何銜接及在教師權益界定上做出回應至關重要。

（五）高等教育投入保障存在問題

《高等教育法》實施以來，不斷完善高等學校生均撥款制度，全國有31個省份地方普通高校生均撥款水平都基本達到了1.2萬元，各省已全部建立高職院校生均撥款制度。目前，高等教育投入保障仍存在一些問題。

1.省級政府對地方高校的財政保障相差懸殊

相較于東部省份，不少西部和東北省份政府對高等教育經費投入不足。省級政府對地方高校的財政撥款總量存在滯后現象，有些地方政府對高校重設置而不重持續建設。經濟落后地區高教經費持續短缺，有些高校甚至難以保障基本運行。

2.不同類型高校財政投入保障差異巨大

占全國普通高等學校數和學生數九成以上的地方高校，獲得的財政性教育經費僅占全國普通高等學校財政性經費收入的六成左右。雖然國家提出2017年高職院校年生均財政撥款水平應當不低于12000元的硬性要求，近四分之一的省份依舊沿用原文件要求。

3.民辦高等教育辦學投入嚴重不足

民辦高校是我國高等教育體系中的重要組成部分，全國每5名大學生中就有1名在民辦高校就讀。《高等教育法》第六條規定，“高等教育要以舉辦者投入為主，各方合理分擔培養成本”。調研發現，民辦高校經費來源渠道單一，辦學經費以學費為主，其投入明顯低于公辦高校。許多民辦高校經費投入少，主要依靠學費辦學。一些股份制公司以商業模式大量收購與運行民辦高校，相關法規制度跟進不及時，存在較大不穩定隱患。

五、《高等教育法》與其他法律法規存在抵牾現象

（一）《高等教育法》法理的異化

以 《高等教育法》名義，我國教育行政部門制定了各種各樣的政策與規章。這在起到法律具體化作用的同時，也讓法律彼此之間又變得相對獨立，法律的作用可能還不如政策的作用大。回顧 《高等教育法》20年走過的路，政策的影響比 《高等教育法》要大。

我國名義上是大陸法系、是成文法，但在執行過程中，由于國情太復雜，所以實際上是案例在起作用，各級教育行政部門的政策及推行高教案例的示范作用，形成了類似英美法系的判例法傾向。從法律視角去判定 《高等教育法》執法的有效性，就成為難以講清楚的一個問題。

（二）對違反 《高等教育法》的行為缺乏制約

《高等教育法》的司法監督和執法作用有限，在各級行政部門的法理感較弱，缺乏剛性制約，《高等教育法》與高校章程之間的法律紐帶也較弱。《高等教育法》作為相對宏觀的上位法，與 《中華人民共和國學位條例》《中華人民共和國中外合作辦學條例》等定向明確的下位法規相比，后者實施效果更好，且與 《高等教育法》關系較弱。《高等教育法》既缺乏對政府管理的程序性規范，也缺少對高校自主辦學的有效保障，導致政府干預高等教育的權力與高校自主辦學權利可能出現沖突。國家在管理高等教育的過程中一定程度上存在缺位、越位、錯位現象，高校也存在依法辦學意識淡薄與維權無法可依的現象。

依據 《高等教育法》的規定，政府、教育行政部門、有關主管部門、高校都可以作為《高等教育法》的執法主體，但它們之間的法律地位及其相互之間的權利義務界定并不十分明確。《高等教育法》大量規定了高等教育行政管理權和行政機關應承擔的法律責任。但是，行政違法責任較為籠統和模糊，僅第六十六條規定 “對高等教育活動中違反教育法規定的，依照教育法的有關規定給予處罰”。相關行政政府規章也缺乏相應的認定、處罰機制與制度規范，對這些行政違法行為無法有效制約，難以追究行政違法責任。

對此，建議加強 《高等教育法》配套法規建設。加快健全 《高等教育法》與高等教育行政法規、行政規章、規范性文件之間位階層次分明、效力等級清晰，實體法與程序法相互配套，高等教育法律與高等教育政策、教育改革實踐相協調的高等教育法律法規體系。同時，應該進一步強化高等教育執法，明確執法主體的法律責任和義務，維護 《高等教育法》的權威性和執行力。

