高校辦學(xué)自主權(quán)變遷的實(shí)證再研究（一）
——高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵辨析及外部學(xué)術(shù)治理改革現(xiàn)狀

劉亞榮，屈瀟瀟，康 寧

（1.國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)校管理教研部，北京102617；2.中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)，北京100816）

高校辦學(xué)自主權(quán)一直是高等教育學(xué)者和管理實(shí)踐者關(guān)注的話題之一。自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》開啟了擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的改革，到2014年國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室頒布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》（教改辦[2014]2號(hào)），經(jīng)過(guò)幾十年的改革探索，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)在實(shí)踐層面至今仍然是未竟的事業(yè)。如此看來(lái)其復(fù)雜性遠(yuǎn)超出已有的改革經(jīng)驗(yàn)，需要更加綜合的視角、系統(tǒng)的辨析和更接近實(shí)踐層面的研究。

一、關(guān)于大學(xué)自主權(quán)的文獻(xiàn)研究

與大學(xué)自主權(quán)相關(guān)的學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)非常豐富，關(guān)鍵詞也在不斷擴(kuò)展，與之高度相關(guān)的詞匯包括高校辦學(xué)自主權(quán)、大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、法人治理、依法治校、大學(xué)章程、大學(xué)治理、學(xué)術(shù)治理、高校行政化、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、現(xiàn)代大學(xué)制度等。從高校辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)營(yíng)層和宏觀政策層兩個(gè)實(shí)踐層面整理這些文獻(xiàn)，大致可歸納為以下研究視角和較為一致的觀點(diǎn)。

（一）大學(xué)工作的視角

學(xué)術(shù)活動(dòng)的本質(zhì)是高校學(xué)術(shù)人員的心理、理性和社會(huì)三個(gè)互不排斥的動(dòng)機(jī)在起作用[1]，需要學(xué)術(shù)自由的組織亞文化和工作自主的組織設(shè)置。高等教育學(xué)界的很多學(xué)者都認(rèn)同大學(xué)學(xué)術(shù)本位與學(xué)術(shù)自治是因?yàn)橐S護(hù)學(xué)術(shù)自由。現(xiàn)代大學(xué)始于歐洲古典中世紀(jì)大學(xué)，發(fā)展至德國(guó)洪堡大學(xué)，弘揚(yáng)至美國(guó)霍普金斯、康奈爾等大學(xué)。在這個(gè)過(guò)程中，學(xué)術(shù)自由的大學(xué)理念是大學(xué)擁有自治傳統(tǒng)的歷史原因[2]。大學(xué)自由的理念源于洪堡、康德以及韋伯等人對(duì)學(xué)者工作性質(zhì)的分析。他們認(rèn)為，大學(xué)的學(xué)者們從事著追求真理和理性知識(shí)的科研活動(dòng)，需要大學(xué)自治來(lái)保護(hù)學(xué)者的探索自由，從而不受政治和宗教的影響[3-5]。而著名的英國(guó)高等教育學(xué)者紐曼所倡導(dǎo)的大學(xué)主要職責(zé)是教學(xué)自由，他倡導(dǎo)通過(guò)自由的博雅教育培養(yǎng)通才和紳士[6]。由此，學(xué)術(shù)本位與學(xué)術(shù)自由的本質(zhì)源于學(xué)者的工作性質(zhì)。德國(guó)、美國(guó)及英國(guó)等歷史悠久的大學(xué)，其辦學(xué)自主權(quán)直接落實(shí)到了以學(xué)院甚至講座、系為單位的自治[7-9]。無(wú)論外部的大學(xué)組織形態(tài)如何受外部力量影響而變化，這種基層學(xué)術(shù)組織自治的傳統(tǒng)一直維持著。

