公共政策視角下陪餐制度分析

鄭家喜 曹淑雅 隋玉潔 余文靜 周文森

摘 要：近年來，校園食品安全問題頻發，政府針對這一現象頒布了陪餐制度，旨在保障校園食品安全。陪餐制度實施至今，雖然取得了一定成效，但遠遠未達到預期的效果。因此，文章以公共政策為視角，先通過問卷調查，對陪餐制度的認知、條件、價值、效果四個維度進行了初步評估，發現民眾對陪餐制度的認知度較低，學校和家長是影響陪餐制度效果的主要因素，并總結出陪餐制度的優缺點，最后對陪餐制度這一政策的主體、客體和環境三個對象提出了完善陪餐制度的相關建議。

關鍵詞：陪餐制度;公共政策;公共政策評估;校園食品安全

一、研究背景

校園食品安全一直是當今社會的一個熱點，它不僅關系到廣大師生的身體健康和生命安全，關系到高校的工作學習和生活秩序，甚至影響著高校和社會的穩定。但我國各類校園食品安全事件頻發，對此，2019年2月，教育部、市場監管總局和衛生健康委聯合印發了《學校食品安全與營養健康管理規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》明確，中小學、幼兒園應當建立集中用餐學校相關負責人陪餐制度，及時發現和解決集中用餐過程中存在的問題。然而，自《規定》施行以來，校園食品安全事件依舊發生不斷。陪餐制度為什么沒有很好的發揮應有的作用？文章對此展開了相關的研究。

目前關于陪餐制度的研究較少，綜合來看，我們發現，國內對陪餐制度的研究呈現兩個趨勢，對陪餐制度的研究方法也呈現兩個趨勢。對陪餐制度的研究一是趨向于營養，二是趨向于安全。現有研究從學生、家長、教師三個主體分別調查陪餐制度對食堂食品安全的保障作用。還有部分研究則是關注陪餐制度對學校食品安全的風險化解作用、責任引領作用和確保學校在這一過程中的監督作用。

通過梳理陪餐制度相關文獻可以發現，已有研究對于陪餐制度的研究大多是從新聞角度進行評述，缺乏一定專業性。因陪餐制度屬于公共政策范疇，具有公共政策的基本性質和特點，所以文章從公共政策的這一專業視角對陪餐制度進行分析，通過對該項政策的執行現狀進行實證研究，對陪餐制度的認知、影響因素、優缺點進行分析，依據公共政策的基本條件對陪餐制度的主體、客體和環境為陪餐制度提供科學依據和建議，專業性更強，可信度更高。

二、研究方法

由于疫情期間的特殊性，問卷主要以網絡問卷調查的方式，于2020年5月8—20日進行。在此之前，團隊對蕪湖市CW中學、LCY小學及OMJ幼兒園等也進行過實地調查。研究調查本研究采用問卷法，根據公共政策的評估為視角，考察陪餐制度的執行情況及優缺點，問卷題目通過認知、條件、價值、效果四個維度進行展開。數據處理工具為SPSS。

本次研究問卷的α系數為0.737，說明問卷的信度較好，題目之間具有良好的相關性。因此可以進行用來調查和研究分析。問卷設計完成以后，我們團隊成員在安徽省、山西省和內蒙古自治區部分地方進行了試調查，與后期問卷結果總體一致，具有較好的效度。最終調查回收問卷210份。對回收問卷的有效性進行篩選，剔除問卷填答不完整、全部選擇同一選項等無效問卷4份，有效問卷為206份，有效回收率為98.1 %。

三、公共政策評估視角下實證分析

公共政策評估，是指在特定的政策制度下，評估主體按照一定的評估標準，對公共政策的效益、效率及價值，以及構成政策系統的方案、要素和環節進行局部或全面分析，并獲得相關信息與政策結論的政治過程。

（一）政策的認知評估

政策認知，是指人們對政策內容和精神及其政策系統和過程等方面的認識、理解、判斷和評價，是認知者、被認知者和情境等因素交互作用的心理過程，在這里，我們將通過對陪餐制度的認知情況來進行初步的評估。

