推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展
——基于高校項目支出預算管理的思考與建議

（北京師范大學，北京 100875）

穩(wěn)步推進由以規(guī)模擴張為特征的外延式向以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，是深化高等教育領域綜合改革、加快推進教育現(xiàn)代化、建設教育強國的時代任務。這種轉(zhuǎn)變對高等教育治理體系和能力建設提出了新的迫切要求。高校預算管理水平的全面提升既是高等教育事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展的重要保障，也是深化財稅體制改革和改進預算管理制度的內(nèi)在要求，更是高等教育治理體系能力建設的應有之義和關鍵抓手。然而，受到眾多因素的制約，高校預算管理水平還不適應內(nèi)涵建設和高等教育事業(yè)改革發(fā)展的要求，特別是在項目支出預算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在比較嚴重的問題，突出表現(xiàn)為財事匹配度和教育經(jīng)費的使用效益不高。本文從內(nèi)外因作用的辯證關系中論述了高校預算管理在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展中的現(xiàn)實重要性，對當前高校項目支出預算管理和執(zhí)行的困境及有益探索進行闡述，并從高校組織行為特征的角度進行深層次的行為邏輯分析，進而結合實際工作提出關于全面提升高校預算管理水平的思考和應對舉措。

一、強化預算管理是高校內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)實要求

高等教育是支撐國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。因應時代變化實現(xiàn)更高水平的發(fā)展，通過知識創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、智力支持等在實現(xiàn)“兩個一百年”偉大奮斗目標的進程中發(fā)揮更大的作用，是高等教育作為社會事業(yè)的重要組成部分所應有的功能定位和歷史使命。從根本上講，高等教育是社會現(xiàn)象，不能脫離社會而存在，社會發(fā)展需要也是高等教育發(fā)展革新的動力源泉。[1]因而，作為一個相對獨立的體系，高等教育必然受到來自社會諸多方面，特別是國家決策部門多種形態(tài)外在力量的介入。且從早期現(xiàn)代大學產(chǎn)生及其不斷發(fā)展的歷史進程來看，宗教團體、政府部門、社會組織等各種力量就在功能的演進中扮演著推動者的角色。高等教育內(nèi)涵式發(fā)展作為事業(yè)改革發(fā)展的國家戰(zhàn)略行為被逐步確定，①在很大程度上就是政府外在作用的產(chǎn)物。而預算制度作為政府進行財政資金配置的重要手段，自然地在加快實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的行為中發(fā)揮支配作用，是國家意志得以充分體現(xiàn)的集中著力點。結合全面深化教育領域綜合改革特別是現(xiàn)代化教育治理能力提升的實際，內(nèi)涵式發(fā)展對高校預算管理的外推力量著重體現(xiàn)在如下三個方面。

1.推進預算管理制度改革的要求

十八大以來，預算制度改進作為深化財稅體制改革三大任務之首，在頂層設計和制度安排上基本形成了 “全面規(guī)范、公開透明”的定位。具體舉措包括通過完善預算立法強化預算約束，預算審核重點由收向支轉(zhuǎn)變，編制中期預算建立跨年度平衡，完善轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化項目結構，健全預算體系加大統(tǒng)籌力度，清理掛鉤事項提升資金效率等。[2]2014年，《國務院關于深化預算管理體制改革的決定》對改革的重要性、緊迫性、總體方向、各項工作進行了總體部署。在整個國家的預算撥款體系當中，高等教育作為國家教育事業(yè)的重要組成部分被納入財政預算撥款的范疇。在預算制度的操作層面，高校是政府一般公共預算和編制的責任主體，高校預算撥款制度是高等教育財政政策的重要內(nèi)容，也是我國高等教育經(jīng)費投入機制的核心構成部分。相應地，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和國家財稅體制改革，按照十九大關于 “建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的明確要求，加快高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，高校經(jīng)費預算管理必須要遵循和體現(xiàn)國家預算管理制度改進的要求。