同樣的解釋，源于科技哲學(xué)的學(xué)者從知識(shí)生產(chǎn)模式的視角進(jìn)行探究。現(xiàn)代大學(xué)高度分化且自治的學(xué)院制，是源于古希臘時(shí)期，學(xué)者們遵守被稱為“科學(xué)家精神氣質(zhì)”的默頓規(guī)范[10]。對(duì)知識(shí)的探究和傳播活動(dòng)在大學(xué)象牙塔中進(jìn)行[11]，“職責(zé)僅限于進(jìn)行本身的工作——了解客觀事實(shí)，而不是參與管理國(guó)家或企業(yè)的大事。這種態(tài)度至今仍支配著不少科學(xué)家對(duì)科學(xué)的看法”[1]。學(xué)院學(xué)科專業(yè)組織的特征是：有一套互通有無(wú)的交流體系（其中非正式交流比正式交流更重要），有一套行之有效的學(xué)術(shù)水平承認(rèn)制度，有一套井然有序的同行評(píng)議制度，有一套監(jiān)督有力的規(guī)范制度，有一套措置有方的權(quán)利保障制度[12]。因此，這種意義下的學(xué)術(shù)自由被限定為學(xué)者在教學(xué)和科研活動(dòng)中按照學(xué)術(shù)共同體公認(rèn)的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)履行職責(zé)范圍的自由[5，7]。

自上世紀(jì)60至70年代，一種新的知識(shí)生產(chǎn)方式和科學(xué)建制開始興起，這就是所謂的“后學(xué)院學(xué)科”。后學(xué)院學(xué)科與學(xué)院學(xué)科相比，發(fā)生了多方面的變化：科學(xué)研究的基本目標(biāo)發(fā)生變化，不僅僅是為了發(fā)現(xiàn)真理，對(duì)知識(shí)的追求傾向于實(shí)用和創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值；所遵從的工作價(jià)值原則從默頓規(guī)范轉(zhuǎn)移到PLACE規(guī)范；在知識(shí)生產(chǎn)方式方面，后學(xué)院學(xué)科不再是個(gè)體化松散地從事“小科學(xué)”研究，而是規(guī)模化、有組織地從事多學(xué)科交叉研究；在組織建制方面，大學(xué)已經(jīng)不是唯一的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，企業(yè)、社會(huì)研究機(jī)構(gòu)成為研發(fā)的主體；在資源配置方式上，大學(xué)組織從科層配置轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)配置為主，受政府、企業(yè)等多方面的影響[13-14]。但是，無(wú)論怎么變，由于“科學(xué)工作的高度不確定性，開展什么工作，怎樣開展以及何時(shí)開展，都是由科學(xué)家決定”[15]。現(xiàn)代管理理論對(duì)知識(shí)型員工的管理持同樣的觀點(diǎn)，即知識(shí)型員工具有獨(dú)立性、創(chuàng)新性、靈活性和驕傲性等特點(diǎn)。正如彼德·德魯克所說(shuō)，“知識(shí)型員工不能被有效管理，除非管理者比組織內(nèi)的任何其他人更知道他們的特殊性，否則他們根本沒(méi)用”[16]。

綜上所述，無(wú)論如何，科學(xué)活動(dòng)作為一種生產(chǎn)活動(dòng)，始終具有“心理的、理性的和社會(huì)的”三個(gè)相互不排斥的機(jī)制在起作用。基礎(chǔ)的工作機(jī)制是心理的和追求理性的，這種心理的自主性是無(wú)法被剝奪的。這可能是采取院系組織的方式，保護(hù)學(xué)術(shù)自由的根本所在。其社會(huì)性是指工作產(chǎn)出的社會(huì)效益影響，牽扯眾多利益相關(guān)者，從而構(gòu)成了外部治理的需要。

（二）國(guó)際比較的視角

在保證學(xué)術(shù)自治內(nèi)核不變的條件下，如何在維護(hù)和干預(yù)高校學(xué)術(shù)活動(dòng)自由之間保持平衡，成為各國(guó)大學(xué)治理的永恒主題，而多方協(xié)商的治理思維，逐漸取代行政或市場(chǎng)等單一手段，成為國(guó)際通行做法。

如何更全面地理解大學(xué)自主權(quán)的實(shí)踐，國(guó)際比較是很好的研究視角。如前所述，德、美、英等老牌高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍采取學(xué)院學(xué)科自治的組織模式來(lái)保證學(xué)者的學(xué)術(shù)自由。但是，為了平衡政府、雇主、市場(chǎng)等外部力量對(duì)高等教育的影響和要求，各國(guó)通常建立多種治理方式來(lái)處理多重利益關(guān)系。可以看到，這些治理方式都是在基層學(xué)術(shù)組織之外設(shè)立的。英美的學(xué)院或德國(guó)的講座教授通常是大學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)的專業(yè)運(yùn)營(yíng)單位，承擔(dān)著從招生到就業(yè)所有的人才培養(yǎng)和科學(xué)研究活動(dòng)，并且作為組織實(shí)體參與學(xué)校的治理活動(dòng)。