本次分析的有效數據為206人。有48人知道陪餐制度，占被調查者的23.3%，有158人不知道陪餐制度，占被調查者的76.7%;知道陪餐制度的48人中有44人的學校有陪餐制度。由表2可以看出不同制度下的學校家長對陪餐制度認知人數分布。民眾對政策的理解程度并不理想，本次調查中僅22.3%%的民眾表示聽過此項政策，76.7%的家長從未聽過此政策，這就表明陪餐制度政策宣傳力度不夠，民眾對該政策的認知度較低。

（二）政策條件評估

評價條件即運用所設計評價模式進行評價的條件，它由評價技術所需要的環境條件、評價技術的技術參數及運行評價技術的主觀條件的主觀條件三部分構成。對于陪餐制度，我們主要通過人工自然環境和文化環境方面進行分析。

1.學校性質對陪餐制度的影響

公立學校的陪餐制度普及情況比私有制好。學校公私性質和學校陪餐制度落實狀況之間的斯皮爾曼相關系數為-0.218，表示二者之間存在不完全相關且為負相關。所以學校性質與學校陪餐制度落實情況存在顯著相關關系。

2.家長對陪餐制度的影響

由表1對“認為陪餐制度需要普及”和“家長對自己加入陪餐的意愿”的相關性分析可知，“認為陪餐制度需要普及”和“家長對自己加入陪餐的意愿”的p值為0.210，所以為正相關，在認為正相關后，我們對其可以進行進一步的線性回歸分析

總結分析可知：“我認為實行陪餐制度很好”全部均會對“學校讓家長加入陪餐，您覺得如何”產生顯著的正向影響關系。

調查發現，有20.4%的被調查者愿意堅持去陪餐，有66.0%的被調查者愿意量力而行去學校陪餐。如今孩子的健康問題是家長們比較關心的話題，這也印證了陪餐制度的制定是有其現實意義的。

（三）政策的價值評估

政策價值，指政策主體通過政策作用于政策客體并實現自己的意志和利益，即主體的需求與客體有用性的統一。在此，我們對陪餐制度的價值，即優點進行分析。

關于陪餐制度的作用，有206人認為其有助于倒逼學校重視食品安全問題;180人認為陪餐制度拉近了師生距離，增進感情;161人認為有助于及時發現食品安全問題，130人認為有助于提高飯菜質量;另有38人認為陪餐制度還有其他作用。

1.倒逼學校重視食品安全問題

陪餐制度實行之前，政策制定者的預想就是：推進陪餐制度實施，讓學校校長或其他教師與學生共同在食堂排隊打飯吃飯，支付相同價錢，食堂負責人出于對校領導的敬畏，斷不敢偷工減料，敷衍了事，從而學校領導的陪餐可以倒逼學校食堂重視飯菜質量。

2.形成新的師生聯系機制，增進相互感情

通過統計數據，我們發現，陪餐制度的實行過程中無意間帶來了一種新的師生聯系機制。平日的課下生活并沒有許多時間可以和老師溝通，如今，在打飯吃飯的時候，大家都可以和老師提問聊天，是一種新的聯系方式。

3.及時發現食品安全問題

實行陪餐制度之后，采用了集中用餐信息公開制度，利用公共信息平臺等方式及時向師生家長公開食品進貨來源、供餐單位等信息，組織師生家長代表參與食品安全與營養健康的管理和監督。同時，還讓家長參與到食品安全與營養健康的管理和監督中去，擁有話語權，提出自己的建議，體現了政策的人性化。

（四）政策的效果評估

關于陪餐制度的不足之處，有98.1%的人認為陪餐制度實施時陪餐人員陪餐意愿低; 80.4%的人認為陪餐制度在實際實施時虎頭蛇尾，存在部分學校敷衍了事的問題; 66.5%的人認為相關法律不完善; 52.4%的人認為民眾對陪餐制度認知程度低;另有12.6%人認為還存在其他問題。

1.政策方案缺乏可行性，陪餐人員意愿較低

實行陪餐制度的學校大多都讓校領導或老師進行陪餐，然而，許多校領導、教師因工作較忙或其他原因，且作為陪餐人員與他們自身沒有切實利益，就會造成不愿意陪餐，意愿較低，相互推脫的現象。陪餐制度作為一個公共政策，實施的充分性并沒有得到完全的體現。

