機關事業單位養老保險制度的改革研究

摘 要：上世紀50年代建立起的財政供養型退休制度是我國機關事業單位養老保險制度的雛形，90年代末開始試行全員繳費，退休待遇計發方式不變。2015年機關事業單位養老保險制度改革建立了職業年金制度，改革后養老金計發辦法同企業養老保險基本一致，機關事業單位的多支柱養老保險制度初步建成。

關鍵詞：機關事業單位養老保險;職業年金;制度改革

一、機關事業單位養老保險制度的改革過程

1、機關事業單位養老保險制度的建立

1951年《中國人民共和國勞動保險條例》首開新中國養老保險法規先河，將企業職工納入養老保險參保范圍，機關工作人員不參加養老保險。針對國家機關工作人員退休退職及工齡計算等問題，1955年《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》首次明確了機關退休辦法。1978年《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》將因文革中斷近十年的機關事業單位退休問題再次提上制度安排，但機關事業單位一直執行的是財政供養型的退休制度，始終未納入社會保險的參保范圍。

直到90年代后期，機關事業單位啟動社會保險試點，機關事業單位人員同企業職工一樣開始繳納社保，但退休待遇的計發辦法維持不變，造成了企業養老保險制度與機關事業單位養老保險制度的雙軌并行。

2、機關事業單位養老保險制度的改革

2008年《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》明確以五省事業單位為先行試點，黨政機關的公務員仍不在試點改革范圍。盡管本次改革進展有限，但是機關事業單位養老保險制度改革終于邁出了第一步，試點的經驗為推進改革打下了實踐基礎。

2015年《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號）首次將機關事業單位的公務員及事業編人員全部納入養老保險制度改革范圍，明確養老保險和職業年金的繳費比例，改革后養老金計發辦法同企業一致，在退休制度方面實現全面并軌，機關事業單位養老保險制度真正實現向社會保險制度的轉型。

二、改革后機關事業單位養老保險與企業職工養老保險

2015年人社部下發<關于貫徹落實《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的通知>（人社部發〔2015〕28號），各地跟進制定的實施辦法，明確了改革的具體事項，改革后機關事業單位養老保險與企業養老保險，在制度上既有共性，也存在差別。

（一）參保繳費

參保繳費方式同企業養老保險相同，機關事業養老保險費也由單位與個人共同繳納，最初的繳費比例為單位繳納工資總額的20%，個人繳納繳費工資的8%，2019年實施減稅降費政策之后，單位繳納比例降低為16%，同企業養老保險單位繳費比例16%相一致。

機關事業單位2014年10月改革之前繳納的個人繳費部分建立改革前個人賬戶，明確改革前個人賬戶權益歸屬參保人，改革前工作年限為視同繳費年限，與改革后繳費年限合并計算工齡。

（二）年金制度

企業年金制度建立是在2004年5月施行《企業年金試行辦法》后，2015年機關事業單位養老保險改革后建立職業年金制度，2016年《職業年金基金管理暫行辦法》（人社部發〔2016〕92號）進一步明確了基金管理細則，職業年金進入規范化管理。年金制度是養老保險制度的第二支柱，旨在提高退休人員的養老金替代率水平，是構建多層次、多支柱養老保險制度的重要補充。

年金的籌資方式均由單位和個人共同繳納。企業年金采取自愿參保方式，職工與單位協商建立企業年金計劃;職業年金的征收方式具有強制性，以個人工作為繳費基數，采取固定比例繳費，單位繳納比例為8%，個人繳納比例為4%。企業年金對單位與個人的繳費比例未做規定，只規定了繳費上限，企業繳費不超過工資總額的1/12，企業和個人繳費合計不超過工資總額的1/6。

職業年金基金與企業年金基金都建立了個人賬戶，由單位繳費部分、個人繳費部分及投資運營收益三部分組成，實行完全積累制。企業年金的領取方式有按月領取和一次性領取，參保人可以自主選擇領取方式;職業年金基本是按月領取方式。

（三）計發辦法

機關事業單位養老保險改革過渡期為10年，過渡期內（2014年10月1日至2024年9月31日）退休的“中人”，基本養老金實行新老辦法比對、保低限高按過渡比例計發，保障養老金待遇水平不降低。過渡比例逐年增加，過渡期第1年（2014年10月1日至2015年12月31日）為10%;第2年（2016年1月1日至2016年12月31日）內退休計發的過渡比例為20%，以此類推，最后一年過渡比例為100%。過渡期結束后實行新辦法計發標準，過渡性養老金不再存在，基本養老金由基礎性養老金與個人賬戶養老金兩部分組成。

過渡期機關事業單位基本養老金計算公式：

1、老辦法待遇計發標準=（A×M+B+C）×∏Nn=2015（1+Gn-1）

A：2014年9月的基本工資標準;

B：2014年9月的職務職級（技術職稱）等對應的退休補貼標準;

C：按照國辦發〔2015〕3號文件和省有關規定相應增加的退休費標準;

M：工作人員退休時工作年限對應的老辦法計發比例;

Gn-1：參考第n-1年在崗職工工資增長等因素確定的工資增長率，n∈〔2015，N〕，且G2014=0;