2.高等教育投入體制改革的要求

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，高等教育經(jīng)費投入呈現(xiàn)出由政府包攬向投入主體多元化發(fā)展變化的趨勢，但政府財政撥款投入一直扮演著極其重要的角色，確保了高等教育經(jīng)費持續(xù)穩(wěn)定大規(guī)模投入。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，高等教育投入中財政性經(jīng)費投入的比例較高，而且總量呈階段性快速增長。例如，2017年高等學校教育經(jīng)費約11 108億元，其中國家財政性教育經(jīng)費約6899億元，占比為62%；而一般公共預算安排的教育經(jīng)費約6328億元，占財政性教育經(jīng)費的比例為92%。然而，隨著高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、高等學校多種渠道籌措經(jīng)費的機制②在《中華人民共和國高等教育法》中進一步明確，未來財政性教育經(jīng)費將更加注重投入增加與結構優(yōu)化相結合。而且在經(jīng)濟新常態(tài)下，如果國家財政收入增幅隨經(jīng)濟增速放緩而變小，高等教育預算內(nèi)財政經(jīng)費投入的增幅也將隨之發(fā)生變化。因此，按照重點投入、優(yōu)先保障的原則，用好增量盤活存量，特別是充分發(fā)揮財政資金的激勵和引導作用，向管理要效益、要質(zhì)量，對強化預算管理以保證高等教育內(nèi)涵式發(fā)展提出了新的要求。

3.高等教育內(nèi)在動力激發(fā)的要求

改革開放以來，我國高等教育事業(yè)實現(xiàn)了長足的發(fā)展。單純從規(guī)模數(shù)量的發(fā)展趨勢來看，在學總人數(shù)和毛入學率分別從1978年的228萬人和2.7%增長到2018年的3833萬和48.1%。[3]但因應新時代國家重大戰(zhàn)略實施的需要，高等教育在服務創(chuàng)新型國家和人力資本強國建設、服務走近世界舞臺中央等方面還存在很大的不足，需要苦練內(nèi)功。內(nèi)涵式發(fā)展正是基于對高等教育事業(yè)發(fā)展基本規(guī)律和基本現(xiàn)狀的深刻認識與準確把握形成的方向性判斷，也是對新的歷史階段高等教育事業(yè)發(fā)展中內(nèi)因重要性的時代性審視。即要從遵循事物發(fā)展內(nèi)因通過外因起作用的基本規(guī)律，實現(xiàn)高等教育內(nèi)部治理能力提升，以便充分利用外在推力，進而激發(fā)高等教育系統(tǒng)及其基本單元更加澎湃的內(nèi)生動力。在經(jīng)費要素的層面，預算管理體現(xiàn)了高等教育現(xiàn)代治理體系建設中政府與高校的關系，也作為高校內(nèi)部治理的構成部分體現(xiàn)了預算管理能力全面提升的要求。進一步講，就是要積極適應國家財政性教育經(jīng)費投入的階段性轉(zhuǎn)變，按照有質(zhì)量的高水平發(fā)展要求，堅持目標導向，通過科學合理的預算管理，來提高財政性教育經(jīng)費的使用效益。

二、當前高校預算管理存在的突出問題與有益探索

高校是高等教育體系的基本活動單元，也是財政撥款的基本預算單位。在政策的層面，無論 “211”“985”工程還是 “雙一流”建設，都以高等學校作為直接實施載體。從這個意義上講，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展也是高校有質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展。隨著全面改革的不斷深化，中央和地方不斷改革完善高校預算撥款制度機制，③在財政性教育經(jīng)費投入使用的過程中，雖然高校內(nèi)部的經(jīng)費分配機制在一定范圍內(nèi)和程度上發(fā)生了積極的變化，但是從經(jīng)費的總量和使用規(guī)則來看，并沒有太大的實質(zhì)性變化，突出表現(xiàn)為高等學校層面預算執(zhí)行困難，尤其是項目類資金預算執(zhí)行梗阻，經(jīng)費使用效益不高，矛盾之處就在于財事匹配度不夠。

