廣州市新增違法建設治理對策研究

文 張倩茹 華南理工大學公共管理學院

王 韜 華南理工大學公共管理學院

朱一中 華南理工大學公共管理學院教授，博士

引言

隨著我國城鎮化快速推進，城鄉違法建設也呈現高發態勢。廣州市作為沿海經濟發達城市，常住人口與外來務工人員數量龐大，各類違法建設量大面廣。違法建設不但擾亂了城市的規劃管理，嚴重影響了城市建設品位，同時造成了城市拆遷建設成本的增加和建設資源的大量浪費，其普遍存在的工程質量問題也是對公共安全的挑戰。

近幾年來，廣州市政府采取多種途徑解決違法建設問題。截至2018年， 廣州市共治理違法建設近7.3萬宗，面積3 600萬平方米。[1]雖然廣州市對存量違法建設的治理累積了一定經驗，取得了不俗的成效，但新增違法建設仍給違法建設的治理帶來巨大的壓力。廣州市政府2018年制定了《廣州市違法建設治理三年行動方案（2018-2020年）》，提出要進一步完善查控違法建設長效機制，堅決遏制新增違法建設，實現違法建設“零增長”。[2]這標志著針對新增違法建設的治理成為未來工作的重點，探討更積極有效的新增違法建設治理制度成為當前迫切需要解決的課題。

一、廣州市新增違法建設治理現狀

（一）新增違法建設范圍界定

根據《廣州市城市管理工作領導小組辦公室關于印發廣州市城市建成區違法建設專項治理工作五年行動方案的通知》（穗城管辦〔2017〕7號），廣州市違法建設包括六類情形：1.未依法取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的；2.占用規劃確定的道路、廣場、公園、綠地、河湖水面、海岸帶、交通、站場、燃氣設施、給排水設施、公共設施等用地建設的；3.影響重要城市規劃、重大基礎設施建設的；4.城市出入口、風景名勝區、文物保護區及周邊，高快速路、城市主干道、公路、鐵路保護區沿線內的違法建設；5.嚴重影響規劃實施、嚴重影響城市運行安全的違法建設；6.其他造成較大影響的違法建設。同時，上述通知對存量違法建設與新增違法建設的區分是以《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市嚴查嚴控違法建設專項整治工作方案的通知》（穗府辦函〔2015〕45號）提出的第二階段開始時間為標準，即2015年7月15日以前建設的為存量違法建設，2015年7月15日以后建設的為新增違法建設。新增違法建設是與歷史存量違法建設相對的概念，具有動態性。為了明確研究對象，當前廣州市已明確以一定時點區分新增與歷史違法建設，也具有合理性。

（二）新增違法建設總體情況

對近六年內（2013～2018年）全市的新增違法建設總量進行整理，具體情況如表1所示。

廣州市新增違法建設呈現三個特點。第一，類型多樣。廣州市違法建設類型包括村民宅基地建房、村社集體土地建房、企事業單位建設、居民小區違法建設、涉軍違法建設、臨建違法建設等類型，以村鎮農民建房和村集體物業建設類型為主。第二，廣州違法建設行為主要發生在城鄉結合部，白云區、天河區、番禺區、黃埔區是新增違法建設問題最突出的區域。第三，經濟利益驅動。農民和城中村村民的違法建設，主要原因是為了經濟利益驅動：一是通過建房出租，獲取租房收益；二是博取高額補償。

（三）現行違法建設管理制度

1.管理體制

廣州市城市管理委員會自2009年成立；2015年，廣州市城市管理綜合執法局與廣州市城市管理委員會合并，實行“兩級政府、三級管理”的城市管理綜合執法管理體制：市設廣州市城市管理委員會，各區設區城市管理局，街（鎮）設城市管理綜合執法隊，街（鎮）執法隊為區城市管理局的派出機構。

