“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的法學(xué)思考

摘 要：防止權(quán)力的濫用，就要把“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，其法理依據(jù)就在于權(quán)力來源于人民，權(quán)力具有自身的局限性、制度本身的中立性，這就決定了用制度來制約權(quán)力。如何更好的規(guī)范監(jiān)督權(quán)力呢？這就需要制約權(quán)力的制度本身具有科學(xué)性，嚴(yán)格依據(jù)程序來制約權(quán)力，準(zhǔn)確把握“公權(quán)”與“私權(quán)”的界限，黨員干部自身提升黨性修養(yǎng)，自覺把權(quán)力圈進(jìn)制度的籠子里。

關(guān)鍵詞：權(quán)力;制度;籠子;制約

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持全面依法治國，切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利。要把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，保障社會(huì)公平正義，提升人民群眾的幸福感、安全感，就要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，其實(shí)質(zhì)就是依法用權(quán)、依法治權(quán)。

在全面從嚴(yán)治黨的背景下，經(jīng)過全黨共同努力，黨內(nèi)風(fēng)清氣正的政治生態(tài)逐漸形成，大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)、依法行政已經(jīng)成為常態(tài)，然而也有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策的過程中由于缺乏法治思維，不能夠合法的處理好“公權(quán)”與“私權(quán)”的關(guān)系。近日的一則新聞再次引起了人們對(duì)這個(gè)話題的關(guān)注：為了打好“吃喝殲滅戰(zhàn)”，河北省無極縣紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)人員起草了《關(guān)于集中整治違規(guī)吃喝問題的通知》，《通知》表明此次行動(dòng)“對(duì)個(gè)人用私款聚餐的也要進(jìn)行倒查”，具體查清誰組織的、與誰吃飯、在哪吃的、為什么吃等等，深挖背后是否存在小團(tuán)伙、小圈子、拉幫結(jié)派現(xiàn)象。”并規(guī)定黨員干部有“10種飯店不能去”等，受到了廣泛關(guān)注。對(duì)此，石家莊市紀(jì)委監(jiān)委發(fā)布通報(bào)稱，上述做法和要求均沒有上級(jí)政策依據(jù)，人民日?qǐng)?bào)對(duì)此也進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)。“私款聚餐”到底違不違規(guī)？黨員干部應(yīng)該怎樣聚餐？紀(jì)委監(jiān)委又該秉持何種標(biāo)準(zhǔn)？這也拷問著如何正當(dāng)合法的把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，而不侵犯公民的私權(quán)。

二、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的法理依據(jù)

1.從權(quán)力的來源來看

我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人。我國各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的代表，由民主選舉產(chǎn)生。他們代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，行使國家權(quán)力。可見在我國，國家權(quán)力來源于人民，人民不直接行使管理國家的權(quán)力，人民代表代表人民行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。所以行使權(quán)力必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。為了讓權(quán)力更好的服務(wù)于人民，防止恣意濫用權(quán)力，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。

2.從權(quán)力自身的特性來看

權(quán)力是一種廣泛存在的社會(huì)現(xiàn)象，在政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)以及管理學(xué)等學(xué)科中都會(huì)涉及到權(quán)力，就是國家權(quán)力。當(dāng)然在法理學(xué)語境中，不同的學(xué)者對(duì)權(quán)力的定義也有所不同。通常情況下認(rèn)為權(quán)力就是一種能力或資格，即權(quán)力與做某件事的能力、資格聯(lián)系在一起，具有對(duì)一定事物或一定行為的支配性。通俗的說，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”此處的“權(quán)力”，指的是作為執(zhí)政黨及其政府以及各級(jí)官員手中擁有的公共權(quán)力，也就是人們所說的是公權(quán)，而非私權(quán)。

