比例原則在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法中的適用

張橋如

(上海師范大學(xué) 上海 200234)

一、前言

比例原則起源于19世紀(jì)德國(guó)警察法學(xué)，最初由德國(guó)引入，并逐漸為大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)所接受，其適用的范圍也從最初的公法領(lǐng)域逐漸向私法領(lǐng)域延伸。①在我國(guó)，有關(guān)比例原則的研究始于20世紀(jì)80年代，其地位和功能日漸凸顯。盡管在我國(guó)的法律中沒有關(guān)于比例原則的明文規(guī)定，但是合比例的因素在憲法和行政法當(dāng)中都有所體現(xiàn)，部分行政法教科書甚至明確將比例原則列入為行政法的基本原則。②因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法和行政法、商法是屬于交叉的關(guān)系，行政法領(lǐng)域的原則被應(yīng)用到民商法領(lǐng)域，部分民法學(xué)者、經(jīng)濟(jì)法學(xué)者呼吁并論證接受比例原則的可能性。③其中在反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中，比例原則作為利益衡量的指導(dǎo)原則和參考框架，是限制不公平競(jìng)爭(zhēng)的合法性工具，因此它為規(guī)制不正當(dāng)程序規(guī)制的合理性提供了一種“更好的結(jié)構(gòu)性規(guī)范”。④

從我國(guó)的行政立法發(fā)展沿革來看，我國(guó)對(duì)于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法這塊起步較晚。我國(guó)對(duì)于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的地方立法是伴隨著20世紀(jì)90年代初的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的頒布逐漸發(fā)展開來的。在1993年11月26日我國(guó)通過了第一部反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方性法規(guī)，即《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)條例》，經(jīng)過這將近30年的發(fā)展，截止到2020年，全國(guó)共有二十四個(gè)省級(jí)行政單位被反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法所覆蓋，目前現(xiàn)行有效的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方性法規(guī)有二十余部。地方反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)立法的制定不僅對(duì)于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法和司法水平方面有很大的提高作用，而且也為各地區(qū)帶來公平競(jìng)爭(zhēng)且健康有序的市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著2019年4月《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的又一次修訂，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾日漸突出，從立法更新程度來看，我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法明顯還存在著更新不夠及時(shí)，滯后性明顯等問題，法律規(guī)范和事實(shí)之間的矛盾已逐漸顯露，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法在實(shí)務(wù)部門在適用過程中面臨著諸多的難題。為了避免一方不當(dāng)?shù)孬@取或維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的情形并且恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)約束之下的均衡，在限制過度自由的過程中，引入比例原則具有一定的可操作性和必要性。因此，對(duì)私法自治的限制，不僅僅要對(duì)恣意行為作出禁止性規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)禁止過度行為。簡(jiǎn)而言之，反對(duì)極端“禁止過度”是比例原則的精髓所在。⑤因此，從理論角度來考量具有其適用的必要性和可行性。

二、對(duì)我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法的檢視

對(duì)我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法可以從法律條文本身入手進(jìn)行檢視，法律條文是對(duì)于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)最為基本的體現(xiàn)，最為直觀地暴露出地方立法的不足和缺陷。對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方的法律條文進(jìn)行探析，是完善我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法的基本要件。通過對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法的法律條文進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其主要存在如下問題：

第一，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)制范圍相對(duì)狹窄。現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定經(jīng)營(yíng)者以外的個(gè)人或者組織違反該法第六條的規(guī)定時(shí)，即侵犯他人的商業(yè)秘密也需要受到懲罰，這就意味著《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》不僅僅對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行規(guī)制，而且還將經(jīng)營(yíng)主體外的個(gè)人或主體納入規(guī)范的客體，但是對(duì)于其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為法律的規(guī)范對(duì)象仍然僅局限于經(jīng)營(yíng)者，其他可能造成市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的主體沒有被納入法律的規(guī)制范圍，這就會(huì)造成對(duì)這些主體無法依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)其進(jìn)行處罰。

