我國中小城市社區(qū)建設的困境與出路

摘 要：改革開放以來，中國城市社區(qū)特別是大型發(fā)達城市社區(qū)的建設取得了長足的進步。同時我們注意到，中小城市社區(qū)的建設長期處于邊緣化地帶，但不能忽視的是，在快速城市化進程中，人口規(guī)模50萬以下的中小城市發(fā)揮著聯(lián)通城鄉(xiāng)的重要功能。研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)成員歸屬感、基層政權(quán)與自制能力、經(jīng)驗借鑒等問題是當下中小城市建設亟待解決的困境，并從中小城市建設的實際出發(fā)，提出通過改革、創(chuàng)新和借鑒統(tǒng)籌推動中小城市社區(qū)建設。

關(guān)鍵詞：中小城市社區(qū);社會治理;社區(qū)建設;困境與出路

一、城市化視野下的中小城市社區(qū)發(fā)展

當代中國的城市建設已經(jīng)取得了相當突出的成果和成熟的經(jīng)驗，在城市社區(qū)的建設中，也探索出了符合中國實際和社會結(jié)構(gòu)的道路，發(fā)達城市社區(qū)發(fā)展日趨完善，無論從基礎(chǔ)設施的配套或是社區(qū)建設的經(jīng)驗上來說，都已經(jīng)進入了成熟階段。在大城市社區(qū)建設中，大量的國家資源投放到了社區(qū)之中，城市規(guī)劃、社區(qū)研究的重點集中在大城市社區(qū)之中。 反觀中小城市社區(qū)的發(fā)展則比較滯后，然而從社會發(fā)展的整體狀況來看，中小城市承擔著社會進程的重要角色，學術(shù)研究的冷場反映出中小城市在政策層面和現(xiàn)實發(fā)展中的邊緣性問題。

以改革開放為開端的單位制解體到市場化的興起，以及城市化進程的推進，基本發(fā)生在大型中心城市之中，在這個過程中，大型城市的社區(qū)研究和建設也由此得到發(fā)展，城市社區(qū)在基層管理和社區(qū)建設中的經(jīng)驗也得到完善，日趨成熟的大型城市社區(qū)與尚在起步階段、方興未艾的中小城市社區(qū)之間拉開了較大的差距。城市化進程在大城市中展開，以人口指標分析，人口增長速度從上世紀90年代每年平均新增城市人口 1587.3 萬人，到新世紀的前十年每年新增 2067.4萬人，而中小城市則處在城市化的邊緣地帶，甚至有些作為大城市城市化進程的“助推器”，資源在城市化中被更多的吸收到了大城市，城市化進程處在相對尷尬的位置：一方面已經(jīng)到達了城市化的必要階段，但另一方面客觀條件尚不能承擔起城市化的進程。同樣地，中小城市社區(qū)建設已經(jīng)是勢在必行的客觀要求，但城市支持力和社區(qū)建設的實際需求都不能滿足，這一系列的因素形成了當下中小城市社區(qū)研究建設的特殊狀況。

二、中小城市社區(qū)建設面臨的問題和挑戰(zhàn)

中國城市社區(qū)建設經(jīng)歷了漫長的過程，隨著社會轉(zhuǎn)型及基層社會治理的體制改革不斷推進，改革開放三十多年來的社區(qū)建設恰當?shù)胤从吵龌鶎由鐣卫淼男螒B(tài)。在不斷的摸索嘗試之中，社區(qū)建設取得了相當?shù)某晒恍┐笮统鞘猩鐓^(qū)已經(jīng)能夠成熟地發(fā)揮基層社會治理的功能。然而由于我國社區(qū)建設起步較晚，整體上社區(qū)發(fā)展不夠平衡，不僅表現(xiàn)在城市社區(qū)之間，同時在各城市之間也表現(xiàn)出較大差異，而城市之間的不平衡使得我國社區(qū)建設的問題顯得更為尖銳。中小城市社區(qū)發(fā)展以大城市為依托，因此遭受了整體社區(qū)建設的弊病，同時由于中小城市發(fā)展的特殊狀況，社區(qū)建設的開展相應的存在特殊的問題和挑戰(zhàn)。