根據2011年廣州市政府制定的《關于強化查控違法建設工作責任制的實施意見》（穗府辦〔2011〕29號），廣州市城管違法建設縱向管理機構設置：市政府成立市城市管理工作領導小組作為市政府領導全市城市管理工作的臨時機構，辦公室設在市城管委，市城管委可在業務上實行對各區政府和其他部門的業務協調督促督辦工作；市城管委對各區局實行業務指導管理，僅從業務上對各區局實施業務指導；各區人民政府對各區局實行直接領導，區局的干部、財務、裝備均由各區人民政府管理；各街道辦事處實行對鎮（街）執法隊實行直接領導，各鎮（街）執法隊的干部、財務、裝備均由各街道辦事處管理。在職能分工上，實施“屬地管理、誰主管誰負責、守土有責”責任制，各區人民政府(特定管理區管理委員會)、街道辦事處(鎮人民政府)是轄區內查控違法建設工作的屬地管理責任主體，其主要領導是第一責任人，分管領導是分管責任人，具體經辦人員是直接責任人。各區人民政府與市人民政府，鎮人民政府、街道辦事處與各區人民政府應當簽訂年度查控違法建設工作責任書，明確責任目標。責任目標的落實情況作為追究查控違法建設工作責任的重要依據。在縱向管理體制上，隨著權力的層層下放（如從2009年7月開始，白云區城管綜合執法分局將基層執法中隊下放到街鎮），打破了以往一對一的上下級領導制，確立了違法建設治理的業務部門和地方政府管理部門的雙層領導模式，從而將實際壓力和責任推向了街鎮一級機構和基層執法隊。

2.新增違法建設的治理機制

（1）新增違法建設的發現（監控）機制

針對違法建設，初步構建了群眾舉報、村社“零報告”、專業巡查、視頻監控、無人機巡查和衛星遙感監測等“六位一體”的監控網絡，形成了“天上看、地上巡、網上查”的多維防控手段。

表1 2013年至2017年廣州市違法建設基本情況

（2）違法建設信息管理平臺

為有效解決違法建筑底數不清、情況不明、數據模糊的問題，廣州市查違辦整合現有城管執法信息系統平臺資源，積極研發違法建設查控信息管理平臺。2015年7月20日，全市違法建設查控信息管理平臺（第一期）已正式運行。目前正在建設的查控系統平臺的主要功能包括直報查控功能、投訴舉報受理功能和各部門信息共享、協同查控功能。

（3）新增違法建設執法手段

目前針對違反城鄉規劃法的違法建設以及違法用地上的違法建設，執法手段分為兩種。一種是包括罰款、限期拆除、沒收違法所得及沒收實物等措施在內的行政處罰手段，另一種行政強制手段則包括查封施工現場，停電、停水、停氣、停止供應混凝土，查封施工工具及強制拆除等措施。

二、廣州市新增違法建設治理存在的問題

（一）法規制度不健全

1.法規制度建設滯后

目前廣州市村民建房的審批條件嚴苛，花都、番禺等區甚至出現重點規劃控制區內連續數年村民建房申請審批零通過的情形，導致村民建房難以報建和不愿報建，轉而以拆舊建新、拆小建大、拆低建高、加層加建的形式建設而形成違法建設；一些由外來投資與村民合伙建設的小產權房以“村民建房”的名目入市，獲利高風險低，屢禁不止，致使違法建設之風愈演愈烈。此外，一些村社由于急于上項目、發展村級經濟，等不及辦理規劃報批手續，就以拆舊建新、“三舊”改造為名先行動工。還有一些市政建設項目征地后，遲遲不能兌現村集體經濟發展的留用地指標。

2.執法程序流程復雜

《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政強制法》的頒布，為規范行政執法權力、保護行政相對人權益免受不當行政執法的侵害提供了有力的法律保障，對推進依法行政具有重要的進步意義；但同時也由于執法程序漫長，流程復雜，導致部分違法建設鉆法律的空子，給違法建設的查處帶來了非常消極的影響。

