從《外國人永久居留管理條例》看做好外國人才引進工作的若干思考

摘 要：司法部關于《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》公開向社會各界征求意見，引起了民眾的熱切回應。本文基于多源流分析理論框架，從問題流、政策流、政治流三個方面淺析我國外國人永久居留管理相關的政策，再結合我國當下社會輿論特點、歷史文化背景和國民意愿的主要矛盾點，提出若干關于做好外國人才引進工作的思考和建議。

關鍵詞：永久居留;多源流;建議

一、中國“綠卡”新政引熱議

2020年2月27日，司法部在官方網站公布《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（簡稱《條例》），引發了各類專業人士及普通民眾的廣泛熱議。《條例》引起熱烈回應是一種民主立法、開門立法的良好互動，說明了民眾對于切身利益的立法越來越看重。同時，也要從宏觀和歷史的角度，分析隱藏在這些回應里的思潮，并試著探索為新政落地建言獻策。

二、基于多源流分析框架的分析論證

（一）問題流

1、重要指標

從1985年我國開始發放早期的永久居留資格開始，到2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》的施行，拿到永久居留的資格人數不超過700人，且主要是前蘇聯以及東歐國家來華的專家本人（不含親屬）。從2004年到2013年，取到中國永久居留證有據可查的人數為7356人。2013年之后至今，雖增加了審批的數量，可截止2019年擁有中國永久居留資格的外國人一共不超過22000人。

2、焦點事件

美國的物理學家寒春，她對我國的科研事業做出了巨大的貢獻，但是她在中國居住了56年，直到2004年《辦法》實施之后才拿到了中國“綠卡”，而且還僅限于她本人。同樣作為美國教授的柯道友，在《辦法》實施之后一共花了3年時間，提供了一百多頁資料，往返美國多次，蓋了近百個章，才辦下來中國“綠卡”，獲得了在中國的永久居留權，同樣也僅限于本人。整個過程耗時長、要求高、困難多，不禁使人望而生畏。

3、問題反饋

雖然在近幾年加大對外開放后，當下在華擁有永久居留權的外國人較以前有了明顯的增加，但是對于這部分人合法權益保障的相關政策法規遲遲沒有較好地落實。一方面，這引起已取得中國永久居留證的外國人較多的不滿，對中國政府的工作效率和其對待國際人才的態度產生了質疑。另一方面，由于相關政策的不完善，權利保障沒有法律依據，中國國際形象受損，愿意來華長期工作的外國人數量增幅不明顯。

顯然，無論是從歷史統計數據，或是曾經的典型個案，還是當下的現狀來看，在外國人拿到中國永久居留證并得到較好的權利保障這個事情上，應當給予廣泛的關注和絕對的重視。

（二）政策流

1、立法缺失階段

這一階段主要從新中國成立至 1985 年《外國人入境出境管理法》出臺。該時期的主要特點是出入國境的主要人群為華僑、歸僑和僑眷，因此，出入境管理的重點是解決華僑、歸僑、僑眷的出入境問題。 此外，這一階段初期在華的外國人底數不清、情況不明，所以建國之初外僑管理的首要任務是摸清情況，開展僑民登記工作。 盡管在這一時期，我國相繼頒布了幾部關于外國僑民管理的法規和規章，因未涉及外國人在我國永久居留的規定，這一時期我國的外國人永久居留制度還處在立法缺失階段。

2、起始探索階段

我國外國人永久居留制度始于 1985 年《中華人民共和國出入境管理法》，該法第 14 條規定，在我國投資或者同我國的企業、事業單位進行經濟、科學技術、文化合作以及其他需要在中國長期居留的外國人，經批注可獲得長期居留或永久居留資格，1986 年 2 月 1 日，該法正式實施。

3、發展改革階段

2001 年我國加入世貿組織后，應其相關要求，開始逐步放寬對外國人在國內永久居留的限制。2004 年 《外國人在中國永久居留審批管理辦法》頒布，規定了包括在我國有關單位任職的四類外國人，可獲得我國永久居留資格，并同時規定永久居留證的主管機關、申請條件、提交材料、審批流程等。《辦法》的出臺，標志著中國 “綠卡”制度的正式實施。

