淺析粵港澳大灣區(qū)人才合作中的政府作用

王平

摘 要：粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵是要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)是人才的智力創(chuàng)造。本文對(duì)粵港澳大灣區(qū)人才合作中的政府作用進(jìn)行剖析。在分析粵港澳大灣區(qū)人才合作交流的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出政府可以從建設(shè)人才交流載體平臺(tái)、促進(jìn)企業(yè)社會(huì)組織與政府之間的合作、制定一體化政策、暢通人才交流渠道、完善人才交流機(jī)制幾個(gè)方面入手，進(jìn)一步提升粵港澳大灣區(qū)人才交流合作的水平，實(shí)現(xiàn)人力資本的價(jià)值最大化。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);人才合作;政府作用

一、引言：

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是我國的一項(xiàng)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。2017年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出，要“研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃”。2017年12月18-20日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)要“科學(xué)規(guī)劃粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”，2017年7月1日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府共同簽署了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)正式啟動(dòng)。國務(wù)院于2019年印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，并提出將大灣區(qū)建設(shè)成為國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群的戰(zhàn)略目標(biāo)。

筆者認(rèn)為，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵是要實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的本質(zhì)是人才的智力創(chuàng)造。歸根結(jié)底，只有促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)人才特別是科技人才一體化，打造創(chuàng)新人才高地，才能培育區(qū)域發(fā)展新動(dòng)力，激發(fā)區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推動(dòng)區(qū)域新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展。因此，加快粵港澳大灣區(qū)人才開發(fā)合作，是粵港澳大灣區(qū)全方位交流與合作的重要組成部分，是優(yōu)化配置人才資源、激發(fā)區(qū)域活力、支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證，是粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的大勢(shì)所趨。

現(xiàn)有研究不同角度對(duì)人才的協(xié)同發(fā)展提供了有價(jià)值的參考意見。但是，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)粵港澳大灣區(qū)人才交流合作中的政府作用的進(jìn)行深入闡釋，人才合作交流的向前推進(jìn)，需要政府作用的進(jìn)一步深化。筆者在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，剖析粵港澳大灣人才交流合作中政府的作用，希冀對(duì)大灣區(qū)的人才交流合作提供政策建議。

二、粵港澳大灣區(qū)人才交流的現(xiàn)狀。

1、引才機(jī)制有待創(chuàng)新

人才引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制不健全。目前，人才引進(jìn)的方式缺乏市場(chǎng)化的機(jī)制，政府人才引進(jìn)比重高，杰出人才的引進(jìn)往往是通過政府的方式引入或者通過熟人的介紹，市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)往往在引進(jìn)高層次人才方面參與度不夠。其次柔性引進(jìn)人才的支持力度不足。在引進(jìn)海外人才方面，廣東省更加側(cè)重于引進(jìn)全職和中長(zhǎng)期在粵工作的人才，規(guī)定來粵工作時(shí)間一般較長(zhǎng)，但對(duì)于珠三角地區(qū)二三線城市和大量的制造型企業(yè)，受區(qū)位條件等方面的制約，剛性引進(jìn)高層次人才確實(shí)比較困難，采用兼職、短期服務(wù)、承擔(dān)項(xiàng)目、技術(shù)入股等“不求所有、但求所用”的柔性引才方式會(huì)更加符合人才引進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需求。

2、國際人才流動(dòng)與合作機(jī)制不暢

一是粵港澳人才流動(dòng)機(jī)制不暢。港澳與廣東之間的人才流動(dòng)渠道尚未完全暢通，制約吸引和聚集外籍人才的政策瓶頸尚未得到徹底解決。二是執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定有待完善。因人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行資格、人才資質(zhì)以及人才制度的差異，粵港澳三地人才執(zhí)業(yè)與合作存在障礙。例如，在建筑師資格上，香港的個(gè)體建筑師不能在大陸執(zhí)業(yè)，因按大陸規(guī)定，建筑師須經(jīng)相關(guān)建筑院注冊(cè)后，并以單位的名義才能執(zhí)業(yè)。在律師執(zhí)業(yè)上，因香港與大陸的法系不同，香港律師在大陸執(zhí)業(yè)還需要經(jīng)過國內(nèi)的律考等。