權(quán)力具有法定性，即國家憲法、法律所明確規(guī)定權(quán)力的范圍，除此之外再無別的權(quán)力;權(quán)力具有強(qiáng)制性，即對(duì)于權(quán)力的適用對(duì)象必須服從，不允許討價(jià)還價(jià)，否則會(huì)受到法律的制裁;權(quán)力具有稀缺性，權(quán)力不是人人都具有的，只有國家公職人員和受委托的社會(huì)組織才享有，也以此能為權(quán)力的所有者帶來交換利益。從以上權(quán)力的特點(diǎn)可以看出權(quán)力天然具有腐敗的潛質(zhì)。不受限制的權(quán)力具有無限擴(kuò)張的特點(diǎn)，無論是掌握權(quán)力的個(gè)人，還是國家機(jī)關(guān)、政黨，甚至于國家，如果權(quán)力沒有得到有效的控制，就必然造成權(quán)力的濫用，[1]孟德斯鳩也曾說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬故不變的一條經(jīng)驗(yàn)”[2] 。可見，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約是由權(quán)力自身的局限性所決定的。

3.從制度的中立性來看

習(xí)近平總書記把制度比喻成“籠子”，意在強(qiáng)調(diào)制度之“籠”對(duì)權(quán)力，尤其是對(duì)一切濫用的權(quán)力的約束和監(jiān)督。制度具體指對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的法律、法規(guī)，黨規(guī)黨紀(jì)及其他規(guī)范性文件等。制度是依據(jù)法定的程序，廣泛的討論、民主的征求意見，經(jīng)過利益各方反復(fù)磋商最終形成的。制度的中立性是指制定的良好的制度在運(yùn)行過程中，以中立的身份和地位，依公正、科學(xué)的程序，對(duì)所有的適用對(duì)象具有普遍的約束力，在每一個(gè)人面前是平等的，同等情況會(huì)同等對(duì)待。正是因?yàn)橹贫鹊倪@個(gè)特性，才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，而不讓權(quán)力去恣意侵害他人。

三、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的路徑

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，既是一種束縛，也是一種保護(hù)。束縛之說很好理解，因?yàn)橹砸P(guān)住權(quán)力，并不是要讓權(quán)力在籠子里僵死或“睡大覺”，而是要讓權(quán)力在規(guī)定框架內(nèi)恰如其分地、更好地發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)其取之于民、用之于民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是為了讓掌權(quán)之人更好地抵御外界不良風(fēng)氣誘惑，在用權(quán)時(shí)不專權(quán)、不越權(quán)、不謀私，不淪為“蒼蠅”“老虎”，這豈非另一種形式的保護(hù)嗎？[3]不讓你濫用權(quán)力，因?yàn)槟銥E用權(quán)力的同時(shí)你是有風(fēng)險(xiǎn)的。所以用制度來管權(quán)，管事，管人，一方面限制了權(quán)力的濫用，另一方面也保護(hù)了我們廣大的干部。

1.制定科學(xué)的制度“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”

制度存在“科學(xué)”和“不科學(xué)”之分，不同的制度會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果，也會(huì)導(dǎo)致不同的風(fēng)氣。美國政治哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中提到了幾種“分粥原理”，最終得出由“負(fù)責(zé)分粥”和“監(jiān)督分粥”的人最后端粥是最公平公正的制度安排。鄧小平同志也曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄＿@充分說明制度至關(guān)重要。當(dāng)然，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”主要是指科學(xué)的制度。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督、切實(shí)把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子方面作了大量的努力，從頂層設(shè)計(jì)上持續(xù)加強(qiáng)制度建設(shè)，制定修訂中央黨內(nèi)法規(guī)90余部，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接，依規(guī)治黨和依法治國互相促進(jìn)，相得益彰，黨內(nèi)的政治生態(tài)日益好轉(zhuǎn)。反觀河北省無極縣紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)人員起草的《關(guān)于集中整治違規(guī)吃喝問題的通知》，該通知中關(guān)于倒查個(gè)人用私款聚餐的有關(guān)規(guī)定，既沒有上級(jí)政策的依據(jù)，也不符合中國社會(huì)實(shí)際，這樣的規(guī)章制度就缺乏科學(xué)性，同時(shí)也損害了權(quán)力所有人的工作積極性。

2.嚴(yán)格依據(jù)程序把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”

