“拿地即開工”機(jī)制的研究

黃培堅(jiān) 王 威

(江西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江西 贛州 341000)

一、引言

在全國持續(xù)推進(jìn)“放管服”結(jié)構(gòu)的背景下[1]，各個(gè)行業(yè)精簡辦事流程，大力縮短各項(xiàng)事務(wù)審批辦結(jié)時(shí)限，極大提高了社會(huì)大機(jī)器的運(yùn)行速度和效率，充分彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。“拿地即開工”模式是“放管服”改革下的產(chǎn)物，近幾年開始在全國實(shí)行，它能減少項(xiàng)目前期的行政審批時(shí)間，使得項(xiàng)目早日建設(shè)運(yùn)營。從工程項(xiàng)目全生命周期管理視角來看，“拿地即開工”機(jī)制能夠縮短項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)限，提高項(xiàng)目運(yùn)營期的時(shí)間，眾所周知當(dāng)前絕大部分行業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)以及各項(xiàng)事物的進(jìn)行都離不開一個(gè)廣義上的建筑物和構(gòu)筑物，例如：工業(yè)企業(yè)具備生產(chǎn)能力的基本前提是擁有符合各項(xiàng)規(guī)范的工業(yè)廠房、物流行業(yè)發(fā)展的必要條件是四通八達(dá)的交通路網(wǎng)和充足的倉庫儲(chǔ)備等等。故從“放管服”結(jié)構(gòu)背景、項(xiàng)目全生命周期流程、各個(gè)行業(yè)發(fā)展的交織融合這三個(gè)方面考慮，全國大力推行“拿地即開工”模式很有必要。

二、“拿地即開工”機(jī)制內(nèi)涵

“拿地即開工”的含義以及具體的辦法和措施雖然在不同的地方有一定的差異。但其基本內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)是一致的[2]，即是建設(shè)項(xiàng)目的主體雖未取得土地使用權(quán)，但是在土地使用的主體相對明確的基礎(chǔ)上，雖然各個(gè)環(huán)節(jié)暫時(shí)不具備審批的條件，但是各部門在辦理各項(xiàng)審批時(shí)視為項(xiàng)目主體已經(jīng)取得了土地使用權(quán)，并進(jìn)行事前審批，在主體正式取得土地使用權(quán)后，各個(gè)部門開具的事前審批文件自動(dòng)轉(zhuǎn)換為正式審批文件。在充分尊重社會(huì)主義法制理念的基礎(chǔ)上，引進(jìn)“柔性化治理”，為我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

三、“拿地即開工”機(jī)制實(shí)施前提

“拿地即開工”機(jī)制實(shí)施的基本前提是：科學(xué)的容錯(cuò)機(jī)制在各個(gè)涉及部門中得以建立、詳細(xì)可行的獎(jiǎng)懲考核辦法得以實(shí)施、各部門協(xié)同工作制度得以明確。

就“容錯(cuò)機(jī)制”而言，“拿地即開工”改革涉及部門多、專業(yè)廣泛、辦理事項(xiàng)復(fù)而雜。眾所周知在深化改革的過程中，由于人的知識儲(chǔ)備以及認(rèn)知水準(zhǔn)的差異等客觀因素所導(dǎo)致的改革工作中的錯(cuò)誤是不可避免的，忽略這些客觀因素而過分強(qiáng)調(diào)對于犯錯(cuò)的“零容忍”不可否認(rèn)會(huì)對該機(jī)制的實(shí)施產(chǎn)生負(fù)面的影響，但建立的容錯(cuò)空間過大、容錯(cuò)范圍邊際不清也不利于改革工作的開展。所以，要充分考慮客觀因素、行為動(dòng)機(jī)、犯錯(cuò)大小等方面建立一個(gè)科學(xué)全面的容錯(cuò)機(jī)制，減少“干的越多錯(cuò)的越多”現(xiàn)象的發(fā)生，這將有利于廣大工作人員卸下思想包袱、輕裝上陣，放心大膽去改革創(chuàng)新。

就考核獎(jiǎng)懲辦法而言，其與“容錯(cuò)機(jī)制”的建立是相互交融和相輔相成的關(guān)系。一個(gè)詳細(xì)可行、公開透明的獎(jiǎng)懲考核辦法能夠有效提高廣大改革人員的干事積極性和工作效率，在充分理解獎(jiǎng)懲制度前提下能夠有效減少工作人員的不安全感和不確定感等負(fù)面感知，極大減少過去“推諉扯皮”、“不作為和慢作為”等情況的發(fā)生。