3、人才發(fā)展環(huán)境與服務(wù)保障欠缺

一是激勵(lì)人才的制度環(huán)境有待優(yōu)化。對(duì)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中迫切需求的科技研發(fā)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、融資、法律等方面的服務(wù)尚未建立完善的供給機(jī)制，其中，廣東省科技創(chuàng)新激勵(lì)政策更多是對(duì)企業(yè)所得稅進(jìn)行減免，未給予境外人才普惠性個(gè)稅減免，相對(duì)于香港15%的個(gè)人所得稅，內(nèi)地個(gè)人所得稅采取累進(jìn)稅率，稅負(fù)高于香港。[1]二是人才服務(wù)保障不到位。廣東省針對(duì)境外人才的落戶居留、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等特定生活保障不足。目前，針對(duì)境外高層次人才的“人才優(yōu)粵卡”服務(wù)因政策門檻過高，大部分境外人才無法享受。

4、人才結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

一是人才國際化程度偏低。硅谷等世界知名人才集聚區(qū)的國際人才比例都超過了50%，多元文化的國際化人才，造就了硅谷不可復(fù)制的人才優(yōu)勢(shì)，也是硅谷成功的重要因素。廣東省集聚世界優(yōu)秀人才的力度還不夠，距離建設(shè)“與國際人才接軌”的制度目標(biāo)還有很大差距。以深圳為例，據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計(jì)，深圳常住外籍專家為2萬多人，僅占常住人口的1%，而上海常住外籍人口近21萬人（占1%），香港常住外籍人口為70萬人（占10%）。[2]二是海外高層次人才相對(duì)缺乏。粵港澳擁有和掌握關(guān)鍵核心技術(shù)的科技領(lǐng)軍人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)較少，特別是在全國教育、科技、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有話語權(quán)和影響力的大師級(jí)人才尤為緊缺。

三、粵港澳大灣區(qū)人才合作交流中的政府作用

1、建設(shè)載體平臺(tái)，助力粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展

第一共建科研平臺(tái)，瞄準(zhǔn)新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命的前沿，在灣區(qū)布局建設(shè)一批創(chuàng)新中心、科技產(chǎn)業(yè)園等?？蒲衅脚_(tái)是科技創(chuàng)新的孵化陣地，是進(jìn)一步抓住科技前沿的法寶。新一輪5G革命的到來對(duì)科技創(chuàng)新有了新的要求，積極推進(jìn)大灣區(qū)科研平臺(tái)建設(shè)是灣區(qū)人才合作的要義，也是充分發(fā)揮人才能動(dòng)性的重要載體?？蒲衅脚_(tái)的建設(shè)工作需要政府機(jī)關(guān)的牽頭，聯(lián)合三地的科研教育資源，不斷推進(jìn)科研平臺(tái)的建設(shè)工作。

第二共建共享大灣區(qū)人才大數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，以深圳和香港等地已有的國際化人才大數(shù)據(jù)中心為基礎(chǔ)，推動(dòng)大灣區(qū)科技人才專業(yè)數(shù)據(jù)庫、信用數(shù)據(jù)庫、科研成果數(shù)據(jù)庫等的共建共享。高質(zhì)量的研究成果往往需要多方的合作交流，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)有利于推動(dòng)信息的充分涌流，實(shí)現(xiàn)研究交流的多方合作，穩(wěn)步提高研究的高質(zhì)量發(fā)展，信息的共建共享還可以進(jìn)一步提高科研人員的研究視野，增加彼此交互學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，人才信息的共同還可以為人才流通的精準(zhǔn)定位提高匹配的效度，實(shí)現(xiàn)人才流動(dòng)的高效化。