3.違法成本和處罰標準低

《城鄉規劃法》在違法建設查處的罰則上規定不夠詳細，在具體實踐中難以界定，其中的相關概念如什么樣的“違法建設”才是“影響城鄉規劃，尚可采取改正措施”、什么樣的“違法建設”才是“嚴重影響城鄉規劃”等都沒有詳細的規定，也沒有相關的司法解釋或者具體實施辦法，不同的地區在法律的具體落實上也各有差別。處罰標準相對于違法用地和違法建設的獲利來說太低，過低的違法成本成為助長違法建設的一個重要動因。此外，目前國土部門因種種原因，只對占用農用地、未利用地的違法用地行為進行查處，而對占用建設用地違法建設的違法用地行為則移交城管執法部門查處。城管執法部門依據《城鄉規劃法》查處違法建設，只能對違法建筑物進行處理，沒有對人的強制權，無法追究違法當事人的刑事責任，執法震懾作用不大，致使違法分子逃脫法律制裁。

4.執法方式簡單，執法手段不足

當前城管部門針對違法建設的行政執法權力包括針對違法建筑物本身進行“責令自行整改”“強制拆除”“沒收”，或對違法建設當事人進行不同金額的“罰款”，僅有一條對違法當事人“提出處分建議”的條款。在實際執法過程中，由于罰款數額偏低，責令自行整改的措施往往不奏效，在面臨上級部門檢查的情況下，城管執法部門往往以采用強拆的方式對違法建設進行處置。事實上，違法建設產生的原因多種多樣，簡單采用強拆的方式也帶來了執法不公、抗法風險大、社會整體效益受損等多種問題，研究更精細的執法手段也是一個迫在眉睫的課題。

（二）管理體制障礙

1.責任主體過多，責任機制難以落實

雖然廣州市已通過《廣州市違法建設查處條例》《關于強化查控違法建設工作責任制的實施意見》等法規政策明確屬地政府是查控違法建設的責任主體，嚴格落實區、街（鎮）屬地主體責任，但仍然存在區街政府和職能部門對查控違法建設工作重視不夠、執行不力的問題，“屬地管理，誰主管、誰負責，守土有責”的根本原則難以徹底落實。

在執法過程中，仍然存在著多頭執法的情況，對違法建設的查處涉及到規劃部門、土地管理部門、房管部門、市容環衛部門等多個部門，存在職能交叉、主體不明確的問題。有的職能部門認為查控違法建設只是城管一家之事，合理規避責任甚至成為執法部門心照不宣的規則；有的控違共同責任單位，不能及時落實區查違辦的轉辦函，或者查處后未能跟進復查，存在推諉扯皮埋怨情緒，對違法建設停水、停電、停止行政審批許可等工作措施落實不到位。在整治違法建設的過程中，執法部門在自由裁量權的使用上也存在不規范的問題，出現包庇放任的現象。市、區、街查違辦也存在運作不暢的問題，難以統籌協調各級政府查違工作。

2.執法力量不足，整合不夠

基層執法隊不僅僅需要將精力投入在應對拆除違法建筑的工作中，而且除了規定的執法任務外，還承擔著城市巡查管理、國土圖斑整改、綜治維穩、計劃生育、掃黃打非、創衛、創文、整治“六亂”、管理工地等大量日常管理性任務，以及參與街鎮的各項專項整治行動。而這些工作又分屬不同的上級部門管理，部門之間由于缺乏協調以及對現實情況的了解，往往將相互沖突或難以短期完成的任務施加給基層執法人員，因此，城管執法隊員長期處于高壓、超負荷的工作狀態，存在著顧此失彼難以全面落實“拆違控違”責任的風險。

3.依賴運動式查違，長效機制建設不夠

近年來，廣州市針對違法建設治理的問題采取了多次行動，取得了較好成效。然而，也應該看到，這種運動式查違，也存在執行成本較高、短期見效快而長效機制建設不夠的問題。首先，運動式的整治手段見效快，但難以發揮深入和長久的效果。清拆專項行動看似覆蓋面廣，實際上是撒胡椒面，不能精確打擊，有些違法建設多的地方打擊力度不夠，并且部分具有特殊性質的區域難以深入工作。其次，執行中的困難。“城中村”村（居）民加層加建投訴多、隱患大、查控難（門難進），成為控制違建新建筑的重點。最后，運動式的整治手段在沒有認清問題產生的實質性原因的時候，容易簡化問題的處理，反而造成基層群眾與政府不必要的沖突。