1.以項目經(jīng)費執(zhí)行難為典型表征的預算管理困境

政府一般公共預算的教育經(jīng)費支出是高校財政性教育的主要來源，即政府對高校的預算內(nèi)撥款。從高校自身的支出分類來看，包括維持機構教學科研和日常工作正常運轉(zhuǎn)的基本支出與高校為了完成特定工作任務和事業(yè)發(fā)展目標的項目支出，兩者存著一定的占比，如中央高校的預算中二者的比例約為6∶4。[4]基本支出主要包括人員和公用支出兩大類，項目支出的種類則相對較多，比如中央高校預算管理制度改革所重構的項目支出體系主要為六大項。在預算過程中，人員支出通常按照財政部制定的政府支出經(jīng)濟分類科目進行編制，公用支出基本上按照生均 （綜合）定額的方式進行編制和撥付使用，存在的問題主要就在于預算下達的時間不夠及時。

更大的問題則存在于項目支出的預算管理，應該說這種按項目的專項投入方式具有很好的針對性。對于高校在特定的領域進行持續(xù)建設，進而形成特色和有質(zhì)量的發(fā)展，是極為必要的。但與此同時，由于多種因素加持所導致的項目管理過程中的問題，在實踐中產(chǎn)生了一個十分顯著的負面效應，就是在一定程度上導致學校對資源的關注超過了對教學科研本身發(fā)展規(guī)律的關注。專項資金的投入與管理方式，讓學校內(nèi)部的運轉(zhuǎn)卷入項目的申請、執(zhí)行、評估等持續(xù)重復和繁雜的事務性工作中。也就是說對于高校而言，爭取到盡量多的項目和經(jīng)費往往成為其優(yōu)先組織行為目標。但是在隨后項目實施的階段，就出現(xiàn)了預算經(jīng)費按時間和事項計劃執(zhí)行的困難，預算支出壓力匯集到財務管理部門。

2.解決項目經(jīng)費執(zhí)行困難的預算管理改進探索

項目支出的預算撥款屬于專項性質(zhì)的財政經(jīng)費，在資源配置的意義上，同納入預算的基本建設和人員支出一樣，項目支出的預算撥款學校是沒有再次分配權的。[5]但作為實現(xiàn)推動高校有質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展極為重要的資源，為了盡可能地充分予以利用，高校會努力發(fā)揮相關職能部門的作用在預算工作上進行管理統(tǒng)籌，在實際工作中表現(xiàn)為呈遞進關系的三種試探性預算管理改進辦法。

一是校內(nèi)職能部門一次性統(tǒng)籌下達預算。通常的預算方式是經(jīng)由學校相關項目領域的職能部門進行預算管理，如科研項目的財政預算撥款由諸如科技處或社科處等部門負責項目的申報組織和額度管理，按照部門工作節(jié)奏進行項目的安排，分解預算。但其突出的問題就是職能部門預算下達比較緩慢，以至于有的項目接近年底仍在安排預算；同時，這種預算下達的方式對于具體的預算執(zhí)行部門或者說經(jīng)費的直接使用者——各院系所而言，因不掌握資金的數(shù)量和使用的總體情況而無法統(tǒng)籌考慮人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設的規(guī)劃，造成院級學術部門忙于跑機關、填報表、查經(jīng)費的局面，預算執(zhí)行因為事務性的內(nèi)耗而執(zhí)行率低。故而出現(xiàn)了預算統(tǒng)籌下達的辦法，即各職能部門把預算一次性分配到各院系所，財務部門匯總職能部門的預算分配單，一次性下達全部經(jīng)費。