（三）《高等教育法》與學位制度不甚兼容

《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱《學位條例》）于1980年第五屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過，該條例出臺于改革開放初期，距今已有40多年，雖然2004年進行過局部調整，但是國家經濟社會發展、國際國內教育系統變革，內外部環境都發生了巨大變化，有許多條款與 《高等教育法》等存在不相協調的問題，目前已不能滿足學位管理實踐和高等教育事業發展的需要。例如，《學位條例》第十三條規定，“對于在科學或專門技術上有重要的著作、發明、發現或發展者，經有關專家推薦，學位授予單位同意，可以免除考試，直接參加博士學位論文答辯。對于通過論文答辯者，授予博士學位”。在現實操作中難度較大，亟需調整。2019年7月，國務院學位委員會印發 《學士學位授權與授予管理辦法》，明確了學士學位授權審核的權責和省級學位委員會制定審核標準和辦法，繼續推動 “放管服”改革，有博士學位授予權的高校可自主審核學士學位授權。

對此，需要從整個教育法律體系建設的角度出發，對 《學位條例》和 《高等教育法》做出聯動修訂，可以把多年來行之有效的現行做法補充寫入法律。近年來，國務院學位委員會、教育部對修訂 《學位條例》立法工作積極回應，2016年，國務院學位委員會辦公室專門成立《學位條例》修訂工作組。《中華人民共和國中外合作辦學條例》也存在著類似情況。當前，國家正在深化高等教育領域 “放管服”改革，大力推進 “管辦評”分離，保障高等學校的辦學自主權，急需法律保障。因此，聯動修訂 《高等教育法》和 《學位條例》，構建具有中國特色的學位制度，對全面實施依法治教、深化高等教育改革具有十分重要的意義。

（四）高等教育對未來創新尚不適應

當前，新科技革命浪潮風起云涌，世界正處于百年未有之大變局，高等教育正處于深刻的根本性變革之中。特別是大數據與人工智能異軍突起，固定時間、固定地點的學校教育正在向任何時間、任何地點的 “泛在教育”演變，校園、教室發生顛覆性變化，未來的世界環境是不確定、復雜、模糊和多變的，這對高校人才培養模式提出新要求、新挑戰。

對此，高校急需積極適應未來時代變化，努力實現創新驅動發展和經濟轉型升級。高校要利用智能技術加快推進人才培養模式更新，教學方法改革，構建包含虛擬環境、智能學習、交互式學習的新型教育體系，培養學生的創造性思維、批判性思維、信息處理能力和溝通交流能力，培養學生終身學習的能力。高校亟需突破現有學科格局，促進跨界融合，大力培養復合型、創新型高素質人才。

六、依法育人需要科學規律指引及作為修法核心

人才培養是 《高等教育法》限定的高校中心工作。《高等教育法》規定：高等教育要培養具有社會責任感、創新精神和實踐能力的高級專門人才。全國教育大會強調，要努力構建德智體美勞全面培養的教育體系，“三全育人”體系正在形成。高校在實際辦學活動中必須要遵循學生自身的學習規律，進行教育教學制度和實踐活動設計。然而，制度設計和實踐活動中大學生學習規律應用的缺位現象較為突出。

（一）中國大學生學習規律應用的缺位

1.高校人才培養要素結構缺乏系統化設計

我國高校人才培養易陷入 “人才培養=教學=課堂教學=教師課堂教”的誤區，第一、二課堂聯動機制的應用缺位。在現有的人才培養模式中，課堂教學，尤其是教師 “教”的課堂教學被認為是最重要的方式。然而，在NCSS的相關研究中發現，無論是學生的學習收獲，還是學生的就業能力形成，都是學生多維體驗的結果。在教育培養因素中，教師教學、同伴互動和實習實訓對學生就業能力四因子的自我評價均產生了顯著影響。NCSS研究發現，學生對教師教學、同伴互動和實習實訓體驗越好，他們對就業能力的自我評價就越高，并且實習實訓、同伴互動分別是影響就業能力不同維度最重要的兩個因素。因此，在人才培養過程中，僅僅課堂教學，甚至教師的 “教”，都是遠遠不夠的，第一課堂與第二課堂的有效聯動，師生、生生間的有效互動，才是促進大學生成長的關鍵因素。