（一）中小城市社區(qū)成員歸屬感普遍缺失

社區(qū)是在一定地域內(nèi)發(fā)生的社會活動和社會關(guān)系，有特定生活方式并有成員歸屬感的人群所構(gòu)成的社會生活共同體。 歸屬感是社區(qū)建設的永恒話題，它集中表達了生活在共同體當中的成員認同也劃定了社區(qū)的界限，作為社區(qū)的“神經(jīng)系統(tǒng)”，在意識上引領(lǐng)了社區(qū)居民參與社區(qū)建設的內(nèi)部動力。中小城市社會發(fā)展在物質(zhì)和意識上都處于比較滯后的地位，當前社區(qū)建設的理念并未在廣大居民中形成共識，傳統(tǒng)社會的行為模式和思維習慣仍然占據(jù)著非正式社會互動的主流。社區(qū)歸屬感不足是中國城市社區(qū)的普遍現(xiàn)象，一些實證研究表明，當代城市社區(qū)并不具有濃厚的共同體色彩。具體表現(xiàn)在居民只有中等強度的社區(qū)歸屬感，鄰里互動逐漸減少，鄰里關(guān)系的重要性日益下降，社區(qū)參與水平低下。 中小城市社區(qū)成員的社會關(guān)系則以家庭為中心組建起來，鄰里互動頻繁，關(guān)系融洽，在社區(qū)參與中，成員以家庭為單位，而這些家庭之間則以日常互動為紐帶構(gòu)建起了擁有獨立體系的群體組織形式，他們是群體性質(zhì)甚至是共同體性質(zhì)的組織，以合作共建理念實現(xiàn)自治的現(xiàn)代社區(qū)并不被他們認同，成員的行動是以各自群體的實際需要為目的，缺乏對社區(qū)一體化的認識。

（二）社區(qū)治理體系單一化

長期以來居委會占據(jù)社區(qū)事務的中心位置，造成了社區(qū)對居委會的強烈依賴，而缺乏自治意識。但居委會的性質(zhì)其實只是基層自治組織，并不屬于政府部門，但在現(xiàn)實中的社區(qū)工作中，這種誤解長期存在并成為了社區(qū)建設開展的阻礙。“從法理意義上講，居委會是群眾自治組織，街道辦事處（鎮(zhèn)政府）與它之間是指導與被指導的關(guān)系，但現(xiàn)實生活中的居委會往往成了街道辦事處（鎮(zhèn)政府）的延伸機構(gòu)，成為它的一條腿。” 中小城市社區(qū)居民本身的基層事務參與能力和熱情就較低，當缺乏社區(qū)居委會的組織管理時，所謂的社區(qū)自治其實已經(jīng)不具有社會治理的功能。居委會社區(qū)治理的缺位造成社區(qū)事務的無組織化，社區(qū)居民的權(quán)利意識和自治能力都不足，社區(qū)的日常其實已經(jīng)變?yōu)樗槠木用裥F體行動。近年來，隨著社會轉(zhuǎn)型正在基層發(fā)生，而由轉(zhuǎn)型所引起的治理主體與治理理念的改變可期成為未來中小城市社區(qū)治理多元化的一個方向。