2、促進(jìn)非政府機(jī)構(gòu)的發(fā)展，協(xié)同發(fā)揮企業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的作用

第一培育國際化“獵頭”市場(chǎng)，注重發(fā)展各類國際化人才服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，著力培育國際化、市場(chǎng)化、專業(yè)化“獵頭”機(jī)構(gòu)，建立鏈接全球的引才網(wǎng)絡(luò)。市場(chǎng)是資源配置的最有效方式，推動(dòng)人才引進(jìn)的市場(chǎng)化，培育專業(yè)化的獵頭機(jī)構(gòu)可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人才合作的高效化。大灣區(qū)人才流動(dòng)市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提高，政府可以積極鼓勵(lì)市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為人才服務(wù)機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠發(fā)展政策，特別是特殊人才機(jī)構(gòu)可以特殊對(duì)待，例如，國際人才機(jī)構(gòu)可以放寬準(zhǔn)入機(jī)制，開通服務(wù)的綠色通道，為人才市場(chǎng)化引進(jìn)的渠道提供多樣化的平臺(tái)。

第二完善人才市場(chǎng)化服務(wù)體系。完善市場(chǎng)化服務(wù)體系是實(shí)現(xiàn)人才市場(chǎng)化流動(dòng)的關(guān)鍵因素。市場(chǎng)化服務(wù)體系是多層次多維度的，人才的多層次決定了市場(chǎng)化服務(wù)體系的多層次性，對(duì)于國內(nèi)外高層次人才引進(jìn)的市場(chǎng)化服務(wù)體系可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)個(gè)人化服務(wù)對(duì)接，針對(duì)不同的才群體制定相應(yīng)的服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)體系的多樣化和個(gè)性化。

3、制定大灣區(qū)人才合作一體化政策，促進(jìn)人才合作的一體化

一是稅收優(yōu)惠政策。制定大灣區(qū)統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策是實(shí)現(xiàn)人才交流合作的一個(gè)重要保障。粵港澳三地涉及不同的稅收優(yōu)惠體系，其中涉及到一國兩制的歷史問題，三地對(duì)人才的稅收優(yōu)惠政策的不同會(huì)減弱人才對(duì)交流合作的獲得感，中央政府具有政策制定的權(quán)威性，里面涉及的政策體系需要有政府的牽頭，擬定合理優(yōu)化統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，不斷激發(fā)粵港澳地區(qū)人才交流合作的熱情。

二是營造法治環(huán)境。有法可依有法可循是推進(jìn)大灣區(qū)人才交流合作的重要保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)涉及到不同體制和制度，體制的差異性會(huì)進(jìn)一步阻礙人才合作交流的順利進(jìn)行。三地如果缺乏有效的法制保障則會(huì)進(jìn)一步造成人才流通的混亂性，所以，積極推進(jìn)合理有效的法治建設(shè)，是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人才合作交流的基礎(chǔ)。

三是優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境政策。人才交流合作涉及到一系列的基礎(chǔ)設(shè)施的保障，積極推進(jìn)大灣區(qū)的人才交流合作需要政府進(jìn)一步優(yōu)化基礎(chǔ)服務(wù)的保障，主動(dòng)解決人才合作的后顧之憂，落實(shí)人才在“醫(yī)療、教育、住房”等方面的服務(wù)需求，這需要政府間的聯(lián)合行動(dòng)，為人才交流合作提供堅(jiān)實(shí)的政策保障，讓人才“來的安心、住的放心，學(xué)的寬心”，不斷提高人才服務(wù)環(huán)境政策的優(yōu)化程度。