全面依法治國既要求實(shí)體合法，也要求程序合法，程序合法是實(shí)體合法的必經(jīng)之路，沒有程序合法就沒有實(shí)體合法。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力不敢“任性”、不能“任性”，當(dāng)然也必須依法、依規(guī)進(jìn)行制約，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)黨章、黨紀(jì)的程序來制約權(quán)力。比如，為保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，監(jiān)察法專門設(shè)置“監(jiān)察程序”一章，對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，規(guī)范和保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開展工作，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督也做到依程序進(jìn)行，保護(hù)被調(diào)查人和涉案人員的合法權(quán)益。但是在實(shí)踐中，尤其是部分基層執(zhí)法執(zhí)紀(jì)人員程序意識(shí)不強(qiáng)，在監(jiān)督制約權(quán)力時(shí)違反程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)人員必須牢固樹立法治思維，切實(shí)強(qiáng)化程序觀念，真正做到懂程序、講程序，嚴(yán)格依據(jù)程序把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

3.準(zhǔn)確把握“公權(quán)”與“私權(quán)”的界限

“公權(quán)”與“私權(quán)”是法治社會(huì)中并存的一種現(xiàn)象，二者在不同的社會(huì)發(fā)展階段，彼此的邊界和范圍也不相同，是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)美好生活的需求成為我黨的奮斗目標(biāo)，公民對(duì)權(quán)利的需求進(jìn)一步凸顯。公務(wù)員即是國家工作人員，享有公權(quán)力，同時(shí)也是普通公民，也享有私權(quán)利，在對(duì)其公權(quán)力進(jìn)行制約時(shí)也不應(yīng)侵犯其私權(quán)利。就以上述案例中官方干預(yù)私款聚餐、限制工作人員出入某些場(chǎng)所，難免會(huì)引發(fā)公權(quán)力插手私人領(lǐng)域的質(zhì)疑。誠然，公職人員因掌管公權(quán)力不同于普通公民，其八小時(shí)以外的私人活動(dòng)也可能會(huì)影響到公權(quán)力的正常使用，當(dāng)公職人員私權(quán)利與公共利益相沖突時(shí)，前者須作適當(dāng)讓渡，也是通行的政治原則，所以說監(jiān)督的合理性是不容置疑的，但如何做到“公私分明”——既做到監(jiān)督的合理，又充分保障公職人員的私人權(quán)利，避免過度干預(yù)，則是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問題。厘清私人聚餐中“私”與“公”的概念，比如，“查”主要應(yīng)是“查看”，而不能是“查禁”，這就做到了對(duì)私人權(quán)利的尊重。這個(gè)案例也啟示我們，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約時(shí)也要準(zhǔn)確把握“公權(quán)”與“私權(quán)”的界限。

4.補(bǔ)足黨員干部的精神之鈣

天下沒有完美無缺的萬能的制度，任何再好的制度都是有空子可鉆的。制度最終能不能貫徹，能不能貫徹好，在很大程度上還取決于貫徹制度的人本身有沒有這種自覺性。如果每一個(gè)人都沒有這種自覺性，都在想方設(shè)法鉆制度的空子，在想方設(shè)法去腐蝕破壞這個(gè)制度，恐怕再好的制度都是很難防范的。把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的最理想的境界，就是讓權(quán)力自己走進(jìn)籠子里，而要實(shí)現(xiàn)這一目的，還得靠理想信念這個(gè)思想行動(dòng)的“總開關(guān)”和“總閘門”。這就要求廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)理想信念教育，切實(shí)加強(qiáng)守初心、擔(dān)使命的思想教育和黨紀(jì)國法教育，引導(dǎo)廣大黨員不斷加強(qiáng)黨性修養(yǎng)，做到慎獨(dú)慎微慎初，自覺做到不想腐，自覺把自己的權(quán)力圈在制度的籠子里。

堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。但是“權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力的正確行使，更好促進(jìn)干部履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)。”[4]而不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，所以把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里也要依法依規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張鋌.權(quán)力法治的內(nèi)涵、價(jià)值邏輯與推進(jìn)路徑.寧夏社會(huì)科學(xué)，2019年第3期

[2]孟德斯鳩，張雁深譯.《論法的精神》上冊(cè)（M），北京：商務(wù)印書館，1961年154頁

[3]李振南.“籠子論”：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里.內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)，2015年9月7日

[4]習(xí)近平.十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話，2018年12月13日

作者簡(jiǎn)介：

司春霞（1979--）女，河南鄢陵人，法學(xué)碩士，中共重慶大渡口區(qū)委黨校教師，講師。研究方向：馬克思主義理論、法學(xué)理論。