二是推行作業(yè)成本預算編制和預算直達。一次性統(tǒng)籌下達預算的方式通過化零為整，在一定程度上解決了由職能部門預算管理分散引起的低效和遲滯問題。但這種學校行政職能部門預算管理下沉式的轉(zhuǎn)移又面臨學校二級業(yè)務單位院系所承接和綜合管理能力不足的問題；且預算經(jīng)費下達到院系所之后，還存在院系所經(jīng)費管理能力與使用權之間的不匹配，以至于實踐中出現(xiàn)的新問題就是院系所動力不足，項目申報慢，預算編制的錢和事不相匹配、碎片化，項目具體任務不清晰、不追責或弱問責的分錢現(xiàn)象比較突出，項目預算執(zhí)行仍然困難。對此，相應的辦法就是加大預算安排，建立預算直通車，對院系所新增經(jīng)費需求預算，單獨申請和單獨論證。由學校財務部門直接建立與院系所的對接機制，減少中間環(huán)節(jié)。在預算編制方法上推行作業(yè)成本法，按項目活動編制預算，對項目進行嚴格論證，力求通過解決預算財事不結合的問題提升預算執(zhí)行效率。

三是監(jiān)測與考評為主導的項目預算評審。高校預算執(zhí)行慢，表面看和學校財務部門休戚相關，實質(zhì)上則是整個學校內(nèi)部管理上的問題。應然的意義上各個行政職能部門代表的是學校的總體行政管理支持體系，但在預算工作中更多地從自身業(yè)務管理的立場分額度、要經(jīng)費，以維持行政機構的影響力，而主觀不太注重和客觀上難以注重預算的執(zhí)行和項目績效。對院系所而言，在項目預算和執(zhí)行環(huán)節(jié)回避內(nèi)部矛盾，也更注重 “切蛋糕式”分錢。項目負責人則按照經(jīng)費額度盡可能地 “編寫”支出預算，而不用也難以完全考慮項目本身的真實需求。就算預算執(zhí)行得不好，職能部門和院系所也無需承擔直接責任，于項目承擔人直接利害也不大。對此，可采取的辦法就是加大監(jiān)測與考評。成立獨立的預算評審中心專門加強對預算項目進行可行性與合理性等方面的支持與服務性評審，按月或季度對各職能部門、院系的預算執(zhí)行進行考評，年底評估考核結果與新的預算申請掛鉤，執(zhí)行不好的實施經(jīng)費收回統(tǒng)籌，考評結果不好的項目扣減下一年度預算額度。

三、基于高校獨特組織行為特征的預算管理邏輯

國家預算制度改革強調(diào)預算編制的標準化和公開透明，在加強預算的執(zhí)行上要硬化預算約束，全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識。高校作為預算編制和執(zhí)行的責任主體，盡管有財務部門主導的諸如上述項目預算管理改進的實踐探索舉措，但預算執(zhí)行難的問題依然難以得到有效解決。筆者認為對問題的根本癥結和其內(nèi)在邏輯有待進一步認識和把握，改革的辦法和改進的舉措才能做到有的放矢，達到硬化預算的效果。

1.基于組織行為特征的高校預算管理邏輯闡釋

作為一種類型的社會組織，高校具有一般組織的共性特征，但其獨有特征也非常鮮明。就組織激勵而言，大學作為一個非營利性組織，是一個每人都承擔一些責任但沒有任何一部分人對自己的行為負全部責任的典型利益相關者組織。[6]在組織行為上兼具理查德·斯格特的理性系統(tǒng)、自然系統(tǒng)和開放系統(tǒng)組織的特征界定。即尋求具體目標且結構形式化程度較高，參與者尋求著相同或不同的多種利益但認識到組織作為一項重要資源永久存在下去的價值，植根于其運行的環(huán)境并且參與者之間不斷變換相互依賴的關系。[7]從組織內(nèi)部治理的意義上講，主要表現(xiàn)為在政府外在作用下高校內(nèi)部行政和學術力量在相互作用中對資源的控制與組織總體目標的達成。盡管研究分析表明，現(xiàn)代大學治理日益從政府管控走向法人化治理，從具有集權色彩走向市場取向的分權，在以校長為核心的管理團隊和以外部人士為主組成的董事會 （理事會）在大學治理中的地位與作用不斷上升的同時，學術人員在校內(nèi)行政和學術事務中的權威和影響力在逐步下降。[8]但是，作為高校主要功能得以實現(xiàn)的基本也是核心力量的學術性個體，以及這些個體通過正式和非正式組織形成的 “部落化”學術群體，在 “重大和重要的事情”上往往主動或者被動地通過一種 “消極的力量”釋放自己的影響，進行行為和力量的制衡。