近年，在市場(chǎng)化和新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，這種治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“治理均衡器”（governance equalizer）的特征，即由法律和國(guó)家規(guī)制、利益相關(guān)者引導(dǎo)、學(xué)術(shù)自治、管理自治和競(jìng)爭(zhēng)等五個(gè)維度在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)以某種具體方式組合而成[17]。

表1 英、德、美三國(guó)的五維治理結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容

同樣，全球化和市場(chǎng)化運(yùn)動(dòng)也影響著其他發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育治理。近幾十年，發(fā)生在法國(guó)[25]、日本[26]、澳大利亞[27]、俄羅斯[28-29]等國(guó)家推動(dòng)高等學(xué)校自主辦學(xué)的改革，紛紛采取政校契約化的改革措施：一方面維護(hù)大學(xué)的自主權(quán)，保證大學(xué)能夠自主地滿足社會(huì)需求和學(xué)者們擁有學(xué)術(shù)探索自由的制度條件[30]；另一方面，將高校推向市場(chǎng)，讓高校承擔(dān)更多的市場(chǎng)責(zé)任，推動(dòng)高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，滿足社會(huì)需求及提升國(guó)際化程度。但是，這種更多強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的手段帶來(lái)大量的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，例如生源的緊張、追求規(guī)模效益而帶來(lái)的高等教育質(zhì)量下降等，使得一些競(jìng)爭(zhēng)不力的高等學(xué)校面臨破產(chǎn)壓力，學(xué)生的權(quán)益難以保障，從而對(duì)其國(guó)際聲譽(yù)產(chǎn)生不良影響。

顯然，對(duì)于高等教育的管控，采取任何單一的調(diào)控方式，都面臨各自的特定風(fēng)險(xiǎn)，只能依靠多方治理。總而言之，全球化和市場(chǎng)化越來(lái)越成為催生和推動(dòng)高等教育重新塑造本國(guó)治理結(jié)構(gòu)的基本背景[31]。其中，讓渡政府的行政權(quán)力，引入法治思維和社會(huì)治理的思維，提升高校自主能力，成為我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)改革的借鑒視角。

（三）中國(guó)本土語(yǔ)境

從本土研究視角來(lái)看，大學(xué)自主權(quán)通常表述為高校辦學(xué)自主權(quán)，與高校行政化、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、管辦評(píng)分離、現(xiàn)代大學(xué)制度等都成為描述中國(guó)高等教育治理情況的關(guān)鍵詞。其中，高校行政化被認(rèn)為是阻礙我國(guó)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)健全和完善的主要障礙。高校行政化具體表現(xiàn)在外部政府與高校關(guān)系和高校內(nèi)部治理兩個(gè)方面，外部是指“政府以管理行政部門的思維和手段來(lái)管理高等教育和高校，表現(xiàn)為指令性、同質(zhì)化和工程化”，內(nèi)部指“本該由學(xué)術(shù)人員享有的學(xué)術(shù)事務(wù)決定權(quán)被行政人員所掌握，在決定學(xué)術(shù)事務(wù)時(shí)采用的決策方式或議事規(guī)則‘行政化’，用行政管理方式來(lái)處理學(xué)術(shù)事務(wù)”[32]。可以說(shuō)，行政化成為我國(guó)高校外部體制和內(nèi)部組織的行為文化特質(zhì)，與學(xué)術(shù)活動(dòng)所需要的自主文化相對(duì)應(yīng)，由此構(gòu)想出獲得廣泛認(rèn)同的我國(guó)特有的兩個(gè)對(duì)稱詞匯“學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力”[33]。

