新醫改背景下廣東省民營醫院發展模式及其政策規制研究
——以資本性質劃分的視角

高 翔 馮皓錦 許宇森

(廣州醫科大學 廣東 廣州 511436)

一、按資本性質劃分的民營醫院

現有民營醫院按資本性質可以劃分為公私合營模式、中外合資模式與企業投資模式。

(一)公私合營的民營醫院

該模式是以提供公共醫療衛生服務為目的將政府與私立醫療機構擁有的各種合作資源整合起來，建立的服務于公眾衛生健康的合作模式[1]。

典型代表醫院有汕頭潮南民生醫院等。該模式的優勢是能夠結合公私雙方各自的資源，達到資源的互補及利用，較為快速地促進醫院發展。

(二)中外合資的民營醫院

“中外合資、合作醫療機構是指外國醫療機構、公司、企業和其他經濟組織，……，與中國的醫療機構、公司、企業和其他經濟組織以合資或者合作形式設立的醫療機構。”[2]

典型代表醫院有順德和平外科醫院等。該模式的優勢是本國民營醫院可以接觸、引進外國先進醫療技術、經營理念。

(三)企業投資的民營醫院

企業投資的民營醫院是指由一個或多個民營企業為了在民營醫院的投資經營活動中賺取利潤而投資開辦的民營醫院。

典型代表醫院有東莞東華醫院等。該模式的優勢是民營醫院可以利用社會中企業的投入資金對醫院進行管理經營，促進醫院自身的發展。

二、按資本性質分類的模式存在問題

(一)公私合營模式民營醫療機構存在的問題

公私界限不分明。公私合營雖能將政府部門與私立醫療機構擁有的不同合作資源以創新的方式整合起來，促進民營醫院的發展。但在這其中，醫院產權，管理等方面的權利劃分較為模糊，可能導致民營醫院經營、管理、監督等方面出現缺失或冗雜。

(二)中外合資模式民營醫療機構存在的問題

1.稅務壓力較大。該模式下的民營醫院既得不到國家的財政補助，又要承擔納稅的義務，稅務負擔較大。相當于公立醫院，中外合資模式下的民營醫院不僅沒有國家補貼還要承擔稅收，因此有相當一部分經營狀況堪憂。

2.其舉辦的專科醫院難以形成較好的利潤。中外合資的專科醫院以門診為主，主要集中在發達地區，收費高，難以形成規模經濟而產生較好的利潤。

(三)企業投資模式民營醫療機構存在的問題

1.企業投資空間逐漸縮減。目前我國醫療服務市場主要分為基礎和高端服務市場。但因為公立醫院的品牌效應在高端醫療服務市場中也占據絕大多數的市場份額，給民營醫院帶去了巨大的競爭壓力。[3]

2.投資者缺乏長期經營的理念。部分投資者眼光較為短淺，缺少長期投資的意識，急功近利，采用非正常手段來獲取利益，損害醫院的社會信譽。

三、現有政策述評與評價

(一)現有政策述評

1.中央政策

企業投資模式：2010年，《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》：“鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構，有利于增加醫療衛生資源，……，消除阻礙非公立醫療機構發展的政策障礙，促進非公立醫療機構持續健康發展。”

公私合營模式：2014年，《關于印發2014衛生計生工作要點的通知》：“鼓勵社會資本以多種形式參與公立醫院改制重組，持續提高社會辦醫的管理水平和質量。”

中外合資模式：2014年，《關于加快發展社會辦醫的若干意見》：“進一步放寬境外資本在內地設立獨資醫院的范圍，……，合理設定中外合資、合作醫療機構境外資本股權比例要求，并將審批權限下放到省級。”

2.廣東省政策

企業投資模式：2009年，《關于加快廣東省民營醫療機構發展的意見》：“堅持多種形式、多種渠道投資發展醫藥衛生事業；按照‘平等、公平、規范、有序’的原則，消除影響社會資源投向醫療衛生事業的體制機制障礙。”

中外合資模式：2010年，《關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見的通知》：“境外資本既可舉辦營利性醫療機構，也可以舉辦非營利性醫療機構。鼓勵境外資本在我國中西部地區舉辦醫療機構。”