2.隱性教育規律在高校人才培養過程中應用缺位

NCSS 2013—2019年的調查結果顯示，大學生認為最重要的三個要素均為：學校學習風氣＞與室友的關系＞學校的就業指導；而最滿意的三個要素則是：與室友的關系＞與其他同學的關系＞與專業指導老師的關系。由此可見，室友關系既是學生最滿意的成長要素，也是他們認為較重要的要素之一。室友關系以及學風與其他室友要素等朋輩關系都是影響大學生全面發展至關重要的因素。宿舍文化建設理應成為學風建設和人才培養的核心組成要素。然而，在高等教育實踐過程中，宿舍文化建設尚未引起高校管理者的充分重視，過分重視顯性的課堂教育而忽視隱性教育是當前高校管理上存在的重大制度缺陷。

3.“U”型年級發展規律在高校人才培養中應用缺位

NCSS的諸多研究結果顯示，不同年級大學生在適應性、學習方式、課堂體驗、學習收獲、滿意度等方面，均呈現出明顯的 “U”型發展規律，突出表現為大二、大三學生的體驗水平明顯低于大一和大四的學生。這一方面反映了大學生成長過程中的無助，另一方面也凸顯了高校在人才培養過程中存在的問題，即高校的培養方案和相應的培養模式并未充分考慮學生的年級成長的馬爾可夫鏈規律，“學習壓力”“人際壓力”等依然是低谷期學生所反映的主要問題。如何遵循或應用這一規律是我國高等學校在人才培養過程中做到事半功倍的重要利器。

4.質疑能力在高校人才培養過程中缺乏足夠重視

在筆者主持的NCSS項目組與英國劍橋大學的聯合調查中發現，中國大學生在知識的建構能力方面已體驗較好，而質疑能力方面的體驗則差強人意。在終身學習時代，建設創新型國家的關鍵在于科學創新型人才的培養，而質疑能力則是科學創新不可或缺的能力之一。因此，在新時代背景下，如何培養大學生理性批判的思維與能力，需要引起我國高校人才培養的足夠重視。

（二）中國大學生學習規律應用的制度建議

1.搭建學生交流互動平臺

高校除了要重視傳統的知識傳授以外，更要關注同伴之間的交流與互動。推進信息技術與教育教學深度融合，搭建不同學科學生的交流互動平臺，進而促進學生跨學科、跨學校、跨地區進行交流學習。要將大學生在第一、二課堂等多元課堂的表現和學習成果量化考核，對學生進行分類評價，構建學習研究型、實踐技能型、社會活動型、特長特色型等類型開展評價，充分引導因材施教。

2.注重宿舍育人功能的發揮

室友是影響學生學習成果的重要因素，學校在進行宿舍文化制度設計的過程中要結合學校的定位、學科特色等因素從育人的角度創新制度，讓室友關系和學風在學生發展中發揮正向功能。創新高校學生宿舍的針對性教育、非正式組織治理、專業化服務模式，打破高校條塊分割的育人制度設計，形成正向的宿舍文化育人的良好氛圍。

3.注重實習實訓的開展

學生要就業，所學的專業知識就不能僅停留在課堂的教師傳授，更應當通過實習實訓等實操手段將理論聯系實際，真正做到學以致用。因此，加強實習實訓是培養學生就業能力的有效途徑。所以，高校要注重人才培養過程中實習實訓的設計。高校要構建 “大實踐”格局，將學生與社會多元互動的各平臺都納入實踐教學，國家出臺鼓勵社會多元主體支持學生實踐的相關政策，高校出臺鼓勵學生積極融入社會、服務社會、知行合一的相關政策。

4.注重學生學業全程指導

在NCSS的分析中發現，不同年級大學生在學習過程中呈現出明顯的 “U”型發展規律。當前高校注重新生教育的開展，卻缺乏對學生大學四年學習全過程的持續咨詢和指導。高校不僅要高度重視和開展職業生涯規劃，更要高度重視和開展學業生涯規劃，按照不同年級、不同學科、不同興趣等個性化全過程指導。

5.注重質疑能力培養的體系化

建立科學的研究性的課程體系和多職能育人文化，這需要通過設立專門的課程和實踐環節，并將質疑能力的培養滲透到專業課程體系中去，營造質疑 （批判性）能力培養的育人文化。同時，鼓勵并培訓教師在教學與研究、實踐活動中積極引導大學生獨立自主思考，提升學生的問題意識，培養質疑精神，敢于審慎、理性、自信地批判自己或他人的觀點。