就各部門協(xié)同工作制度而言，“拿地即開工”機(jī)制的實(shí)施涉及到眾多的部門，僅僅是重點(diǎn)涉及部門就有十多家，包括發(fā)改部門、財(cái)政部門、建設(shè)部門、國土資源部門、市政管理部門、城市管理部門、規(guī)劃部門、招商引資部門、工程質(zhì)量監(jiān)督部門、行政審批部門等等。從系統(tǒng)工程學(xué)的角度而言，政府部門大機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程[3]，絕大事項(xiàng)的辦結(jié)都必須依賴于各個(gè)部門的協(xié)同合作來共同完成。并且，各個(gè)部門涉及各個(gè)事務(wù)緩急程度也各不相同，利益訴求和考核辦法也不一致，所以這就要求打通各個(gè)部門之間的溝通渠道，加大各部門的緊密聯(lián)系，從而建立起完善的多部門協(xié)同工作制度。

四、“拿地即開工”機(jī)制的實(shí)施舉措

各個(gè)地方各個(gè)層級的政府由于所處地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和采取的管理體系不盡相同，具體實(shí)施舉措需要各地根據(jù)的實(shí)際情況制定，這里重點(diǎn)剖析適應(yīng)程度較高、通用性較好的舉措，具體表現(xiàn)有：由“串聯(lián)審批”到“并聯(lián)審批”的工作方式轉(zhuǎn)變、“坐等審批”到“主動(dòng)作為”的工作身份轉(zhuǎn)換、“事前檢查”到“事后監(jiān)督”的工作思路的變化。

(一)“串聯(lián)審批”到“并聯(lián)審批”

過去，從工程項(xiàng)目可行性研究分析到進(jìn)場施工過程中多個(gè)階段事務(wù)審批大部門是采取“串聯(lián)”的方式進(jìn)行，而僅有少部分是采取“并聯(lián)”舉措，直接導(dǎo)致許多寶貴的審批“窗口期”被浪費(fèi)，而在法律規(guī)章制度允許的前提下，充分發(fā)揮各部門信息資源共享，大力實(shí)施“并聯(lián)審批”的協(xié)同工作舉措具有積極的意義。例如：在建設(shè)工程規(guī)劃階段，某地的自然資源規(guī)劃部門進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào)，聯(lián)合人防部門、地震管理部門和環(huán)保部門對項(xiàng)目規(guī)劃總平圖以及建筑單體設(shè)計(jì)方案進(jìn)行聯(lián)合審查并出具具體意見。在工程施工許可審批階段，該地行政審批部門聯(lián)合牽頭聯(lián)合建設(shè)部門、人防部門進(jìn)行聯(lián)合審查。此外，不得已需要采取“串聯(lián)審批”舉措的，要想方設(shè)法壓縮辦結(jié)時(shí)限，或減少不必要的審批環(huán)節(jié)。

(二)“坐等審批”到“主動(dòng)作為”

在過去，“坐等審批”的現(xiàn)象較為常見，而建設(shè)單位普遍缺乏有經(jīng)驗(yàn)的材料申報(bào)專業(yè)人員，再加上信息傳遞過程中的缺失，建設(shè)單位在此申報(bào)過程中的弱勢地位，所以往往導(dǎo)致申報(bào)人員“多趟跑”、“反復(fù)跑”、“不知往哪跑”的情況發(fā)生，直接導(dǎo)致事務(wù)辦結(jié)時(shí)間過長。對此，需要工作人員改變以往的工作作風(fēng)，主動(dòng)出擊，主動(dòng)作為。首先，可在公共部門設(shè)立專門的“業(yè)務(wù)咨詢員”專門對接審批咨詢事項(xiàng)，事前主動(dòng)告知辦結(jié)材料清單，積極詢問各個(gè)建設(shè)單位存在的申報(bào)困難和疑慮，提供高質(zhì)量的材料申報(bào)咨詢服務(wù)。此外，可加大當(dāng)?shù)匦畔①Y源的共享，主動(dòng)提供給建設(shè)單位在申報(bào)過程中需要用到的資料。例如：絕大多數(shù)地方的材料申報(bào)中會(huì)用到當(dāng)?shù)氐乃牡刭|(zhì)情況、水土保持方案、氣候論證的資料等。這些基本資料都可以由政府部門在不涉及國家信息安全的前提下主動(dòng)公開，為建設(shè)單位減輕負(fù)擔(dān)，改進(jìn)服務(wù)效率，營造良好的營商環(huán)境。

(三)“事前檢查”到“事后監(jiān)督”