很多文獻(xiàn)抨擊了行政化對(duì)學(xué)術(shù)發(fā)展帶來(lái)的深刻負(fù)面影響，但是同時(shí)也肯定行政管理特點(diǎn)提高了組織執(zhí)行效率[34]。既然單純采取去行政化的改革，會(huì)降低政府行政和大學(xué)運(yùn)行的效率，借鑒國(guó)際的做法，法治思維、多方治理思維就逐漸進(jìn)入我國(guó)高等教育的治理視野。因此，破解行政化，建立“管辦評(píng)”分離的外部治理結(jié)構(gòu)，以及內(nèi)部“法人實(shí)體”“章程賦權(quán)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的多層次、多類型治理工具的中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度[35]，成為一種破解高校辦學(xué)自主權(quán)難落實(shí)問(wèn)題的現(xiàn)階段政策選擇。

如果仍然采取國(guó)際比較的視角，對(duì)照國(guó)際五維結(jié)構(gòu)，解析我國(guó)當(dāng)前的“管辦評(píng)”治理策略，管對(duì)應(yīng)了以法人實(shí)體、章程治校的法律規(guī)制和國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求，以及政府行政為主要力量的國(guó)家規(guī)制維；社會(huì)中介的評(píng)價(jià)，對(duì)應(yīng)了社會(huì)多方利益主體；以黨政與學(xué)術(shù)協(xié)商結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的學(xué)校治理（辦的方面），對(duì)應(yīng)了管理自治的維度。

通過(guò)比較可見(jiàn)，我國(guó)的治理策略呈現(xiàn)以下特征：1、缺少學(xué)術(shù)自治和市場(chǎng)兩個(gè)維度。國(guó)際上普遍以院系自治為理所當(dāng)然的大學(xué)制度設(shè)置，這恰恰是學(xué)術(shù)治理的本質(zhì)和根本的制度，也是保證學(xué)術(shù)活力的最基本最底層的結(jié)構(gòu)。學(xué)術(shù)自治維度并沒(méi)有納入到我國(guó)高等教育正式的治理結(jié)構(gòu)中，這就不能穩(wěn)定地保障院系有學(xué)術(shù)工作自主的權(quán)利，進(jìn)而不能有效地釋放學(xué)術(shù)力量。而市場(chǎng)維度顯然也沒(méi)有納入正式的治理結(jié)構(gòu)，缺少學(xué)生這個(gè)直接的消費(fèi)者的話語(yǔ)權(quán)渠道。2、社會(huì)利益表達(dá)的中介組織仍然屬于治理弱勢(shì)力量。在外部利益相關(guān)者方面，作為重要力量的社會(huì)評(píng)價(jià)在我國(guó)還處于起步階段，參與治理的能力和影響力還比較弱，社會(huì)組織在與政府的關(guān)系上處于從屬地位，也缺乏作為合作治理主體的獨(dú)立性和自主性[36]。3、高校管理維度顯然也是屬于弱勢(shì)。作為本研究的主題，高校管理需要加強(qiáng)得到廣泛認(rèn)同，也成為政府放權(quán)的最主要承接方。4、國(guó)家戰(zhàn)略需要和政府行政兩個(gè)方面的國(guó)家規(guī)制力量這一維度獨(dú)強(qiáng)，但是在法治方面，由于存在立法推進(jìn)緩慢、行政部門依法行政意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法薄弱等方面的問(wèn)題[37]，還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的關(guān)鍵的基礎(chǔ)性的強(qiáng)制性規(guī)制作用。本文認(rèn)為法治應(yīng)該從國(guó)家規(guī)制一維中獨(dú)立出來(lái)予以強(qiáng)化。

綜上所述，如果對(duì)應(yīng)國(guó)際當(dāng)前的大學(xué)治理的五維結(jié)構(gòu)，我國(guó)大學(xué)的總體治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)該是六維結(jié)構(gòu)，即法律、國(guó)家與政府等規(guī)制力量、社會(huì)中介評(píng)價(jià)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、校級(jí)管理和院系治理。其最終的目的，應(yīng)該是保護(hù)學(xué)者學(xué)術(shù)活動(dòng)的職業(yè)自主性，有效地發(fā)揮學(xué)術(shù)創(chuàng)造的活力，保證多方客戶對(duì)學(xué)術(shù)發(fā)展的需求。

二、管理實(shí)踐語(yǔ)境下高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵解析與研究框架

以上文獻(xiàn)研究只是從學(xué)理上梳理了大學(xué)自主權(quán)，并從國(guó)際比較的視角闡釋了我國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)的總體框架和特征。具體到改革實(shí)踐操作層面，仍然需要進(jìn)一步的微觀研究，才能給出可能的改革操作建議。接下來(lái)將進(jìn)一步對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容及其改革現(xiàn)狀進(jìn)行細(xì)致分析。