（三）社區(qū)建設經(jīng)驗借鑒的適用性

我們已經(jīng)提到，改革開放以來我國的社區(qū)建設基本圍繞大城市社區(qū)展開，已經(jīng)積累了相當?shù)摹⒕哂兄袊厣纳鐓^(qū)建設經(jīng)驗。中小城市社區(qū)被長期忽視的一個重要原因是歷時的社區(qū)工作已經(jīng)在大城市扎根，成功的試點在同質(zhì)性強的大型城市中可以順利開展，這些成功失敗的經(jīng)驗已經(jīng)成為中國社區(qū)建設的權(quán)威指導。但是在社區(qū)建設推進的三十多年中，大城市社區(qū)建設的經(jīng)驗在不同的時間空間狀況下其普適性需要重新考量。從時間的維度上看，大城市社區(qū)建設從開展伊始就與政府直接聯(lián)系在一起，經(jīng)歷了基層行政改革的過程，政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)換，服務型政府與社區(qū)自治成為社區(qū)建設的主要形式，但是大城市社區(qū)對政府的依賴性并沒有完全消除，自治的自發(fā)性與開放性依然缺乏。中小城市社區(qū)建設則不必依照這條路徑，而是從社區(qū)建設中下放政府權(quán)力到基層，充分發(fā)揮基層自治。另外，從空間條件上看，大城市社區(qū)建設得益于大城市所具有的豐富資源，雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)支持了社區(qū)建設的硬件提升。中小城市則不然，一方面中小城市不具備大城市那樣發(fā)達的經(jīng)濟力量，另一方面資金投入并不是中小城市社區(qū)建設最急迫的問題。事實上，當前中小城市用于社區(qū)建設的財政支持是比較充足的，相比而言社區(qū)組織的發(fā)展和規(guī)范化建設則更為重要。

三、推進中小城市社區(qū)發(fā)展的政策建議

中小城市社區(qū)的發(fā)展必須建立符合其實際的現(xiàn)代制度體系。目前中小城市社區(qū)建設尚在初期，同時在社會轉(zhuǎn)型的過程之中，社區(qū)制度和結(jié)構(gòu)都還未成型，社區(qū)潛力與挑戰(zhàn)共存。中國社區(qū)建設已然形成了一條具有中國特色的道路，而中小城市的社區(qū)建設則需要在此基礎(chǔ)之上建構(gòu)本土化與地方性雙特質(zhì)的社區(qū)建設體系。

（一）借鑒傳統(tǒng)優(yōu)勢發(fā)展現(xiàn)代化社區(qū)

新型社區(qū)建設是循序漸進的過程，社區(qū)工作的開展要分階段進行，步步推進。從中小城市社區(qū)的實際情況入手，第一階段要通過介入使社區(qū)居民了解社區(qū)，并將個體與社區(qū)聯(lián)系起來。作為社區(qū)的核心內(nèi)容，社區(qū)成員的身份首先應該被關(guān)注，要通過居民座談會、入戶宣傳等形式了解社區(qū)情況，讓每位社區(qū)成員都能感受到自己與生活環(huán)境的緊密聯(lián)系。針對社區(qū)傳統(tǒng)家庭觀念和關(guān)系網(wǎng)絡的存在，要以尋找社會網(wǎng)絡的“關(guān)鍵人”為突破口，這些關(guān)鍵人一般在社區(qū)中比較有威望，新型社區(qū)建設理念首先要讓他們充分了解并接受，從而實現(xiàn)由個人到整個社區(qū)網(wǎng)絡的普及。更為重要的是，發(fā)掘社區(qū)網(wǎng)絡，在日常的社區(qū)管理事務當中也會起到重要作用，以網(wǎng)絡形式帶動居民集體認同、共同參與。對社區(qū)網(wǎng)絡介入之后，就要通過發(fā)展社區(qū)活動替換不利于社區(qū)建設的內(nèi)容，而社區(qū)活動的組織要以居民的實際需求為出發(fā)點，只有開展社區(qū)居民喜聞樂見的活動才能夠激起廣大成員的參與熱情。隨著社區(qū)活動的開展越來越豐富，通過規(guī)范化制度管理各種社區(qū)組織的需求便會開始出現(xiàn)，社區(qū)原有的自發(fā)展組織需要居委會、社區(qū)網(wǎng)絡的關(guān)鍵人合理引導，實現(xiàn)原有組織的規(guī)范化發(fā)展。