第二，我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》沒有規(guī)定一般性的兜底條款，其一方面是考慮到一般性條款在適用時(shí)自由裁量權(quán)力過大，而作為執(zhí)行主體素質(zhì)參差不齊無法準(zhǔn)確把握?qǐng)?zhí)法邊界，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的邊界無法進(jìn)行準(zhǔn)確的把握，在認(rèn)定上會(huì)存在不合理、不公平的情況。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不斷發(fā)展，在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)很多法律沒有涉及到的違背公平、公正、違背商業(yè)道德的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為及壟斷行為，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中所列舉出的七種不正當(dāng)行為不能涵蓋這些違法行為，法律無法應(yīng)對(duì)參差不窮出現(xiàn)的各種不同類型的不正當(dāng)行為，這樣的法律不得不說缺乏一定的靈活性。

第三，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中仍存在法律責(zé)任不完善的情況，從而導(dǎo)致反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方治理處罰自由裁量權(quán)泛化問題嚴(yán)重。《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在第19條至第32條中明確規(guī)定了，市場(chǎng)監(jiān)督管理局作為監(jiān)督檢查部門享有一定的處罰權(quán)。可以根據(jù)情節(jié)輕重處罰標(biāo)準(zhǔn)各異處五萬至三百萬元罰款。在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第19條中，其處罰金額的自由裁量空間為“十萬至三百萬元之間”，金額擴(kuò)大明顯過大，留給法官的自由裁量權(quán)也過大，因此對(duì)于監(jiān)督檢查部門行使處罰權(quán)是否公正的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)有必要從明確處罰金額法律責(zé)任的合理裁量角度進(jìn)行判斷。首先，這個(gè)條款所規(guī)定的處罰金額擴(kuò)大過大，從而導(dǎo)致法官的自由權(quán)過大；其次，由于我各地區(qū)存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，所以不同省市、縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著一定的差距。因此，基于同一類型的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為，不同地區(qū)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)因?yàn)榈貐^(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異而存在一定的區(qū)別。這個(gè)時(shí)候，就有必要對(duì)處罰標(biāo)準(zhǔn)的裁量權(quán)界限進(jìn)行合理的考慮。

三、比例原則適用于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法的邏輯前提

論及比例原則在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法上的適用，須要明確比例原則適用于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法的邏輯前提。因此，有必要對(duì)比例原則的價(jià)值定位做一個(gè)簡(jiǎn)要的認(rèn)識(shí)。

從本質(zhì)上來說，對(duì)于一個(gè)具有普適性的行為是否具有合法性，比例原則是其構(gòu)成的理論分析框架，從而對(duì)相互沖突的利益起到一個(gè)平衡與協(xié)調(diào)的作用。通過運(yùn)用比例原則來考察不同方式(行為、手段)對(duì)兩個(gè)相沖突利益(原則、目的、價(jià)值等)的各自影響，能夠選擇作出最大程度上同時(shí)兼容兩種利益的方式。⑥按照當(dāng)前通說的觀點(diǎn)，比例原則由三個(gè)子原則構(gòu)成，即適當(dāng)性原則、必要性原則以及相稱性原則。適當(dāng)性原則也被成為妥當(dāng)性原則，對(duì)于所采取的措施必須實(shí)現(xiàn)所追求的目的或者至少有助于目的的達(dá)成；必要性原則指的是除采取的措施外，在能達(dá)到法律目的的諸種方式中，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)利最小損害的方式；相稱性原則也就是狹義比例原則，指的是采取的必要措施與追求的結(jié)果之間必須合比例或相稱。⑦這三個(gè)子原則既有其獨(dú)立的審查價(jià)值，也有縝密的邏輯階層秩序，在對(duì)某一行為進(jìn)行比例原則的審查時(shí)，三個(gè)原則將依次從手段與目的的相關(guān)性、手段與手段的選擇以及手段結(jié)構(gòu)與目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)系進(jìn)行考量，而三個(gè)子原則所要共同實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)便是使公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于基本權(quán)利的限制始終限定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，也就是合理限制基本權(quán)利。