高校在提供學(xué)術(shù)產(chǎn)品過(guò)程中，需要進(jìn)行一系列的學(xué)術(shù)實(shí)踐活動(dòng)（如教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)），從而產(chǎn)生一系列與這些活動(dòng)有關(guān)的管理決策事務(wù)。從這個(gè)角度看，“高校的辦學(xué)自主權(quán)”應(yīng)該是管理實(shí)踐范疇的概念，指高校作為辦學(xué)的主體單位，理應(yīng)擁有、但是并沒(méi)有擁有的對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)以及與之相關(guān)事務(wù)自主決策和管理的權(quán)力①。那么這一系列與高校學(xué)術(shù)活動(dòng)有關(guān)的決策內(nèi)容都包含什么具體內(nèi)容？按照依法治校的原則，本文從《高等教育法》和管理實(shí)踐的視角做一解析。

首先，高校學(xué)術(shù)自主權(quán)的內(nèi)容邊界在法律上達(dá)成了一種共識(shí)，即高校擁有人才培養(yǎng)相關(guān)的七項(xiàng)自主權(quán)。高校的核心功能是人才培養(yǎng)。高校是非獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的組織，其產(chǎn)品具有廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治的外溢性效益，因此，長(zhǎng)期以來(lái)高校沒(méi)有獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)。隨著法治的健全以及現(xiàn)代社會(huì)逐漸達(dá)成的共識(shí)，當(dāng)前已經(jīng)逐漸形成了比較權(quán)威的關(guān)于高校自主權(quán)的界定，即1998年的《高等教育法》第四章第31至第38條規(guī)定的高等學(xué)校七項(xiàng)學(xué)術(shù)自主權(quán)，2015年修訂版沒(méi)有變化。這七項(xiàng)自主權(quán)簡(jiǎn)言之，即高等學(xué)校圍繞人才培養(yǎng)這一中心任務(wù)所擁有的自主權(quán)，包括：（1）制訂招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例；（2）依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；（3）根據(jù)教學(xué)需要，自主制訂教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)；（4）根據(jù)自身?xiàng)l件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)；（5）按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作；（6）根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配；（7）對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。高等學(xué)校不得將用于教學(xué)和科學(xué)研究活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)挪作他用。

其次，高校學(xué)術(shù)自主權(quán)在管理實(shí)踐角度，可以進(jìn)一步分解為“提供什么”和“如何提供”的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。即《高等教育法》規(guī)定的七項(xiàng)自主權(quán)分為高等學(xué)校“提供什么學(xué)術(shù)服務(wù)”和“如何提供學(xué)術(shù)服務(wù)”兩類，其中關(guān)于“如何提供學(xué)術(shù)服務(wù)”的自主權(quán)還可以劃分為純事務(wù)性和資源性兩方面內(nèi)容，簡(jiǎn)稱為“兩層三類決策權(quán)”。這構(gòu)成本研究系列文章主要的研究框架（具體分類內(nèi)容列舉見(jiàn)表2）。

表2 《高等教育法》中學(xué)術(shù)自主權(quán)的分類

從以上分類后的高校學(xué)術(shù)自主權(quán)來(lái)看，“提供什么”的自主權(quán)意味著高校要進(jìn)行戰(zhàn)略性決策，也就是回答德魯克關(guān)于組織戰(zhàn)略決策的著名問(wèn)題，即“我們的業(yè)務(wù)到底是什么”[38]。戰(zhàn)略決策是根據(jù)組織內(nèi)外部環(huán)境的一種長(zhǎng)期戰(zhàn)略選擇，對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，就包括提供哪些學(xué)科或者專業(yè)的教育教學(xué)、招收多少學(xué)生、招收什么樣的學(xué)生、要不要提供國(guó)際化學(xué)習(xí)體驗(yàn)等。很顯然，這些決策需要大量外部環(huán)境信息作為依據(jù)，包括市場(chǎng)就業(yè)需求、國(guó)家和政府的戰(zhàn)略需要、人類的知識(shí)發(fā)展等，這正是戰(zhàn)略決策的過(guò)程。而關(guān)于“如何提供”的自主權(quán)則是生產(chǎn)性決策，即學(xué)校組織內(nèi)部圍繞所要提供的產(chǎn)品服務(wù)，進(jìn)行生產(chǎn)過(guò)程的設(shè)計(jì)和實(shí)施，以及所需要的資源配置決策。