現(xiàn)在看來，由高校行政和學術部門以及學術行為個體參與的預算就是這樣一種 “重要的事情”。就預算工作本身的專業(yè)性和復雜性而言，的確需要由專門的機構組織開展工作和進行預算的管理，代表學校進行資源的整體配置。其對于高校的核心功能來說屬于派生性的保障服務，而且也是隨著教育事業(yè)和經(jīng)費規(guī)模不斷發(fā)展而形成的。但是，在我國高等教育行政化的大氣候中，隨著專業(yè)化行政力量逐漸強大，預算職能部門利益逐漸凸顯，而且具有資源控制型的影響力，于是預算就具有很強的管控性色彩。同時，代表學術力量的院系所和個體是經(jīng)費支出事項的計劃者和執(zhí)行者，具有自己的專業(yè)能力和工作立場，但對于參與預算過程中的事務性工作較為業(yè)余和難以勝任，在預算編制過程中就會以自身利益最大化為行事原則予以積極或消極應對。更為要害的是，所有參與預算的部門和個人都不對預算執(zhí)行的真實可行性和最終效果負完全責任。因而，就產(chǎn)生了上述高校預算執(zhí)行因財事不夠匹配而效率低的問題和難以有效改進的預算困境。而這一邏輯背后的根本制約就在于兩種力量與生俱來的特性和趨利避害的利益行為沖突。

2.高校預算工作的兩種基本模式及其利弊與應對

放眼世界，基于高校組織行為特征和預算邏輯的預算工作模式可以概括為各有利弊的兩種：一種是以學校職能部門為主導的預算模式，另一種是以院系為主體的預算模式。比較形象地對應于學界所討論的 “大學辦院和院辦大學”的兩種情形，美國的哈佛大學和麻省理工學院可以分別作為兩種情形比較典型的代表。大體而言，兩種預算模式各有利弊，都會面臨同樣的挑戰(zhàn)，即預算過程的分散性，原因就在于幾乎學校每個學科方向和研究領域的每一位教師（學術個體）都是一個決策的主體。

具體而言，以學校職能部門為基礎的預算模式，其顯著的優(yōu)點就在于其基于學校教學、科研、學科建設、國際交流、社會服務等方面專業(yè)化管理，通過相應的職能部門進行專門、專職和專業(yè)的預算組織與管理；其突出的弊端就表現(xiàn)為對經(jīng)費實際需求的項目內(nèi)容及其執(zhí)行計劃難以進行專業(yè)判斷和掌握，有隔靴搔癢的意味。另一個不足之處就在于難以科學合理有效地充分辨識和體現(xiàn)學科之間的差異性。以院系為主體的預算模式，其顯著的優(yōu)點就在于預算編制和執(zhí)行中資源的配置更加貼近教學科研等學術性工作的實際需要，預算能夠較為充分體現(xiàn)不同學科的特點，有利于發(fā)揮院系所和個人的專業(yè)活動自主性；但缺點在于各自為戰(zhàn)的分散性和碎片化，不利于在學校層面整體統(tǒng)籌規(guī)劃，而且還受制于院系所的實際管理能力。

這兩種不同利弊的預算模式，是高校內(nèi)部高度專業(yè)化的教學科研體系與行政職能管理部門之間天然的矛盾使然，也充分體現(xiàn)在了當前高校預算工作的困境當中。從組織內(nèi)部治理的意義上講，兩種預算模式及其利弊特征與高校內(nèi)部院校兩級管理的運行機制密切相關。而影響這種院校管理機制的因素有以下三個方面。一是高等學校學科的專業(yè)化程度與學科差異。以專業(yè)為基礎的院級管理源于和適應這種學科的專業(yè)化和差異性。二是高等學校的規(guī)模。對任何一個組織來說，隨著規(guī)模的擴大，受管理幅度的限制，必然增加管理層級。三是學校與院系權責利的變化與劃分。而在此過程中，突出的問題就在于學校與院系權責利邊界模糊不清，導致管理低效與預算軟約束的問題。[9]

