政府引導母基金的績效提升路徑分析

劉志揚 陳高楊

(1.石家莊鐵道大學經濟管理學院 河北 石家莊 050043；2.石家莊鐵道大學 經濟管理學院 河北 石家莊 050043)

政府引導母基金是我國特有的母基金形式。其資金的主要來源是地方或者中央政府，同時吸收相當的社會資本，主要指導政策以支持創新創業企業發展為主，由相關政府部門提供資源并給予支持，借助金融及投資機構的市場運作，對相關基金進行投資。

一、我國政府引導母基金發展概況

我國政府引導母基金的雛形出現于1991年，國務院頒布了《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》，此后各地政府逐步零星的開展了產業投資基金的試點進行實踐探索。2014開始，我國的政府引導母基金進入了飛速發展期，出臺了以《政府投資基金暫行管理辦法》為代表的多項指導政策，旨在進一步明確政府引導母基金的設立、運作以及風控等各項規范。到2019年，我國政府引導母基金數量又創新高，達到2070只，引導基金目標總規模達到12萬億人民幣，實際總規模超過3.9萬億人民幣。

二、政府引導母基金的績效目標

(一)政策目標。政府引導母基金從根源上來講是一種政策性基金，其政策目標也是其績效目標的基本目標和首要目標。引導基金設立的最大目的就是引導和鼓勵更多的社會資本參與投資，對符合產業發展方向的、處于種子期或起步期的高新技術企業進行幫扶，充分對財政資金的杠桿放大效應進行發揮，以彌補創投企業通常投資于成長、成熟期企業的不足。

(二)經濟目標。雖然政府引導母基金是政策性基金，但同樣需要按市場化規則運作。在引導基金的構成中，社會資本也占了相當的比重，而經濟利益最大化才是社會資本的至高追求，同時一定的盈利也會推動引導基金持續健康的發展，追求經濟利益理所應當成為引導基金的績效目標之一。

(三)管理目標。政府引導母基金由政府財政與社會資本按一定的比例共同出資，管理難度較大，通常是在政府的監管下，委托給第三方的專業機構進行日常的運作及管理，其管理是否科學合理嚴重影響著引導基金的運作和發展。因此，管理水平也應作為引導基金績效評價的目標之一。

(四)風險控制目標。政府引導母基金的本質是一種創業投資資金，雖然有著政策性基金的特殊性，但同樣有著普通基金的風險性，具體而言，引導基金的風險主要來自投資風險以及管理風險。前者主要表現為投資項目具有較高的失敗率；后者是指政府引導母基金本身不直接參與創業投資機構具體的投資管理活動，更不干預被投資企業的日常經營管理，隨之也會產生管理風險，主要表現在受委托的第三方管理機構產生的道德風險行為致使基金蒙受損失。

三、政府引導母基金運營中存在的問題

(一)母基金定位不清。設立政府引導母基金的目的是吸納社會資本，向處于起步初創階段的創新型中小企業進行投資，但在實際操作上，有相當一部分地方政府不能很好的把握引導基金的特點，對其社會功能定位不清，使這些基金變相地成為地方政府投資公司。還有一些地方政府對引導基金的政策屬性沒有進行充分的落實，過分重視經濟指標，導致“與民爭利”的現象產生，這對民間資本的進入也是一種側面的打擊。

(二)政府出資占比過大。政府引導母基金設立的關鍵在于“引導”，政府的職能本應是引導更多的民間資本進入創投領域，使處于起步初創期的創新型中小企業順利度過融資的難關。2018年我國中小企業創投資本來源中，政府出資占比為18.21%，國企出資占比為43.01%，合計占比高達61.22%。過高的政府出資會產生很多的負面影響:一方面過高的財政出資定然會加重政府的財政負擔；另一方面政府引導基金是非營利性的，過高的出資不可持續，同時也可能出現腐敗的現象。

(三)退出機制不健全。借鑒發達國家的成功經驗可以發現，引導基金能否高效運作與其是否具有完善的退出機制休戚相關。在這些國家和地區，當政府的引導職能完成，項目踏上正軌后，政府準許社會資本按照約定以較為優惠的價格將政府出資份額收購，以完成逐步退出。此外，還有相當一部分項目通過IPO實現政府的退出。而在我國，存在相當一部分項目因為經營狀況較好，政府看重經濟效益不愿“讓利于民”，同時我國當前的資本市場還不完善，項目很難完成上市，只能等到政府投資到期清算退出，或是公開轉讓于其他社會資本。

四、政府引導母基金的績效提升路徑

(一)政策績效層面

1、明確引導基金定位，明確財政資金占比

政府引導母基金在設立和運作時必須要明確自身的定位，在利潤分配上不與民爭利，主要起到引導和激勵的作用。同時由于沒有明確的政府出資比例限制，引導基金在運作中會產生各種各樣的問題，當前我國引導基金中財政資金占比普遍高達60%以上，政府也因此采用行政手段過多的干預基金運作，從而使引導基金的效力難以充分發揮，但是過低的政府出資又無法起到引導、激勵社會資本的作用。我認為可以學習和借鑒其他國家成功的經驗，以以色列的YOZMA基金為例，基金規定政府財政資金占比最高不超過40%，在此基礎上輔以一些讓利于民的舉措，可以促使政府引導母基金健康的發展。