這樣看來(lái)，高校辦學(xué)自主權(quán)的核心內(nèi)容是高校學(xué)術(shù)活動(dòng)所必需的一系列決策權(quán)，但是高校很難完全擁有這些決策權(quán)。按照前面的文獻(xiàn)研究，理論上高校的治理結(jié)構(gòu)分為兩層六維，核心層應(yīng)該是院系治理，外圍層是法律、政府、社會(huì)中介、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和校級(jí)管理的多維治理結(jié)構(gòu)，并在實(shí)踐中通過(guò)以一系列學(xué)術(shù)事務(wù)決策權(quán)為核心的高校辦學(xué)自主權(quán)來(lái)落地。但就我國(guó)目前的實(shí)踐現(xiàn)狀看，社會(huì)評(píng)估中介有兩類：一類是有政府背景的教學(xué)評(píng)估和學(xué)科評(píng)估中心，另一類是發(fā)布各種大學(xué)排名的公司。這兩類主體并不直接參與上述決策，那么就只有政府和校級(jí)管理層以及院系學(xué)術(shù)自主，構(gòu)成了我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)硬核。與此同時(shí)，行使權(quán)力都需要組織載體，在操作層面，設(shè)置學(xué)術(shù)力量發(fā)揮影響力的組織載體，才是學(xué)術(shù)自主權(quán)落地的基本條件。

因此，目前我國(guó)高校學(xué)術(shù)自主權(quán)改革在操作層面主要從三個(gè)方面展開：校院兩級(jí)管理，高校學(xué)術(shù)治理優(yōu)化和政府簡(jiǎn)政放權(quán)。其中，校院兩級(jí)管理是高校學(xué)者擁有學(xué)術(shù)活力的前提條件；高校的章程設(shè)置和學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)立是高校擁有相對(duì)專業(yè)的學(xué)術(shù)自主權(quán)的標(biāo)志性制度；政府由全面控制學(xué)術(shù)決策權(quán)，到讓渡給高校等其他多維治理力量的改革，既是這個(gè)系統(tǒng)改革最大的難點(diǎn)，也是形成新的治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。

基于這樣的解析，本研究主要集中在考察政府與高校之間的分權(quán)、大學(xué)校級(jí)學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)等專業(yè)學(xué)術(shù)力量在學(xué)術(shù)決策中的作用，以及校院兩級(jí)改革的情況等三方面現(xiàn)狀，其中第一篇文章重點(diǎn)分析政府與高校之間的學(xué)術(shù)決策權(quán)的分布現(xiàn)狀，第二篇重點(diǎn)闡釋高校內(nèi)部學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)和校院兩級(jí)管理的現(xiàn)狀，第三篇從歷史變遷的角度，基于這三方面的改革變遷數(shù)據(jù)作為代表性指標(biāo)，揭示改革開放四十年來(lái)，我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)的演進(jìn)與變遷。

三、政府與高校之間學(xué)術(shù)自主權(quán)分布現(xiàn)狀

政府行使對(duì)高校學(xué)術(shù)活動(dòng)的決策權(quán)主要采取行政管理的方式，并以政策文本為載體[39]。筆者查閱了2006年至2017年的《教育部公報(bào)》，以及教育部各個(gè)司局網(wǎng)頁(yè)，收集了與高等教育相關(guān)的政策文本，按照以上“兩層三類決策權(quán)”的研究框架整理了相關(guān)的學(xué)術(shù)事項(xiàng)下放情況，總結(jié)如下。

（一）關(guān)于高校“提供什么”的學(xué)術(shù)自主權(quán)