因此我們認為，由于高校教育活動產(chǎn)出成果的多樣性、連帶性、滯后性，可細化和可量化難度大，而且項目計劃通常要根據(jù)研究推進進行必要的調(diào)整，在以學校職能部門為主導的預算模式下，定額制也許是一個相對比較有效的選擇。而在以院系為主體的預算模式下，則要著重于對組織和個人的有效激勵，解決好院系管理能力弱、責任體系不明確、生產(chǎn)分散化的問題，特別是要建立職能部門、院系所、教師個體等各行為主體激勵與約束平衡的體制。

四、服務內(nèi)涵式發(fā)展的高校預算管理提升建議

當然，高校內(nèi)部高度專業(yè)化的教學科研體系與行政職能管理部門之間的沖突性矛盾并非不可調(diào)和，而是需要有一種體現(xiàn)價值共識和文化認同的預算模式選擇，進而尋找一種具有針對性的解決辦法或者說有效的制度安排與機制設計。

黨的十九大明確指出 “中國特色社會主義進入了新時代”這一新的歷史方位。一個顯著的特點就是我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾反映在高等教育事業(yè)的發(fā)展要求上，總體上體現(xiàn)為由數(shù)量規(guī)模不足向質(zhì)量效益提升轉(zhuǎn)變的迫切需要。預算管理困境的破解當然緊緊圍繞和服務于高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，服務于高校不斷加快提高質(zhì)量以在創(chuàng)新驅(qū)動、人才強國等重大戰(zhàn)略的實施中提供智力支撐和人才保障。結合深層次的行為分析和邏輯闡述，我們在預算模式利弊改進意見的基礎上，進一步提出助力高校內(nèi)涵式發(fā)展的高校預算管理提升建議。

1.系統(tǒng)強化對高校預算科學合理性的認識

旨在解決國家預算制度改革的政策舉措在高等教育領域、在高校內(nèi)的行政職能部門和院系所，以及在個人中間 “落地”的問題。除了預算的嚴肅性和重要性，還要在科學合理性上通過可行的辦法形成社會共識和預算參與者之間的共識。發(fā)揮預算管理的助力作用，破除和掃清各種有形和無形的束縛與阻力。特別是關于經(jīng)費預算細化程度的問題，鑒于高校教學科研活動具有很大程度的任務和成果產(chǎn)出的不確定性，極為精細的預算編制是不切實際的，一刀切的強制性細化、量化預算管理的綜合成本非常高，而且因為預算的編制難和執(zhí)行難，預算管理的收益非常小。可以考慮根據(jù)實際情況和效果，以適度粗放的原則，進行項目預算的額度管理與范圍管理。

2.全面提升預算管理部門的服務意識與能力

旨在解決高校預算工作流程中 “行政化”的負面影響，形成良好的預算制度改革和有效的預算管理氛圍。這包括高校預算工作所對接的其外部政府相關職能部門和高校內(nèi)部行政職能部門的預算服務意識與能力。關于政府職能部門的相關內(nèi)容在預算制度及政府職能改革的頂層設計和政策舉措中有相關的要求，更為重要的是進一步落實。而高校內(nèi)部預算相關行政職能部門服務意識的回歸，屬于高校去行政化改革的內(nèi)容。另外，在制度安排的層面，建議通過職與責的進一步明確和執(zhí)行，對職能部門的權力進行規(guī)范化約束，與財務和院系所等部門進行預算效果責任的捆綁式追究，推動其與院系所及個人之間建立協(xié)商的預算管理態(tài)度與能力。

