地方政府視閾下的營商環境建設研究

唐志浩

(西華大學經濟學院 四川 成都 610000)

一、營商環境的認識

營商環境是世界銀行最先提出的概念，是指企業整個活動過程的各種周圍環境和條件的總和。體現了一個國家或地區的企業的生存環境，這個環境包括政治、經濟、社會、法律等多方面的因素。從2003年開始到現在，世界銀行已經公布了15個營商環境年度報告，該報告主要通過對全球各經濟體構建一系列統一的關于營商環境的指標然后對其進行評估，基于評估結果對各經濟體每一年度的營商環境進行排位，該報告體現了一個國家或地區的企業的生存環境，這個環境包括政治、經濟、社會、法律等多方面的要素，該報告對世界各國的招商引資、經濟發展都將產生較大的影響。目前為止，該系列報告的評估對象已包含190個國家和地區，采用11一級指標43個二級指標作為評價標準，其中，11個指標分別是開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同、辦理破產和勞動力市場監管。[1]世界銀行的營商環境評價體系和結果不僅促進世界各國不斷采取措施優化本國的營商環境，并且也為投資主體提供了舉足輕重的決策信息，意義重大。為了更好更快地改善本國或本地區的營商環境，提高本國或本地區的營商環境在世行評價體系中的排位，世界上很多國家和地區都立足于本地實際，紛紛地建立起了自己的營商環境評級體系。在2018年的8月，在部分借鑒世行營商環境評級指標的基礎上，我國初步構建了符合我國實際的營商環境評價體系，該體系包括企業生命周期、城市投資吸引力、城市高質量發展水平三個維度和23個一級指標，該體系首先在國內部分城市試行，再逐步推廣至全國，該體系的出現將推動我國在優化營商環境上出臺更多有效的舉措。

二、地方政府在建設營商環境過程中的問題分析

近幾年，我國采取了大量措施促進我國營商環境的建設，各地政府也是積極響應國家號召，不斷著力優化本地營商環境，使得我國的營商環境有了很大的提升，從直觀的數據上來看，我國在世界銀行的營商環境排名已經從2017年的78位上升到2019年的31位，連續兩年被評為全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。[2]不過，這個排名僅僅以上海和北京作為樣本城市，[3]我國其他地區的營商環境建設還有較大的提升空間，尤其是地方政府在建設本地營商環境的過程中還存在相當問題。

(一)政府職能轉變不徹底

回顧中國經濟發展歷程，我們可以發現，我國經濟發展最大的特點就是政府驅動。政府在過去的經濟發展的過程中發揮著無可替代的作用，貫穿始終，無論是招商引資還是在營商環境的建設中。政府主導經濟發展，這在計劃經濟時代、改革開放初期是大有必要的，那時市場經濟還不完善，通過政府驅動，可以集中力量辦大事，更好地配置資源，從而快速地促進經濟發展，獲得巨大的成功，為未來的經濟發展打下厚實的基礎。但在市場經濟已經高度發達的今天，過去的資源配置方式顯然不再符合今天的經濟發展需要了。今天，市場在資源配置中起決定性作用，如果政府不積極轉變職能，還像以前一樣強力地參與到微觀經濟活動之中，那將混亂政府與市場之間的關系，政府與市場的作用都將得不到充分發揮。由于兩者之間的關系沒有處理好，本來僅僅依靠市場就能處理好的問題，政府要強行介入，給企業增加更多的負擔、成本，加上長期以來的政府主導而由此產生的官本位思想導致官僚主義在政府生根發芽，致使政府的服務意識不易得到徹底地改變，這些都將對地方營商環境的建設有著巨大的消極作用。

(二)地方關鍵領導人變動導致營商環境不穩定

一個好的營商環境一定要滿足一個條件，那就是在這個環境里，在合法的前提下，企業可以利用政府提供的一切資源條件，專心致志、安心踏實地經營企業，企業不會有任何來自于政府的非企業經營性問題憂慮。而我國大多數地方的營商環境都不能保證這一點，這與當前的干部考核機制和政績考核標準不無關系。從職責來看，地方政府領導的職責最重要之一就是帶領當地經濟快速發展，提高人民生活水平；從需求來看，地方政府關鍵領導想要升遷，那就一定要在當地做出成績，而當前的干部考核機制和政績考核標準很大程度上與當地的經濟發展有關，經濟發展越快，該地方政府領導升遷可能性就更大，因此，地方政府領導上任后往往就會制定新的發展發向，加快速度招商引資，出臺很多優惠政策鼓勵經濟發展，在營商環境的建設過程中，急功近利。當下一任地方政府領導上任后，如果沒有一個營商環境長效機制可保證營商環境建設的常態化、持續化、穩固化，新上任領導很可能會出于發展思路差異、個人新政績、塑造新權威、前后任官場潛規則等多種因素的考慮，尤其是在前任領導有瑕疵地離職的情況下，會否定或者改變之前的做法，很多企業之前得到的優惠條件將會落空。毫無疑問，這樣將大大影響當地的營商環境建設，甚至給當地企業帶來致命的災難。