（二）推動居委會改革發(fā)展社區(qū)基層自治組織

居委會與居民構(gòu)成社區(qū)的兩大實體，社區(qū)的良性運行離不開這兩大部分的共同參與。當前我國中小城市社區(qū)居委會和居民之間的不平衡、不對等現(xiàn)象較為突出，其實質(zhì)是因為居委會與社區(qū)居民各自權(quán)責不明，尚未具備成熟的社區(qū)概念。

要以社區(qū)實際發(fā)展為基礎(chǔ)建立制度化社區(qū)管理體制，突破對傳統(tǒng)的路徑依賴，轉(zhuǎn)變政府在社區(qū)建設中的職能。中小城市社區(qū)居委會的行政內(nèi)容依然占據(jù)著工作的主要部分，而基層單位的行政工作大多只是在政府的倡導下進行創(chuàng)建達標活動，居民對此類活動的參與熱情和能力有限，居委會與居民實際上處于分離狀態(tài)。引導居民參與社區(qū)大小事務，規(guī)范自發(fā)性團體建立正規(guī)社區(qū)組織。社區(qū)要大力倡導居民參與到社區(qū)事務的管理之中，要讓居民獲得“存在感”，并且在關(guān)系居民利益的事情上讓他們能夠?qū)嶋H地擁有話語權(quán)。為調(diào)動社區(qū)居民積極性，應鼓勵社區(qū)組建社區(qū)工作者和志愿者隊伍，促進社區(qū)居民參與社區(qū)治理，培育居民參與意識，促進公民社會的發(fā)展。 針對中小城市社區(qū)散點化的居民團體，社區(qū)要將其統(tǒng)一組織，在資金、設備、管理上予以資助以促成其正規(guī)化發(fā)展，在此基礎(chǔ)上要清晰化各種組織的類型，針對不同的組織制定相對應的管理方案，著力建設全民參與的自治組織。

（三）創(chuàng)新社區(qū)建設體制，加快試點改革

中小城市社區(qū)建設必須穩(wěn)抓穩(wěn)打地以實地經(jīng)驗為依托，既要吸收傳統(tǒng)社會的優(yōu)秀文化，也要敢于打破固化過時的社會治理模式，通過體制創(chuàng)新實現(xiàn)中小城市社區(qū)發(fā)展。對尚存在中小城市社會當中的傳統(tǒng)社會運行模式進行發(fā)掘，尋找對當下新型社區(qū)建設有利的部分，將其加工成為規(guī)范化社區(qū)建設的制度體系。形成一套完備體系的基礎(chǔ)之上，要將已有理論成果進行試點，試點社區(qū)的選擇要特別重視傳統(tǒng)氣息濃厚地域的結(jié)果，通過試點反饋不斷修正社區(qū)建設形式，形成體現(xiàn)中小城市特點的城市社區(qū)。對于試點成功的經(jīng)驗，政府要以政策和法規(guī)促進試點的推廣，同時要積極發(fā)動社會組織的作用，利用社會組織的“實踐型的專業(yè)性”以及相對政府部門而言的靈活性，逐步消解新經(jīng)驗推廣所遇到的問題。最后，“中小城市模式”要要積極推動基層民主，不斷吸收居民智慧，保證社區(qū)治理精英的順暢流動。同時，要積極引進市場進入到社區(qū)事務，通過競爭實現(xiàn)社區(qū)資源的最優(yōu)利用，這樣也加強了社區(qū)與城市的整體聯(lián)系，有利于建構(gòu)起覆蓋整個城市的社會建設網(wǎng)絡。

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作者簡介：

趙靜楠（1995-），女，新疆烏魯木齊人，新疆職業(yè)大學商學院助教，研究方向為社會工作與社會治理。

（新疆職業(yè)大學商學院 ?新疆 烏魯木齊 ?830000）