2、弱化地域限制

政府引導母基金的政府出資大多源于當地的財政資金，因此通常會在進行投資時受到地域限制。以全國絕大多數省市來說，引導基金均要求所投資的企業注冊地或是子基金的投資管理公司注冊地必須在本行政區域內，客觀來說，這些“地方保護主義”策略對推動當地的經濟發展有一定的積極作用，但卻在引導基金對社會資金的吸引力的方面大打折扣，也弱化了財政資金的杠桿放大效果。而倘若推行“擇優不擇地”的原則，對地域限制進行弱化，一定可以吸納更多的社會資本的參與，更好的促進相關領域的發展。

(二)經濟績效層面

1、強化母基金市場化運作

由于我國的政府引導母基金具有顯著的政策性，所以在實際運營中很難完全按照市場化的方式去運作，與完全市場化的母基金相比，政府引導母基金在投前管理、激勵、投后管理、退出等諸多方面都有不小的欠缺，對引導基金市場化運作的強化勢在必行。一方面要進行資金渠道的市場化，政府作為主要的出資方，應和口碑和實力俱佳的創投機構進行合作，資源共享、合理配置，充分發揮政府資金的杠桿效應；另一方面母基金的管理同樣必須市場化，政府應選擇專業的第三方投資管理機構進行合作，從而降低風險，提高政府引導母基金的經濟效益。

2、實施投資組合策略

根據各區域實際情況的不同，對政府引導母基金的投資范圍、階段、地區等采取不同的策略，同時充分考慮合作機構的實際能力和專業方向，對每個子基金的投資目標可適當進行拆分。譬如該創業投資機構擅長于對高分子材料行業進行評估與投資，如若本區域內此領域創業企業較少，則可適當的降低基金在本區域內的投資比例要求，而若是在本區域內此領域創業企業較多，則可適當提高基金在本區域的投資比例要求。

3、健全退出機制

目前，我國政府引導母基金的退出方式主要有兩種，分別是公開轉讓于其他投資人或社會資本以及到期清算退出。除此之外，還有IPO后出售股份這種方式，但這種方式在現實運作中十分困難，對創業企業來說，要達到上市的嚴苛要求幾乎是一項不可能完成的任務。到期清算退出是最糟糕的退出方式，這意味著投資項目失敗，政府引導母基金將會遭受較大的損失。最合適的方式就是公開轉讓，但是在實際操作中同樣有著各種各樣的問題，項目盈利較少時，社會資本收購意愿不強，項目盈利效果較多時，有些地方政府“不舍得”讓利于民，所以健全我國政府引導母基金的退出機制同樣可以大幅提高引導基金的績效。

3、社會績效層面

(1)加大政府對高新企業研發的扶持力度

可以采取財政撥款、稅收減免、提供低息貸款等多種方式手段，對相關高新企業的科技研發進行幫扶，同時制定相應優惠政策，鼓勵、引導社會資本參與研發活動，盡可能掃社會資本投資研發活動的制度性障礙，同時加強對企業知識產權的保護。

(2)強化企業研發投入意識

客觀來說，我國的高新技術企業在科技研發方面的投入與世界發達國家相比還有相當大的差距。借鑒國外成功企業的經驗，幾乎全部發展茁壯的高新技術企業對科技研發的投入都足夠大，科研成果可以極大提高企業的盈利水平。但這并不是說要把科研放在一切因素之前，高新企業應結合自身實際，制訂詳細的研發投入計劃，進行科學的、可持續的研發工作。

4、管理績效層面

建立管理團隊遴選機制。由于政府引導母基金政策性和市場性的雙重屬性，管理團隊必須同時具備引導基金的市場化運作經驗能力以及把握政策導向的意識能力兩種素質。在管理團隊的遴選中，必須制定完善的規章制度和流程，對其過去的履歷以及運作資金的能力進行嚴格考核，可以在考核中要求其模擬推演將要運作的基金，并對推演方案進行評價，綜合考慮該團的投資經歷，遴選出最適合的人員。

5、風險控制層面

(1)加強政府對引導基金的監管

道德風險是政府引導母基金在運營中經常面對的問題，為了避免相關事件發生，在將基金委托給專業機構進行經營管理的同時，政府應單獨設置監督管理機構，并將資金則委托給國有商業銀行托管，構建一個“三權分立”、相互制衡的完善的管理機制。

(2)加強對創業投資人的風險控制

在引導基金和創業投資人存在一定的利益沖突的現實背景下，為了避免創業投資人的道德風險，有必要要制定一系列激勵及負激勵機制，對創業投資人的行為進行約束。

在激勵機制方面，將薪酬與業績掛鉤，當項目實現盈利時，可以以投資凈收益為基數，以適當比例對創業投資人給予“提成”。不僅如此，專項獎金、風險補償金等都可以作為激勵創業投資人的方式。

在負激勵機制方面，可以要求引導基金投資的期限不超過創業投資基金的投資期限，用這樣的方式防止資金被占用，從而保護引導基金的利益，同時設立托管賬戶，對所有的資金往來進行監管，除此之外，對投資的對象、規模、額度等方面也要進行相關的限制。