3.建立院系所財務管理成本中心與責任體系

旨在解決高校預算管理中院系所部門利益最大化、職責不匹配、預算參與能力不足的問題。理想的預算管理在于有一套機制，可以確保無論是以職能部門為主導的預算工作模式還是以院系所為主體的預算工作模式，都能對院系所參與預算管理的行為形成直接和有效的激勵。因而，我們建議在院系所的財務管理上強化實施全成本核算，預算的編制上讓經(jīng)費跟著事走，從項目總體實際需求出發(fā)，避免預算的貪大求多，克服碎片化的分錢沖動。通過明確院系財務管理規(guī)范、責任人和會計崗位職責以及項目負責人的職責，形成自主權大責任也大和有權必擔責的責任分擔體系，扭轉(zhuǎn)預算低效而 “罰不責眾”的局面。

4.項目庫常態(tài)化建設與績效管理區(qū)別化實施

旨在解決高校預算管理中項目科學設立和績效短期難以評估，不同類型的項目產(chǎn)出績效難以衡量的問題。建議強化預算項目建設常態(tài)化，將專業(yè)機構和項目庫建設真正結合起來，確保高校的預算與財務管理同大學學科發(fā)展、科研緊密結合。適應國家預算改革的要求，要強化預算的績效管理。但目前存在的一個根本性問題是，大學教學科研的效果具有滯后性，無法評價真正的長期效果。另外，學科績效指標的全面性則倒逼預算的切塊化、碎片化。為了切實的績效管理，建議進行財務績效與業(yè)務績效的區(qū)分實施。也就是按計劃支出完成的財務績效，實施短期評價；按計劃支出帶來的效果業(yè)務績效，進行中長期評價。

注釋：

①1999年高等教育擴招政策實施，高等教育毛入學率在2002年實現(xiàn)15%，進入大眾化階段。2010年中共中央國務院印發(fā) 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（簡稱 《中長期教育綱要》），提出 “樹立以提高質(zhì)量為核心的教育發(fā)展觀，注重教育內(nèi)涵發(fā)展，鼓勵高校辦出特色、辦出水平”。2012年3月，為貫徹落實胡錦濤在慶祝清華大學建校100周年大會上的重要講話精神和 《中長期教育綱要》，教育部發(fā)布 《關于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》，明確提出 “堅持內(nèi)涵式發(fā)展”，要求“牢固確立人才培養(yǎng)的中心地位，樹立科學的高等教育發(fā)展觀，堅持穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結構、強化特色、注重創(chuàng)新，走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路”。同年，十八大報告進一步明確“推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干問題的重大決定》要求深化教育領域綜合改革，針對高等教育提出要 “創(chuàng)新高校人才培養(yǎng)機制，促進高校辦出特色爭創(chuàng)一流”。2017年，十九大報告指出要 “加快一流大學和一流學科建設，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。

②隨著高等教育事業(yè)發(fā)展情況的變化和全面深化改革的推進，2015年和2018年進行了《中華人民共和國高等教育法》的兩次修改，將1998年頒布實施的 《中華人民共和國高等教育法》第六十條第一款內(nèi)容 “國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制”修改為 “高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、高等學校多種渠道籌措經(jīng)費的機制”。

③關于高校預算管理改革是一以貫之的。在制度建設上，修訂了高等學校財務制度和會計制度，按照一個專項對應一個資金管理辦法的原則制定了中央本級教育項目資金管理辦法；在強化預算管理上，根據(jù) 《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》編制教育三年滾動支出計劃，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，提高預算編制的前瞻性、可持續(xù)性；在規(guī)范資金分配管理上，中央財政一般公共預算教育支出的中央本級支出進行了基本支出體系的優(yōu)化和生均定額撥款的完善以及項目支出體系的重構 （13個項目整合為6個）。轉(zhuǎn)移支付上，中央對地方進行了清理、整合、歸并，地方參照中央規(guī)范省本級支出和省以下轉(zhuǎn)移支付。