（三）監控機制的問題

由于違法建設的復雜性、隱秘性、專業性，導致違法建設的發現與查處較之一般的城市管理問題尤為困難，目前廣州市綜合運用遙感和無人機巡查等現代信息技術、傳統的行政執法巡查和群眾參與等多種手段，有效地提高了違法建設的監控能力，但不同監控手段尚未有效整合形成合力，并且信息管理平臺在違建識別速度、數據挖掘分析等方面也有待加強。

三、新增違法建設治理的對策建議

（一）管理體制的創新

1.創新農地使用和建設許可審批制度

村民建房缺乏有效疏導是違法建設產生的主要根源之一。廣州市從1998年之后就沒有審批過宅基地建房，村民建房剛性需求大。雖出臺了《廣州市農村村民住宅規劃建設工作指引（試行）》，但由于規劃報建門檻高，實操性不強，無論是對于村民還是改制后的居民來說，建房手續都比較難辦。農地使用制度的改革既要與國家大政方針的方向保持一致，也要與當地的實踐相結合，制定針對性的改革計劃和措施。一是要考慮農村集體經營性建設用地上市流轉制度改革、農村宅基地制度改革和土地供給側結構性改革的政策背景，保護農民的土地產權權益和合理的建房需求；二是要針對目前對農村土地利用規劃和宅基地審批中基層政府和村干部濫用權力普遍，決策不夠民主，農民參與不足的問題，從規劃管理制度、一戶一宅與人均用地和建筑面積標準等方面多管齊下，提出解決農地和宅基地使用問題的系統思路。此外，規范建設用地許可和建筑工程許可審批制度，通過流程再造，“并聯審批”，解決建設項目審批流程過長、導致建設項目“未批先建”的痼疾。

2.構建垂直管理制度、派駐監管員制度和異地督查機制

現行街（鎮）城管執法支隊實施的雙重管理模式，由于執法隊伍與街鎮和區的利益關聯，難以實現執法的公平性和有效性，建議如下：第一，將違法建設治理轉變為垂直管理模式，由城管委進行統一領導，一方面更有利于業務指導和指令傳達，另一方面將有效斷絕利益輸送。第二，如果短期內難以實現城管執法隊伍的完全垂直管理，建議在現有基礎上增設派駐監管員制度，由城管委向各街道（鎮）委派一名城管執法監管員，與同級行政長官共同領導組織實施違法建設的查處工作。第三，如果短期內難以實現城管執法隊伍的完全垂直管理，也可以考慮定期組織城管異地執法和異地督查機制，通過異地執法和督查有效打擊違法建設的少報、瞞報等問題。

3.制定違法建設分類處理制度

由于違法建設產生的原因、影響程度差異很大，應針對不同類型的違法建設（包括歷史違法建設和新增違法建設，違法用地上的違法建（構）筑物和違反城鄉規劃法規的違法建設，農村集體土地上的違法建設和國有土地上的違法建設，影響嚴重應拆除的違法建設和可進行更新改造投入再利用的違法建設等，程序性違法建設和實體性違法建設）制定詳細的分類處理制度，明確處理的基本原則和方法，形成標準化的分類處置流程，并以立法的形式進行規范。對于更新改造類的違法建設，要結合城市更新規劃制定處置辦法。

4.構建行政長官負責制

構建違法建設治理的分級負責制，即村（居委）—鎮（街道）—區三級行政長官負責制，由各級主要行政領導統領違法建設治理的主要職責，包括：代表責任區與上級管理部門簽訂違法建設治理責任合同書；負責組織實施行政管理區域內的日常巡查與聯合執法制度；組織實施對所負責區域內的行政區域違法建設情況進行臺賬管理，掌握違法建設治理情況進行實施評估；對本行政區域范圍內的違法建設治理情況實施“日匯報”。