2.政策執行缺乏可持續性

即在政策剛發布時，各地紛紛響應、出臺政策，但一段時間過后則銷聲匿跡，沒有出臺其他修正政策或后續措施。有些地區甚至漸漸取消這項政策，各方也依然保持沉默，如此一來，陪餐制度形同虛設，無法長期為學生的用餐安全提供保障。

3.陪餐制度相關法律不夠完善

《規定》之中，關于陪餐制度的筆墨僅寥寥幾句，缺乏系統性和規范性，法律約束性差。所以，保障食品安全，還是要讓法律法規真正發揮作用，在制度執行層面大打折扣，在各個環節加強監督，建立有效的監管機制才能更好的保障食品安全。

4.陪餐制度宣傳較少，大眾信息缺失

加強政策宣傳，有助于提高目標群體的政策認知。政府對于陪餐制度的宣傳力度地下，將會直接導致群眾對其知情度不高，進一步導致陪餐制度的實行效果不佳，即使實行陪餐制度出現了問題，群眾無法及時發現，導致陪餐制度的缺陷無法及時改正，而無法實現陪餐制度的目標。

四、公共政策參與者角度下陪餐制度的建議

（一）從公共政策主體的角度

政府是陪餐制度的行動主體和責任主體，政府對陪餐制度的重視程度對該制度作用的發揮起到決定性作用，為確保陪餐制度達到政策目標——對學生在校食品安全有所保障，政府可采取以下措施：

第一，聯動相關部門，鋪設制度網絡。政府聯合市場監管部、教育部、財政部等相關部門，從校內制度規范到食品采購來源，都能追根溯源，逐一監管;加強教育公用經費，對學校陪餐制度的建設投入專項基金，確保學校信息公開制、監察委員制、教師激勵制度等配套制度的系統建設;

第二，政府始終堅持以民為主，以解決校園食品安全問題為導向，進行實地調研，根據地方特色，頒布具有地方性、針對性的合理制度。

第三，加強法律建設，法律是政策有效施展的最強保障。為實現陪餐制度有效實行，需要法律條文具體化，明確羅列違法行為，將可能導致食堂風險的因素歸入違法條文中，其次，加大違法的懲處力度。

（二）從公共政策客體的角度

公共政策客體是指公共政策發揮作用時所指向的對象。在陪餐制度中，學校屬于該政策的主要客體，學校可以：

第一，實行食堂信息公開制度。家長的許多疑問一般都是因為對學校食堂的信息缺乏了解，所以，學校應建立信息公開制度，對校園食堂的一切，包括進貨渠道，飯菜制作等信息，向社會進行公開，讓大家全面了解校園食堂的情況，從而可以讓學校食堂主動接受民眾的監督。

第二，建立食堂工作人員培訓制度。不論是學校自主經營還是外包或是合作經營都應該加強對食堂工作人員的培訓，這不僅包括工作的基本技能，還應包括職業道德教育培訓以及精神風貌培訓，以此來避免暗箱操作以及中間人不正當營利。

（三）從公共政策環境的角度

公共政策環境是指作用和影響公共政策的產生、存在和發展的一切因素的總和。在當前環境下，我們可以：

第一，加強陪餐制度宣傳推廣。對于《規定》，要通過電視、網絡、報刊雜志等方式，讓民眾能夠了解陪餐制度，從而更好的支持和配合。

第二，建立社會化長效監督機制。建立社會化監督體制，如與媒體建立合作關系，由他們不定期對學校食堂用餐進行拍照宣傳和問題揭露;學校后勤方面也可建立官方微博和微信公眾號，每日上傳學生用餐信息和食材采購信息等，公開食堂運作，增加透明度;有條件的學校也可鼓勵家長隨時來學校就餐，達到社會監督的目的，建立家長與學校之間信任橋梁，達到保障學生用餐安全的目的。

參考文獻：

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[5]何洪濤.學校食品安全管理中陪餐制度的作用及其影響因素[J].人人健康，2019（23）：496.

作者簡介：

第一作者：鄭家喜，1999年12月生，男，漢族，安徽省六安市，本科，研究方向：公共事業管理。

基金項目：本文由安徽師范大學大學生創新創業訓練計劃項目資助

項目名稱： 公共政策視角下陪餐制度分析 ? 項目編號：201910370145

（安徽師范大學花津校區歷史與社會學院 ? 安徽 ? 蕪湖 ?241003）