一方面，比例原則能夠合理限制基本權(quán)利，即保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的比例分割。首先，比例原則具有實(shí)體性和程序性兩方面的涵義。從實(shí)體上來看，國(guó)家機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力的時(shí)候要遵循比例原則，其要求對(duì)公民造成的侵害不得超過國(guó)家原本的目的價(jià)值，否則就不合比例的。在程序上來看，從合理性的角度考慮，行政主體依據(jù)比例原則所采取的措施與要達(dá)到的目的之間必須具有一致性。因?yàn)橹挥薪?jīng)歷過一定的程序，才能達(dá)到實(shí)體性的結(jié)果。所以，程序合比例能夠保障實(shí)體合比例，實(shí)體合比例是程序合比例的最終體現(xiàn)。⑧

另一方面，比例原則能夠促進(jìn)公正與效率的平衡關(guān)系。雖然說兩者的著眼點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)有所不同，效率著眼于速度，側(cè)重于收益，公正則著眼于過程側(cè)重于結(jié)果。兩者從不同的出發(fā)點(diǎn)作用于統(tǒng)一客體，就必然產(chǎn)生矛盾，因此，公正與效率兩者想要達(dá)到最優(yōu)關(guān)系的話，其核心就是保持二者的平衡關(guān)系，這就需要在這兩者之間發(fā)揮比例原則的作用。不言而喻，公正和效率都是反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法所追求的價(jià)值目標(biāo)，兩者并不是互相對(duì)立的關(guān)系，而是相互依存，互為補(bǔ)充，密不可分。可以說，比例原則能夠處理好公正與效率之間的關(guān)系，使兩者達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一，能夠較好地解決反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法中公正與效率兩者不能兼得的難題。

四、比例原則適用于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法的具體路徑

對(duì)于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的地方立法的功能就在于能夠彌補(bǔ)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中的立法空白和缺陷，是保護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、培育地方市場(chǎng)、改善地方投資環(huán)境以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，也能夠在應(yīng)對(duì)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方治理中所出現(xiàn)的特殊情況。這既要體現(xiàn)其在法律位階和效力上與上位法《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的隸屬關(guān)系，又要和地方治理反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際需要相符合，也就是必須具有一定的地方特色和可操作性。

(一)比例原則對(duì)多元利益保護(hù)目標(biāo)的促進(jìn)

在被視為對(duì)規(guī)制的合理性中，比例原則提供了一種“更好的結(jié)構(gòu)性規(guī)范”。⑨“反法”作為一種典型的規(guī)制，本質(zhì)上是通過限制特定主體的行為自由來實(shí)現(xiàn)更普遍的競(jìng)爭(zhēng)自由，通過劃定企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的負(fù)面清單，從而把政府對(duì)企業(yè)行為的干預(yù)限制在這個(gè)范圍內(nèi)。⑩在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中，法律的規(guī)制對(duì)象相對(duì)來說比較單一，只局限在經(jīng)營(yíng)者。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范中的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系應(yīng)包括經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的對(duì)向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系以及經(jīng)營(yíng)者之間的直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和間接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。但是，地方立法對(duì)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的規(guī)定在這當(dāng)中存在一定的難度，也就是不能涵蓋這一范圍，其規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系往往忽略了對(duì)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的調(diào)整，而僅僅局限于有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間，甚至是具有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者之間，反而忽視了從而造成了對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)存在嚴(yán)重不足。因此，在完善地方立法的過程中必須認(rèn)識(shí)到，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范對(duì)市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于具有直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者，還應(yīng)拓展至其他可能受到不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為影響的經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者以及與之相關(guān)的社會(huì)公眾，這樣才可以更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)多元法益的功能。

(二)比例原則的可操作性在地方立法中的運(yùn)用

依照比例原則分析框架，適當(dāng)性審查應(yīng)是該原則適用的第一步，其實(shí)質(zhì)是對(duì)行政措施及其所欲達(dá)到的目的之間進(jìn)行必要的邏輯考察，即手段與目的之間應(yīng)具有正當(dāng)性。其中，目的正當(dāng)是公權(quán)力行為正當(dāng)?shù)那疤幔簿褪钦f，目的正當(dāng)性也應(yīng)該納入比例原則的考量之中。