4、促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)人才合作的暢通

創(chuàng)新人才執(zhí)業(yè)和流動(dòng)機(jī)制，放寬港澳專業(yè)人士執(zhí)業(yè)門檻。大陸與粵港地區(qū)的職業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異性會(huì)造成專業(yè)人才認(rèn)定的困境。政府在人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面可以制定統(tǒng)一的人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，積極放寬人才認(rèn)定的準(zhǔn)入機(jī)制，為專業(yè)人才的流動(dòng)提供通行綠卡，促進(jìn)人才的合作交流。專業(yè)人才的職業(yè)資格互認(rèn)互通可以進(jìn)一步激發(fā)人才市場(chǎng)的活力，政府可以為暢通人才交流合作做好“最后一公里”的工作，同時(shí)，在促進(jìn)人才互通方面可以積極引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，形成客觀公正的評(píng)價(jià)機(jī)制。政府的制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)也可以做好監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)人才流暢的順利對(duì)接，為人才的合作交流提供積極的保障工作。

5、建立粵港澳大灣區(qū)人才交流合作機(jī)制

第一建章立制，確保人才協(xié)同發(fā)展穩(wěn)步，有序編制《粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展協(xié)議草案》，明確粵港澳三地政府為來大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人才提供良好服務(wù)，滿足人才住房、醫(yī)療、教育等需要的責(zé)任。由國家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，組織粵港澳三地，共同謀劃編制粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，明確三地在推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同發(fā)展中的責(zé)任、原則和任務(wù)，改變當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)人才規(guī)劃布局各自為政，人才政策無序競(jìng)爭(zhēng)、過度競(jìng)爭(zhēng)局面。[3]

第二是創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，設(shè)立決策、協(xié)同、執(zhí)行三級(jí)架構(gòu)，作為承接中央、協(xié)調(diào)三方?jīng)Q策落地機(jī)制。粵港澳大灣區(qū)涉及的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)不一致，協(xié)調(diào)問題突出，如何創(chuàng)建有效的三地的協(xié)同機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效合作交流的關(guān)鍵因素。為進(jìn)一步落實(shí)好政策，可以由中央政府牽頭成立“決策、協(xié)同、執(zhí)行”三級(jí)架構(gòu)的人才交流合作的協(xié)同小組，為落實(shí)人才政策提供進(jìn)一步的制度保障。

四、結(jié)語

實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的快速發(fā)展其中一個(gè)核心要素是實(shí)現(xiàn)人才的互聯(lián)共通，將粵港澳大灣區(qū)的人才智力結(jié)構(gòu)充分發(fā)揮。筆者剖析政府在人才合作中的職能定位問題，站在政府的視角，多方位整合各種資源，為人才的合作交流創(chuàng)造更優(yōu)化的環(huán)境。本文的政策建議的基礎(chǔ)是參考現(xiàn)行的大灣區(qū)人才政策的經(jīng)驗(yàn)，并分析粵港澳大灣區(qū)人才交流的現(xiàn)狀問題，主要包括人才引進(jìn)機(jī)制需要進(jìn)一步創(chuàng)新、市場(chǎng)和社會(huì)組織力量不足，需要進(jìn)一步培育非政府機(jī)構(gòu)的力量、人才服務(wù)體系有待進(jìn)一步優(yōu)化等問題。筆者在分析現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上提出政府可以從建設(shè)人才交流載體平臺(tái)、促進(jìn)企業(yè)社會(huì)組織與政府之間的合作、制定一體化政策、暢通人才交流渠道、完善人才交流機(jī)制幾個(gè)方面入手，進(jìn)一步提升粵港澳大灣區(qū)人才交流合作的水平，實(shí)現(xiàn)人才智力的充分涌流。

參考文獻(xiàn)：

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[2]陳杰，劉佐菁，陳敏，等.廣東省科技人才發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化研究：基于中關(guān)村人才特區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)[J].生產(chǎn)力研究，2017（9）：65-59，92

[3]黃崴，建立粵港澳大學(xué)聯(lián)盟：打造世界高水平科研和人才培養(yǎng)高地[J].高教探索，2016（10）：18-21，31.

（深圳大學(xué)）