（二）新增違法建設發現機制的創新

1.構建網絡化、立體化違法建設發現機制

目前無人機和專業化城管執法巡查屬于城管部門內部的監控手段，遙感衛星、視頻監控、多部門聯合巡查、網格化巡查屬于與其他部門協調合作共享的監控手段，群眾舉報屬于外圍的社會支持手段，應明確各種發現機制的應用范圍，形成合力，構建新增違法建設多元監控機制（圖1）。

2.規范施工場所公告信息，方便群眾舉報和巡查

基于智慧城市建設的需要，打通部門壁壘，構建建設項目管理信息系統。建議要求施工單位必須在施工場地公示張貼二維碼，執法巡查人員或普通市民均可以通過掃描二維碼獲知開工項目的基本信息，了解其是否獲得了建設用地規劃許可證、建設工程許可證（鄉村建設許可證）及其許可內容，從而在第一時間即可了解項目是否屬于違法建設，極大地降低違法建設調查的成本。

圖1 新增違法建設多元監控機制

（三）新增違法建設處理機制的創新

1.快速拆除機制

在當前新增違法建設壓力巨大的非常時期，非常有必要建立一套切實可行的新增違建快速拆除機制，同時也必須確保是在依法行政的范圍之內，因此，建議學習上海市的經驗，從立法與政策實施方案等層面對快速拆除機制進行制度設計，并特別注意：（1）由于“在建違法建設”是未完工的建筑，應從立法上界定其不屬于《行政強制法》等法規中的“違法建設”的范疇，從而避免相關的立法規定與上位法出現沖突的情形。（2）應將停電、停水、停混凝土供應等作為限制新增違建繼續施工的重要手段列入查處程序，對于新增違建來說，由于沒有人員入住，因次不會產生《行政強制法》第四十三條中所出現的“影響居民生活”的情形。（3）補充設立快速拆除的違法建設的補充救濟機制，在拆除完成之后，保持當事人請求行政訴訟的相關權利，如果依法裁決快速拆除的確屬于不當行政執法，應設立相應的救濟措施；（4）針對搶建行為，應制定相應的應急處置措施，如綜合運用夜間巡查、群眾舉報等方式加強對重點地段的防控。

2.提高行政處罰標準

我國現行的法律法規中，針對違法建設的處罰標準相對較低，處罰內容基本是拆除違法建設或者限期整改，部分條款有規定并處罰款但額度基本是在違法建設工程造價的10%以內。違法建設業主通過各種方式保留了違法建設，即使是繳納了罰款，其違法建設的收益仍然十分可觀，這使得違法建設查處問題上的尋租空間非常巨大。建議采取以下措施提高行政處罰標準：（1）修改當前相關法律規定，對違法建設的處罰額度不應以違法建筑工程造價作為設定處罰額度的標準，而應估算其經濟收益設定處罰額度；實施罰款與賠償并用的辦法，在提高罰款額度、執行按日連續處罰等的同時，并測評違法行為所帶來的社會和環境影響，建立和完善環境損害賠償制度。（2）提高違法成本，爭取將違法建設當事人入刑，研究入刑標準，以當事人如果超過一定的經濟獲益程度為標準，應按經濟犯罪追究刑事責任；建設單位或個人如不服從城管部門機關的強制措施，繼續偷建、搶建，甚至存在暴力抗法等行為并構成犯罪的，應追究其妨礙公務罪。

3.行政執法與司法的銜接機制

應進一步制定行政執法與刑事司法銜接的工作指引，明確違法建設與違法用地的執法主體，針對違法建設入刑的犯罪要件和案件移送程序進行研究，其中需要重點考慮的情況包括：導致重大責任事故，危害公共安全；非法占用耕地，破壞了農業生產和生態環境；暴力抗拒執法，妨礙公務與社會管理秩序；非法轉讓、倒賣土地使用權，獲取非法利益；非法吸收公眾存款；偽造宅基地證等國家機關公文、印章；玩忽職守、收受賄賂，縱容、助長違法建設不正之風。