N：過渡期內退休人員的退休年度，N∈〔2015，2024〕。

2、新辦法待遇計發標準=基礎性養老金+過渡性養老金+個人賬戶養老金+職業年金待遇

（1）基礎性養老金=上年全省崗平工資×（1+平均繳費指數）/2×繳費總年限×1%

（2）過渡性養老金=視同繳費指數×上年全省崗平工資×視同繳費年限×1.3%

（3）個人賬戶養老金=個人賬戶存儲額/退休對應計發月數

（4）職業年金待遇=職業年金實賬賬戶總額/退休對應計發月數

實際平均繳費指數=實際繳費指數合計÷實際繳費年限

平均繳費指數=（視同繳費指數×視同繳費年限+實際平均繳費指數×實際繳費年限）÷工作年限

若老辦法養老金高，按老辦法核定養老金;新辦法養老金高，差額部分按過渡比例計發。基本養老金=（新辦法養老金-老辦法養老金）×過渡比例

改革后的機關事業單位養老金剔除了獨生子女父母增發5%退休金比例，計發辦法與企業養老金基本上是一致的，機關事業單位養老保險改革為以繳費積累型的社會保險，養老金計發辦法貫徹了企業職工養老保險的“多繳多得長繳多得”繳費激勵機制，特別是改革后參保的新人，養老金高低主要取決于參保人繳費年限長短與繳費基數高低。

為區分公務員職務級別及事業編崗位薪級的不同，機關事業單位增加了視同繳費指數的概念，而機關事業單位的平均繳費指數是視同繳費指數與實際繳費指數對應各自年限的加權平均值，這點有別于企業養老金計發中的個人平均繳費指數。

此外，雖然新辦法養老金的計發標準中包含職業年金一項，但實際上職業年金并不是基本養老金的組成部分，不屬于基本養老金，所以國家退休人員工資上調時，職業年金部分不在工資調整范圍之內，不隨工資上漲。

（四）養老金調整辦法

同企業退休人員一樣，改革后的機關事業單位養老金采用定額調整、掛鉤調整與適當傾斜相結合的調整辦法。定額部分及適當傾斜部分是相同的，掛鉤調整部分不同的是，機關事業單位按照退休人員的職務或職稱對應的調整系數進行掛鉤調整，企業退休人員則是與工齡進行掛鉤調整。

三、改革后機關事業單位養老保險制度存在的問題

1、女干部養老金替代率降幅較大

改革后機關事業單位養老金同繳費年限、個人賬戶儲存額、職業年金個人賬戶儲存額呈正相關，繳費年限越長，養老金替代率越高。機關事業單位縣處級女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員，可以選擇在年滿55歲或60歲時退休，一般女干部及女性專業技術人員退休年齡在55歲，女工人退休年齡在50歲，一般男性干部60歲退休。假設22歲大學畢業參加工作，男性干部的繳費年限通常會超過35年接近40年;而女干部若55歲退休，則繳費年限最長不超過33年，普遍不足35年，與男性干部相比，繳費年限至少相差5年，繳費年限短導致女干部養老金替代率較改革前養老金替代率下降不少。

2、職業年金停發后養老金水平大幅下降

職業年金待遇計發以退休年齡對應的計發月數為標準，計發月數即發放月數，退休年齡越晚，計發月數越小。職業年金發完為止，非終身領取。如果60歲退休，對應計發月數為139個月，也就是說在71.58歲之后不享受職業年金，只能享受基本養老金。隨退休年齡的提高，職業年金個人賬戶積累額將隨繳費年限的增長而增長，職業年金待遇占養老金的比重也會增大。因此，職業年金一旦停發將造成養老金水平的大幅下降，影響退休職工的生活質量。

未來隨著科技進步和生活質量提高，人均預期壽命提高是發展趨勢，高齡老人的醫療保健費用及養老服務支出將大幅增加，養老金水平驟降與養老支出增加同期疊加造成的矛盾將在職業年金停發后凸顯出來，福利制度特有的剛性特征，停發職業年金必然會影響社會穩定。

3、職業年金個人賬戶空賬運行

按單位供款方式劃分，單位繳費部分存在實賬積累與記賬（即“虛賬”）兩種方式，財政全額供款的單位繳費存在“虛賬”問題，“虛賬”部分不做實，不能進入職業年金基金，也就無法獲得市場化投資運營收益，因此僅有個人繳費和非全額供款的單位繳費部分能夠形成實賬積累。“虛賬”空轉時間越久，不僅投資收益部分會損失，隱性債務的規模將持續增長，會加大后期財政供養壓力及支付風險。從全國范圍看，目前僅有少數廣東、山東等少數幾個省份啟動職業年金做實。

四、深化機關事業單位養老保險制度改革的路徑

1、實行彈性退休，鼓勵延遲退休

機關事業單位女性工作人員養老金替代率不足主要是繳費年限較短造成，要提高養老金替代率，延長女性工作人員的繳費年限是關鍵。實行彈性退休，允許機關事業單位的女性工作人員根據自身情況自愿選擇延遲退休的時間，延遲退休符合社會保險“多繳多得，長繳多得”的繳費激勵導向，應當從政策層面予以支持。

2、延長職業年金支付

應當充分發揮職業年金提高養老金替代率水平的重要作用。一是提高職業年金個人賬戶的互助共濟性，建立職業年金的統籌基金，取消職業年金個人賬戶單位繳費部分的可繼承性，單位繳費部分納入統籌基金用于互助共濟，個人繳費部分仍歸屬參保人所有。二是通過財政轉移支付機制，延長職業年金待遇的給付期限，維護社會和諧穩定。

3、做實職業年金個人賬戶

考慮到各地區在經濟實力及社會老齡化程度方面的差異性，職業年金個人賬戶做實應當根據不同情況分類推進。對于經濟實力較弱且人口老齡化較高的地方，除依靠同級財政支付之外，建議資金缺口部分由中央財政統籌安排專項資金，通過財政轉移支付一次性做實個人賬戶。

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作者簡介：

徐國暉（1983年10月）女，山東沂南人，研究生，專業方向：社會保險.

（山東省淄博市張店區社會保險事業中心 ?山東 ?淄博 ? 255000）