從表3可以觀察到關(guān)于“提供什么”的學(xué)術(shù)自主權(quán)下放的四個(gè)政策特點(diǎn)：（1）相對(duì)于2005年，高校在本科專業(yè)設(shè)置方面具有了較大自主權(quán)，高校的本科專業(yè)設(shè)置，僅受到辦學(xué)資質(zhì)的專業(yè)資質(zhì)評(píng)審限制，基本具有自主權(quán)；（2）而研究生學(xué)位點(diǎn)的設(shè)置還受到較大的制約；（3）高校的招生仍然實(shí)行全國(guó)招考限制，除了80所高校有5%的自主招生權(quán)，其余1000多所本科高校基本不具有招生自主權(quán)；（4）高校基本不具有學(xué)術(shù)交流審核權(quán)，國(guó)際學(xué)術(shù)合作受到更嚴(yán)格的限制。因此，從政策文本內(nèi)容看，高校作為學(xué)術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)的學(xué)術(shù)組織，關(guān)于“提供什么”的決策自主權(quán)，具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是總體上對(duì)可以生產(chǎn)什么的決策，受到較大的限制；二是在學(xué)位點(diǎn)設(shè)置、招生和學(xué)術(shù)交流方面，學(xué)術(shù)水平越高的高校，關(guān)于“提供什么”的自主權(quán)相對(duì)越大。

（二）關(guān)于“如何提供”的學(xué)術(shù)自主權(quán)

“如何提供”的學(xué)術(shù)自主權(quán)又進(jìn)一步分解成為“事務(wù)性學(xué)術(shù)自主權(quán)”和“資源性學(xué)術(shù)自主權(quán)”。兩者在政府和高校之間的分布情況見(jiàn)表4。

從表4可以看出，關(guān)于高校“如何提供”的事務(wù)性學(xué)術(shù)自主權(quán)主要包括如何教學(xué)和科研兩方面。教學(xué)方面，由于社會(huì)需求已經(jīng)成為影響高校生產(chǎn)的主要決定力量，2005年高校已經(jīng)在生產(chǎn)決策上擁有了較大自主權(quán)，但在2017年又發(fā)生了一些變化，由于高等教育供給側(cè)改革，教育主管部門出臺(tái)了一系列業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，有些文件甚至具有相當(dāng)強(qiáng)的硬性要求，來(lái)宏觀指導(dǎo)各個(gè)行業(yè)類院校人才培養(yǎng)的規(guī)格。這也驗(yàn)證了本文的另一觀點(diǎn)，高校學(xué)術(shù)自主權(quán)是一個(gè)隨情境需要權(quán)變的過(guò)程。科研方面，高校已經(jīng)擁有很大的自主權(quán)，可以自主開展科研和社會(huì)服務(wù)，部屬高校還相應(yīng)地獲得更加自主的基本科研經(jīng)費(fèi)撥款，加強(qiáng)了科研的自主性。因此，高校在“如何提供”方面，無(wú)論是教學(xué)還是科研，相對(duì)于“提供什么”，擁有更多的自主權(quán)。

表3 關(guān)于高校“提供什么”的學(xué)術(shù)自主權(quán)下放的相關(guān)政策內(nèi)容

表4 關(guān)于“如何提供”的事務(wù)性學(xué)術(shù)自主權(quán)下放的相關(guān)政策內(nèi)容

表5中關(guān)于“如何提供”的資源性自主權(quán)包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)管理和人力資源配置三個(gè)主要事項(xiàng)，都是與學(xué)術(shù)產(chǎn)品提供過(guò)程密切相關(guān)的資源配置決策。從政策內(nèi)容變遷看，2005年到2017年，政策變遷軌跡最明顯的是高校財(cái)政和撥款體制的變化。隨著政策變遷，高校獲得的最大自主權(quán)就是財(cái)政性經(jīng)費(fèi)收入明顯增加，高校有了穩(wěn)定的以生均定額為基礎(chǔ)的財(cái)政收入，部屬高校更是獲得辦學(xué)條件、教學(xué)改革、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、“雙一流建設(shè)”、績(jī)效撥款等六項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但是另一方面，隨著高校財(cái)政收入的增加，高校對(duì)財(cái)政性收入的支出管理權(quán)受到很大的約束。而機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事評(píng)聘體制方面，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，部屬高校的人事評(píng)聘權(quán)明顯大于地方高校。總體來(lái)說(shuō)，關(guān)于“如何提供”中的資源性學(xué)術(shù)自主權(quán)主要還在政府手中，但是普通本科院校呈現(xiàn)兩種水平的放權(quán)狀態(tài)，其中部屬高校自主權(quán)相對(duì)較高，而省屬高校受限制是全面而被動(dòng)的。