公私合營模式：2016年，《廣東省醫師多點執業管理辦法》：“多點執業醫師應當根據協議，合理安排在各執業地點的執業時間，確保醫療質量和醫療安全。”

(二)現有政策評價

綜合上述政府措施，政府主要從降低社會資本進入醫療市場的門檻，醫師多點執業，鼓勵社會資本舉辦或參與醫療機構等方面入手，但未對各具體模式下的民營醫院做出詳細的規制。如公私合營下的民營醫院公私界限該如何劃分，中外合資下的民營醫院股權比例如何規定，企業投資下的民營醫院如何提高社會形象等問題均未做詳細規定。

四、按資本性質分類的模式存在的政策性問題及相應解決方案

(一)按資本性質分類的模式存在的政策性問題

1.缺少對該類模式醫院在權限劃分等方面劃分標準的政策性規定

該分類模式下，三種模式有共同點也有不同點。共同點是都有社會資本參與進來，不同點是社會資本在各子模式下占比不同。針對這樣的情況，政府并未對在不同模式下公私、中外在相應的醫療機構中允許占比的比例做出相應的規定。

2.缺少對該類模式醫院社會責任的相應引導

該類模式的醫院有社會資本參與進來，因為歷史遺留等方面的問題，自然已經在社會形成了一定的負面影響。加強社會責任，提高社會形象是該類醫院的一大目標，但政府政策中對社會責任這一方面的引導較少，需盡快完善。

(二)政策性解決方案

1.公私合營模式

(1)充分肯定民營醫院的作用，確立其地位。

民辦醫院是我國醫療服務體系中重要的一大組成部分，對民營醫院進行充分肯定，確立其地位，不僅能更好地適應不斷變化的各層次人民的醫療服務需求，也有利于減輕政府的辦醫壓力[4]。故此，各級政府應重視民營醫院發展，并加強部門間的溝通協調,確立民營醫院在當地醫療服務體系中的地位，并出臺實質性的鼓勵和扶持政策。

(2)明確公私界限。

醫院的出資形式、經營性質、股權由各投資方自行協定，但應支持社會資本控股。對于醫療器械、人才、醫保等方面給予鼓勵的政策。如應經過相關衛生管理部門批準之后，才可將相關醫療人才或器械投入至醫院中。

建立現代醫院制度，實行股份制，公立醫院可以以人力資源、管理技術等資源作為股份進入公私合營醫院，使公私合營模式醫院建立較為完善的法人治理機制[5]。

2.中外合資模式

(1)減輕中外合資辦醫療機構稅收負擔

適當減輕稅賦，完善并落實中外合資辦醫療機構的稅收優惠政策，給予適當的稅收政策傾斜，以利于其成長發展。

政府應考慮醫療服務的特殊以及民營醫院投資回報周期等實際情況，在稅種和稅率上做進一步調整，對當地醫療衛生事業發展具有重要意義的民營醫院給予稅收上的政策扶持。對民營醫院 25%的企業所得稅進行下調，參照高新企業按不高于15%所得稅率征收。

3.企業投資模式

(1)政府出臺相應政策鼓勵醫院長期經營及塑造自身文化

政府應鼓勵醫院建立合理的戰略規劃并支持醫院營造自身特有的醫院文化。首先從醫院內部自身入手，建立完善的管理體制。從人才管理、服務質量、質量監督等方面入手，不斷完善醫院內部的管理體制，理清各種職務與責任關系，保障醫院的長遠發展。醫院文化可以主要從以下方面入手：誠信經營、以人為本、科技創新等來形成特色，產生品牌效應。

(2)引導醫院堅持參與公益事業，強化社會責任。

民營醫院應優先考慮社會責任，再考慮營利的問題。政府應出臺相應政策引導民營企業投資創辦公益性、富有社會責任的民營醫院。民營醫院只有通過承當社會責任來打響自身聲譽，從而使更多的患者主動到本院就醫，實現營利。鼓勵民營醫療機構加強社區醫療衛生知識宣傳力度，只有著力于社會公益事業，才能有效提高醫院在社會美譽度，在被社會認可之后，醫院才能夠有效提高其收益。