(三)“互聯網+政務服務”有待提高

在企業的發展過程中，企業不可避免地要和稅務局、工商局、消防部門、安監局、發改委、環保局、人社局、工信局、公安局等若干政府職能部門產生聯系，而最令企業焦頭爛額的，就是要在規定的期限之內要去到多個部門辦好規定的手續。營商環境建設存在“木桶效應”，任何一個職能部門的不配合與推諉都會形成營商環境建設的“腸梗阻”，阻礙下一環節的進行，給企業造成不好體驗，影響該地區的營商環境建設。[4]所以，對于改善營商環境而言，加強各政府職能部門的信息互聯互通建設、精簡審批程序尤為重要，可以大幅度提高審批效率，節約企業成本，進一步激發企業活力。而當前我們很多地方政府的“互聯網+政務服務”的建設還不夠完善，還存在一些職能部門沒有實現信息互聯互通的現象，所以還不能為當地的企業提供便捷的審批服務，這是阻礙營商環境建設的又一大問題。

三、地方政府改善營商環境的對策分析

(一)轉變政府職能，提高政府服務意識

當前，我國地方政府在推進營商環境改善過程中依然存在“越位”與“缺位”現象，要打造高質量的營商環境，科學劃定好政府與市場的邊界、正確處理好政府與市場的關系是關鍵。首先，要轉變政府職能，依靠政府職能轉變彌補市場缺陷和提供公共服務，充分發揮出市場在資源配置中的決定性作用，要讓政府切實站好市場經濟的“安保崗”，政府要積極主動建立健全一套有力的自我管束機制，合理有效地限制政府的監管權限和監管欲望，真正做到“無事不登堂”。除了合理限制自身權力以外，政府還應當主動科學放權，通過構建一套有實際作用的外部監督與制衡機制將權利歸還給社會與企業。除此之外，政府還要切實提高自身服務意識，堅持“放管服”改革，打造出令企業滿意的服務型政府。而且要主動作為，全面深化“放管服”改革切忌形式主義，要勇于找出改革過程中的問題，堅持問題導向，結合本地實際情況，積極探索解決措施并及時采取，要注重改革質量效益與企業感受，全面提高政府服務能力，釋放市場主體活力，充分發揮政府與市場的作用，構建“親、清”的新型政商關系。

(二)加強營商環境的法律、制度建設

前文提到，地方政府關鍵領導的更替會使得新上任領導很可能會出于發展思路差異、個人新政績、塑造新權威、前后任官場潛規則等多種因素的考慮，尤其是在前任領導有瑕疵地離職的情況下，會否定或者改變之前的做法，由此阻礙當地的營商環境建設。因此，良好營商環境的建設需要更多采取法律手段，用法律和制度這種穩固、不以人的意志為轉移、可預期的規則取代受權利人偏好影響的制度，減少行政機構的自由裁量空間。[5]一方面，要高度警惕地方政府關鍵領導人的頻繁變動，優化干部考核機制和政績考核標準，完善地方領導更換機制，在更換地方政府關鍵領導人的時候，務必嚴格落實各項規章制度，切實做到依規依制換人。另一方面，要加強營商環境的法制化建設，將地方產業發展規劃、招商引資優惠政策等關系企業經營的諸多事項通過法律法規的形式固定下來，確保政策的延續性、穩定性，防范人變政策變，為市場主體提供舒心放心的營商環境。

(三)構建智慧型政務服務體系

良好營商環境的建立需要多部門合作、協調減少行政審批手續、縮短行政審批時間、提高審批效率。近年來，各地方政府積極推動行政審批制度改革，建立政務服務大廳，將以前分散政府職能部門聚集在此分別設立辦事窗口，行政審批時間驟然縮短，極大地提高了市民、企業的辦事效率，促進了地方經濟運行。但在互聯網高度發展的今天，僅僅建設好線下平臺還不夠，地方政府應該進一步加強各政府職能部門交流協作，進一步明確各職能部門的工作分工，積極整合企業開辦事項和網上服務資源，切實解決好網絡技術問題，加快“互聯網+政務”建設，構建線上線下互聯互通的智慧型政務服務體系，為企業提供高質量的一條龍服務、一站式服務、全方位服務。

(四)堅持需求導向，為市場主體提供精準、個性服務

一個地方的營商環境怎么樣，關鍵不在于榜單排名，而在于市場主體的切身感受。一些地方政府出臺了大量的政策來促進當地營商環境建設，在許多營商環境榜單上也是榜上有名，但實際上，本地企業并沒有感受到“環境宜人”。在市場經濟高度發達的今天，企業多種多樣，他們的需求具有多樣性、特殊性。房地產企業想要快速拿到土地和開工許可、物流企業需要更方便的交通條件、互聯網企業需要大量高質量人才、科技型中小企業對融資和知識產權保護有更多的訴求等等，這就要求政府一不能眉毛胡子一把抓，二不能做表面文章，要結合具體實際，找準市場主體的真正渴望，在政策措施制定上創新發力，為市場主體提供更精準、個性化、特色化的服務。