2012 年9 月 25 日，為給引進外國人才提供更好創新創業環境，進一步提升國內相關引才計劃對高層次外國人的吸引力，中組部、人力資源和社會保障部、公安部等 25 個部門聯合頒布了 《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》，進一步完善了我國外國人永久居留制度。

2016 年 2 月 18 日， 《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》出臺，從完善永久居留服務管理機制體制、設定靈活務實的永久居留申請條件等六方面提出了一系列措施，全面改革和創新我國外國人永久居留服務管理制度。2020年2月27日，司法部公布《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。

綜上發展歷程可見，我國關于外國人永久居留制度經歷了從嚴審到寬批、從不規范到規范、從重管理到管理與服務并重的轉變，其設立目標也從加強對境內永久居留高層次外國人的管理轉變為吸引高層次外國人服務我國經濟社會發展，體現了我國對高層次外國人的日益重視。

（三）政治流

1、國民情緒的變化

《外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》自公布征求意見以來，在網絡上引起了軒然大波，成了網民熱議的話題，支持和反對的聲音并存。支持者認為此舉有利于我國提升國際影響力，加強綜合國力等。而聲音更多的反對者中，有擔憂或誤解的，也有人云亦云者或是被別有用心之人利用的，例如司法部官方新浪微博一時成了一個用于宣泄情緒的集中地，平時代表著“公正嚴肅”形象的司法部，竟成了被“網絡暴力”的對象，實屬尷尬。

數日之后，浮躁與喧鬧逐漸平息，“無腦”的質疑或是謾罵不再“刷屏”，更多理性的聲音取而代之。有關于客觀分析該《條例》（征求意見稿），來糾正之前網絡上主流的反對聲，撫慰大眾情緒的，也有從立法角度通過專業分析，提出合理修改建議的。

國民情緒的變化，一方面說明現在國民對時事政策的關注頗高，對執政者、政策制定者的工作進行了有效的監督;另一方面，我們也不難發現，國民中存在一大部分缺乏理性分析能力、易被煽動情緒的人，這部分人極其需要正確的價值取向引導。同樣也對政策出臺的相關工作提出了更高的要求，包括政策本身的完善、配套的解釋說明以及輿情的控制和引導等。總的來說，國民重視對《條例》及其配套政策的出臺與完善有較大的督促作用。

2、行政當局的變化

鑒于網絡輿情的不斷發酵，完全超出了司法部的預期，無奈之下，司法部微博賬號關閉了評論功能并將評論區設置為“不可見”狀態。網民見狀，除了轉戰“人民日報”、“紫光閣”等微博官媒評論區，繼續發表關于反對該條例的聲音外，還通過其他網絡途徑，如微博網紅大V評論區、各大直播平臺彈幕、微信公眾號評論區，或是購買網絡水軍，鋪天蓋地地發聲反對。

待國民情緒逐漸穩定，也就是在《條例》（征求意見稿）公開后的一周左右，司法部、國家移民管理局在北京聯合召開《條例》（征求意見稿）征求意見座談會。司法部有關負責人表示將按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，對公眾所提的意見建議，認真深入予以研究。

筆者認為，《條例》經過修繕，再配套出臺比較全面、合理的政策規定，終將以某種方式落地。深化改革開放是個大趨勢，不論出身論能力，只要是可用人才，都是吸引來華的對象。就像在國務院參事陳全生所說的，“作為世界第二大經濟體，中國還可以面向發展中國家吸引優秀人才，招收其國內高中生到中國大學就讀，并在畢業后留華工作。”

綜上，在上述三個源流匯聚到一起的作用下，“機會之窗”已然開啟，如不把握則稍縱即逝。接下來，政策制定者就需要堅持不懈地將各方因素結合起來，運用一定的方式使其在政治上能被接受，最終將其落地。

三、思考和建議

雖然“政策之窗”已經開啟，但是《條例》及其配套措施能否真正達到預期，同時滿足有效處理當下的問題并協調好國民與外國人之間的關系，需要政策制定者的苦心孤詣和探索實踐。《條例》面向的受眾是外國人才，對此筆者有如下若干思考和建議：