“拿地即開工”機(jī)制最大的特點(diǎn)和本質(zhì)是“容缺受理”。所謂“容缺受理”即申辦人在針對某項(xiàng)工作環(huán)節(jié)中因規(guī)定時(shí)間內(nèi)某項(xiàng)材料暫時(shí)缺少，但不是主要材料，并且申辦人承諾在一定時(shí)間內(nèi)提交的前提下，給予該項(xiàng)事務(wù)的預(yù)審批，待所缺材料補(bǔ)齊后再轉(zhuǎn)變?yōu)檎綄徟A(yù)審批的意見可作為后續(xù)審批的依據(jù)。在過去，沒有容缺受理的前提下往往采取的是“事前檢查”的舉措，但事前檢查過分強(qiáng)調(diào)程序文本的作用，即便采取較大的檢查力度也不能對建設(shè)單位起到很好地監(jiān)督作用，還花費(fèi)大量的執(zhí)法成本。如今采取的“事后監(jiān)督”更加強(qiáng)調(diào)行政部門的多方面多角度的監(jiān)督審查，強(qiáng)化建設(shè)單位的信用主體作用，壓實(shí)了建設(shè)單位責(zé)任，對“事后監(jiān)督”中發(fā)現(xiàn)的各類問題采取積極有效的懲戒措施。“事后監(jiān)督”使得政府機(jī)構(gòu)減少了監(jiān)督成本，建設(shè)單位能真真正正把精力用在項(xiàng)目建設(shè)上，減少了其機(jī)會(huì)主義等行為，也有利于營造政府和建設(shè)單位“清”和“親”的關(guān)系。

五、案例分析

某市擬引進(jìn)一個(gè)年處理量達(dá)100萬噸建筑垃圾資源化處理項(xiàng)目，基本原料為該市的建筑垃圾，該項(xiàng)目還包含無機(jī)混合料生產(chǎn)線、再生建筑預(yù)制構(gòu)件生產(chǎn)線、再生預(yù)拌砂漿生產(chǎn)線，有效實(shí)現(xiàn)建筑垃圾利用率達(dá)70%。經(jīng)測算，該市近5年的年建筑垃圾產(chǎn)量均值為400萬噸，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，其建筑垃圾年產(chǎn)量有進(jìn)一步上漲的趨勢，而當(dāng)前該市的建筑垃圾主要處理方式是在簡易粉碎分揀后作為道路路基或場地回填平整，但絕大部分的建筑垃圾是隨意露天堆放或者簡易填埋，給環(huán)境污染帶來巨大的影響。根據(jù)估算，若啟動(dòng)“拿地即開工”機(jī)制，該項(xiàng)目較原來提前5-6個(gè)月投產(chǎn)，原定建設(shè)期由原來3年縮短至2.5年。將盡早產(chǎn)生積極的正面效益。

就建設(shè)單位而言，該項(xiàng)目早日投產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)資金盡早回籠，緩解企業(yè)內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)壓力，縮短動(dòng)態(tài)投資回收期。根據(jù)“時(shí)間就是金錢”的發(fā)展理念，早日投產(chǎn)也將極大了提高建設(shè)單位的收益。盡早打通當(dāng)?shù)厣舷掠萎a(chǎn)業(yè)鏈，使得項(xiàng)目盡早發(fā)揮它的“乘數(shù)效應(yīng)”。

就政府部門和社會(huì)效益而言，項(xiàng)目的早日投產(chǎn)能有效發(fā)揮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，增加當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收收入，擴(kuò)充了就業(yè)崗位，減緩建筑垃圾亂堆亂放帶來的危害，其危害主要表現(xiàn)在對水質(zhì)、土地和大氣的污染，并且難以消解，污染產(chǎn)生的損失更是難以用資金價(jià)值衡量。此外，對市容市貌也產(chǎn)生不良影響，為消除該影響政府還得花費(fèi)巨額的財(cái)政資金和大量的人力物力進(jìn)行治理，據(jù)報(bào)道，鄭東新區(qū)[4]某地塊開發(fā)前存在著大量的建筑垃圾，光清理就花費(fèi)上千萬元。

六、結(jié)語

本文剖析了“拿地即開工”機(jī)制的基本內(nèi)涵，實(shí)施前提以及通用的具體舉措，為政府部門決策者提供借鑒和參考，并從建設(shè)單位角度和政府部門以及社會(huì)效益角度，通過某市擬引進(jìn)的建筑垃圾資源化處理項(xiàng)目在時(shí)間節(jié)約方面所產(chǎn)生的巨大效益進(jìn)行定性的分析，得出該機(jī)制應(yīng)該盡早全國推廣的結(jié)論。研究的不足之處在于未能對產(chǎn)生的社會(huì)效益進(jìn)行精準(zhǔn)的量化，后續(xù)的研究可在此方向上開展。