七、對 《高等教育法》未來修法的若干框架性建議

20年是個重要的時間節點，雖然歷經2015年和2018年兩次局部修訂，但 《高等教育法》從邏輯核心至體系框架都有整體修法的需要。

（一）以高校特色和核心特點為抓手，進一步明確分類管理、評價、學位授權和資源配置的基本原則

研究型高校不僅培養研究型人才，也培養應用型人才。研究型高校不僅有大量學術研究師資，還有大批工程類、技術類師資。因此，分類管理、多元評價、學位授權和資源配置機制不僅要針對不同類型高校，還應落實到不同類型師資、人才培養、科學研究。要以法律的形式對不同類型高校的設置標準、資源配置、制度建設、評價準則給予明確。

（二）進一步明確中央與地方之間的法規關系

一是進行人大釋法或修法，完善省級政府高等教育統籌權，提高其穩定性與位階效力；二是加強省級政府高等教育統籌權配套制度建設，建立健全中央政府對省級政府履行統籌職責的評價監督機制；三是推動中央政府進一步簡政放權，增強省級政府統籌權；四是鼓勵省市共建地方高等教育，建立基于省高教資源優化配置，與地方產業深度融合的省市共建管理模式；五是鼓勵對省級高等教育管辦評權限進行明確區分，提供法治保障。上海市人大常委會2017年頒布了 《上海市高等教育促進條例》，在國內率先進行地方性立法，對省級政府高等教育職權進行了明確界定。

（三）進一步明確管辦評關系的協調

一是改變教育資政門檻太低的現象，讓高教監督與資政更加專業化和科學化；二是理順政府與高校關系，解決越位現象，政府取消下放相關行政審批事項，提高政府綜合運用立法、撥款、規劃、信息服務的能力；三是落實高等學校獨立的法人資格和主體地位，減少直線式管理；四是建立負面清單，從規定 “高校可以做什么”到明確 “高校不能做的底線是什么”，把辦學的空間留給高校；五是完善高校內部治理結構，加強基礎學術組織和教職工代表大會制度建設，不斷健全有效行使辦學自主權的自律機制；六是加強信息公開，深化高校招生、教學、財務等信息公開。

（四）進一步明確高校法人治理結構

第一，夯實大學章程的法律效力。目前很多高校都建立了自己的章程，“一校一章程”讓按章程來辦學治校有了現實可能。但是，如若不能有效明確大學章程的法律地位問題，會導致章程的實際效用受到削弱，對于高校以法辦學治校的指導性受到抑制。因此，《高等教育法》需要進一步審視其對大學章程的法律規定，更進一步明確大學章程的法律地位，從法律源頭出發夯實大學章程的法律效力，讓章程與《高等教育法》的精神有效呼應，成為高校依法治校的重要組成部分。第二，完善黨委領導下的校長負責制。黨委領導下的校長負責制是大學治理的具體實現形式。黨委在理念性、價值性和方向性上負責，校長在執行性、過程性、工作性上負責。黨委領導下的校長負責制表明黨委是集體領導，書記和全體黨委委員在黨委領導之下開展工作。第三，從單向管理走向多元主體共治。高校的運行涉及多方利益相關主體，從而需要吸收這些機構或個人代表參與到大學的不同機構中，以便對高校的決策和監督發揮作用，形成從單向管理走向多元主體共治的內部治理結構。

（五）要進一步完善高等教育投入體制，以財政撥款為主、多種渠道籌措高等教育經費為輔，保障政府教育財政撥款的增長高于同級財政經常性收入的增長

一是確保省級政府對地方高等教育的財政經費撥款比例，明確省級政府的責任，規定地方政府對地方高等教育的資金投入占地方財政收入的比例情況。二是加大對民辦高等教育的財政扶持。例如，從2012年起，陜西省財政每年對民辦高等教育投入3億元，有效支持了該省民辦高教的健康發展。三是吸引民間資本進一步提供多樣化的高等教育服務，保護民辦高校及其舉辦者的合法權益，對于非營利性、營利性民辦高校進行分類管理、分類扶持。四是健全分擔機制，進一步改進高等教育經費的分擔機制，擴大融資渠道，通過購買服務、混合所有制辦學、發展引導基金、捐贈稅收優惠等方式，形成政府投入和社會組織投入的良性互動。

（感謝全國人大教科文衛委的特委信任及項目參與專家們的熱心支持）