（一）進一步做好輿情控制工作

此項工作涉及敏感話題。從做好政策制定這項工作本身來講，制定者不能因為受輿情的影響而妥協甚至是改變初衷。輿論的引導切忌簡單粗暴。如今，對正面現象進行喊口號式的宣傳、對負面現象進行簡單粗暴地控制，積極作用不明顯，有時候甚至取得了適得其反的效果。以此次《條例》公開征求意見為例，應對相關輿情，有關部門依舊采取“刪帖”“封號”“關評論”等無奈之舉，輿情在短時間內反而往壞的方向發展，如再加上敵對反華勢力和其他一些別有用心之人的反向作用，當下的問題不但不能解決，長此以往，更有可能造成嚴重后果。

（二）我們要什么樣的外國人？

我們先跳出《條例》這個外殼，直接看“移民”這個問題。橫向來看，我們能切實看到的是：非洲移民問題對法國等國家的影響，已經成為世界頑癥;特朗普建成百余公里美墨邊境“特朗普墻”，打擊非法移民。移民人口增加，不可避免地會引發一系列社會問題，甚至影響國家安全和社會穩定。縱向來看，中華民族的文明史就是中原文化與夷族殘酷相殺相融的歷史，如“五胡亂華”“安史之亂”“元清之戮”等。時隔千年的災難仍然在歷史的卷宗里鮮活，也鐫刻進民族記憶之中，殷鑒不遠。

對于《條例》，為人詬病較多的是外國人獲得中國的永久居留權的條件與途徑，認為執行標準粗糙，概念內涵語焉不詳，容易造成行政與執法的疏闊無章，重蹈西方移民災難之轍。對于一個國家喜惡、某些習慣也許可以因為外界的影響和生存的需要發生變化，但是文化、教育、宗教信仰等背景的差異并非輕易可變。我們講包容、講融合的前提是求同存異，且務必要正視這個“異”。因此，在人員進口把關這個問題上，我們對來華外國人的類型、規模需要進行審慎地研究。

（三）我們要怎么對待這些外國人？

長期以來，外國人在我國境內上學、工作等領域，給國人體會最深的主要就是他們享有的“特權”或是“超國民待遇”。高校的留學生宿舍總是比普通學生宿舍更物美價廉、外國人的子女更容易接受好的教育、外國人的違法犯罪行為往往沒有受到應有的制裁、山東大學“學伴”事件等現象一次次觸動著國人敏感的神經。原本“崇洋媚外”的觀念本就刻在了部分國人的基因里，如果此次《條例》里再含糊其辭、沒有明確細化規定的話，這個積弊已久的問題將會雪上加霜。如果說，吸引人才本來就是需要政策優待來使其具備更強的吸引力，那么這種優待必須有嚴格的適用對象、限度、范圍等。特別是在當下消息傳遞快、信息量大，并且很多人都自認為個人權利沒有得到公平公正解決的環境下，外國人的“超國民待遇”絕不可有。

一個好的政策，一定是在歷史邏輯與現實邏輯、國家戰略與部門價值、專家思維與民眾思想、立法主義與適用主義等多元對立的關系中，找到自洽與平衡。簡言之，茲事體大，須著眼高處，落筆低處，方能走到實處。

參考文獻：

[1]保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過程理論》，三聯書店，2004。

[2]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，中國人民大學出版社，2010。

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[5]丁路華：《外國人永久居留制度研究》，南昌大學，2014年。

[6]華佳璐：《論外國人在華永久居留制度的完善》，《中國經貿導刊》2019年12月中。

[7]劉國福：《外國人在中國永久居留（中國綠卡）制度評判》，《上海公安高等專科學校學報》2007年12月第17卷第6期。

[8]劉國福：《簡論外國人在中國永久居留（中國綠卡）制度》，《河北法學》2008年3月第26卷第3期。

[9]張展新：《中國“綠卡”的資格待遇問題：以本國公民社會權利演進為視角的分析》，《華僑華人歷史研究》2019年3月第1期。

注釋：

1. 吳新民：《我國公民出入境管理四階段》，《人民公安》2011年第23期。

2. 梁治寇：《建國初期外僑管理工作述評》，《當代中國史研究》2006年第4期。

作者簡介：胡镕杰（1992年8月）男，漢族，浙江寧波，職務：四級主任科員，學歷：本科，碩士研究生在讀.

（上海交通大學國際與公共事務學院）