比例原則具有較強(qiáng)的可操作性，在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方立法的過程中，還要充分考慮是應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)效率為主還是應(yīng)該以消費(fèi)者利益為主。在對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定中，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中采用的是世界各地大部分國(guó)家所通用的方式，也就是通過明確列舉的方式進(jìn)行了規(guī)定，這種規(guī)定形式在一定程度上能夠極度限制執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，從而保證了實(shí)踐中的公平性，不會(huì)因?yàn)閳?zhí)法人員水平的不同而造成對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為認(rèn)定上的差異。但是，這樣的法律適應(yīng)性較弱，無法趨同于社會(huì)的發(fā)展，適用新出現(xiàn)的情況，因?yàn)橥ㄟ^列舉的方式是永遠(yuǎn)無法將所有的情況列舉完整，因此有必要在地方立法的規(guī)定中規(guī)定不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的一般條款，充分體現(xiàn)其合理性，使法律能夠應(yīng)對(duì)實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新情況。

(三)比例原則在處罰方式上自由裁量權(quán)的調(diào)整

我國(guó)反不正當(dāng)?shù)奶幜P方式有很多，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定了給予責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、罰款、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰。但是關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)業(yè)者賠償金額的規(guī)定實(shí)際上是屬于民事責(zé)任，其中商業(yè)秘密侵權(quán)案件中當(dāng)被侵權(quán)人損失以及侵權(quán)人所得利益無法確認(rèn)的時(shí)候，此規(guī)定為法院提供了賠償金的最高參考值，使得司法審判的賠償金額不至于差別較大，但是因?yàn)樵趥€(gè)案之間涉及的損失本身就各有不相同，所以說，機(jī)械地規(guī)定賠償最高賠償額是不妥當(dāng)?shù)模胤皆谶M(jìn)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)地方性立法的時(shí)候，應(yīng)該綜合考慮比例原則中的必要性原則、相稱性原則以及適當(dāng)性原則這三個(gè)子原則，對(duì)于各種不同的因素進(jìn)行細(xì)化，根據(jù)這些具體的因素以及地方的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況劃定適合本地的賠償金額區(qū)間。不僅如此，還應(yīng)該在立法上針對(duì)不同的違法行為劃分不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的界限，這樣做既保證了法官裁判的靈活性，也可以在一定程度上限制法官的自由裁量權(quán)。

注釋：

① 參見陳景輝：《比例原則的普遍化與基本權(quán)利的性質(zhì)》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第5期。

② 參見姜明安、余凌云主編：《行政法》，科學(xué)出版社2010年版，第89-90頁；羅豪才、湛中樂主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第33-34頁；應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第47-48頁。

③ 例如，鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期；紀(jì)海龍：《比例原則在私法中的普遍性及其例證》，載《政法論壇》2016年第3期；游鈺：《論反壟斷執(zhí)法之規(guī)范與比例原則》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期；蘭磊：《論我國(guó)壟斷協(xié)議規(guī)則的雙層平衡模式》，載《清華法學(xué)》2017年第5期；張占江：《論反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的謙抑性》，載《法學(xué)》2019年第3期等。

④ 參見[英]邁克·費(fèi)恩塔克：《規(guī)制中的公共利益》，戴昕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第286頁。

⑤ 參見鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。

⑥ 參見蘭磊：《比例原則視角下的<反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法>一般條款解釋——以視頻網(wǎng)站上廣告攔截和快進(jìn)是否構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)為例》，載《東方法學(xué)》2015年第3期。

⑦ 參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第238-239頁。

⑧ 黃雪賢：《行政法中的比例原則簡(jiǎn)述》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第1期，第131-133頁。

⑨ 參見[英]邁克·費(fèi)恩塔克：《規(guī)制中的公共利益》，戴昕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第286頁。

⑩ 張占江：《論反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的謙抑性》，載《法學(xué)》2019年第3期。