四、小結(jié)

綜上所述，文獻(xiàn)研究表明，高校的學(xué)術(shù)工作具有心理、追求理性和社會(huì)性三個(gè)基本特征。為了保證學(xué)術(shù)創(chuàng)造的活躍性，采取基層學(xué)術(shù)組織自治是國(guó)際通行的做法。但是，由于知識(shí)的社會(huì)性更加凸顯，社會(huì)各方力量影響和改變了知識(shí)生產(chǎn)模式，最終形成包括學(xué)術(shù)自治在內(nèi)的各具本國(guó)特點(diǎn)的高等教育治理框架，其中西方國(guó)家的治理框架被總結(jié)為“五維結(jié)構(gòu)”。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)高等教育的治理改革也逐漸清晰，那就是破除本土的“行政化”約束，形成“管辦評(píng)”分離的多方共治格局。但是，這個(gè)治理策略缺乏學(xué)術(shù)自治和市場(chǎng)兩維，法律和社會(huì)中介力量比較薄弱，政府等國(guó)家規(guī)制獨(dú)強(qiáng)，使得我國(guó)高等教育治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀不平衡。因此，本文明確提出，我國(guó)高校的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是由法律、政府行政規(guī)制、社會(huì)中介評(píng)價(jià)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、校級(jí)治理、院系治理等六個(gè)維度構(gòu)成。本研究的系列文章將側(cè)重研究政府與高校之間的學(xué)術(shù)決策權(quán)分權(quán)、大學(xué)校級(jí)學(xué)術(shù)治理機(jī)構(gòu)等專業(yè)學(xué)術(shù)力量的在學(xué)術(shù)決策中的作用，以及校院兩級(jí)改革的情況等三方面改革現(xiàn)狀，最終以三方面改革變遷指數(shù)為代表性指標(biāo)，展示我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)改革開放40周年的變遷趨勢(shì)。

表5 關(guān)于“如何提供”的資源性學(xué)術(shù)自主權(quán)下放的相關(guān)政策內(nèi)容

本文側(cè)重政府與高校之間的學(xué)術(shù)決策權(quán)分權(quán)現(xiàn)狀。依據(jù)《高等教育法》，本文將法律規(guī)定的高等學(xué)校所擁有的七項(xiàng)學(xué)術(shù)自主權(quán)分為“提供什么”“如何提供的事務(wù)性”和“如何提供的資源性”兩層三類自主權(quán)。通過(guò)對(duì)2005年到2017年的政策文本分析，可以看出政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革表現(xiàn)為三個(gè)基本特點(diǎn)：一是總體而言，高校的各項(xiàng)學(xué)術(shù)自主權(quán)全面被納入政府行政管理環(huán)，在高校實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)提供的各個(gè)方面的決策過(guò)程都在不同程度上被管控，但是改革趨勢(shì)是逐漸放權(quán)給高校；二是具體自主權(quán)內(nèi)容方面，相對(duì)“提供什么”的戰(zhàn)略決策，高校在“如何提供”的生產(chǎn)決策方面，具有更大的自主權(quán)；三是在“提供什么”和“如何提供”的自主權(quán)方面，都存在著部屬高校和地方高校自主權(quán)水平明顯分野的格局，并且從2005年到2017年的時(shí)間跨度看，部屬高校在兩個(gè)層次三類自主權(quán)方面擁有越來(lái)越大的自主權(quán)，地方高校的自主權(quán)受地方政府控制較多。

注釋

①在此解析意義上，本研究的系列文章中，為和其他大多數(shù)的研究主題一脈相承，標(biāo)題仍采用“高校辦學(xué)自主權(quán)”；而在文內(nèi)，本研究將大學(xué)自主權(quán)、高校辦學(xué)自主權(quán)、高校學(xué)術(shù)自主權(quán)、高校學(xué)術(shù)決策權(quán)同義對(duì)待，將“高校辦學(xué)自主權(quán)”具體化為治理各方對(duì)高校學(xué)術(shù)決策權(quán)的擁有情況或影響力問(wèn)題。