縣域環(huán)境治理模式的選擇：治理機(jī)制及其生成邏輯

摘 要：縣域環(huán)境治理模式是一種不同于整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理的另一種治理模式。為了探析這一治理模式的治理機(jī)制和生成邏輯，在整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理理論探討的基礎(chǔ)上，建立以政府、社會(huì)、市場(chǎng)為維度的分析框架，通過對(duì)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的分析展開研究。研究發(fā)現(xiàn)：縣域環(huán)境治理模式是宏觀歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、當(dāng)前我國(guó)政治架構(gòu)和行政管理體制相互作用的結(jié)果。其核心是以政府主導(dǎo)整合社會(huì)力量與市場(chǎng)機(jī)制，動(dòng)員式推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理;治理模式;小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外關(guān)于環(huán)境治理模式的研究，主要可以概括為三種：整體性治理[1]、協(xié)同治理[2]和多中心治理[3]。三種治理模式都在某種程度上體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理當(dāng)中的某些特點(diǎn)。尤其是一些學(xué)者將這些模式與國(guó)內(nèi)實(shí)踐相結(jié)合的研究，更明顯地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。但通過梳理這三種治理模式也發(fā)現(xiàn)，它們?cè)诮忉尞?dāng)前我國(guó)的很多環(huán)境治理現(xiàn)象時(shí)，其有效性并不高。整體治理模式專注于政府內(nèi)部的整合協(xié)調(diào)，相對(duì)忽視了作為社會(huì)主體的公民和社會(huì)組織、作為市場(chǎng)主體的企業(yè)的作用。協(xié)同治理關(guān)注到了公民、社會(huì)組織等社會(huì)主體在環(huán)境治理中的作用，但卻忽視了作為市場(chǎng)主體企業(yè)的作用，也忽視了政府與企業(yè)、公民、社會(huì)組織間的互動(dòng)關(guān)系及其變化。多中心治理則更像是一種可以趨向的目標(biāo)，但當(dāng)前的社會(huì)和市場(chǎng)遠(yuǎn)未達(dá)到可以支撐起多中心治理模式的程度。

綜合從實(shí)踐中已經(jīng)了解到的情況來看，既有的縣域環(huán)境治理不僅有政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)改革和權(quán)力調(diào)整，也有政府動(dòng)員下各類社會(huì)主體、企業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)的參與，及其由此帶來的主體間關(guān)系的變化。因此，可以說，這種治理模式是一種很難等同于整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理的另外一種治理。為更好探究這種治理模式，筆者試圖建立以政府、社會(huì)、市場(chǎng)為維度的分析框架，通過對(duì)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的分析展開研究，從浙北X縣“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”這一具體案例中，研究、概括這種治理模式的生成邏輯與特點(diǎn)。

一、X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治：治理機(jī)制與治理模式

2016年9月，浙江省全面開啟小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動(dòng)，力爭(zhēng)用3年時(shí)間，徹底改變小城鎮(zhèn)面貌，提升小城鎮(zhèn)居民生活環(huán)境質(zhì)量，使小城鎮(zhèn)成為人心向往的幸福家園。在2016年省委省政府作出全面開展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動(dòng)部署后，X縣委縣政府高度重視，隨即根據(jù)省委省政府要求全面展開小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作。經(jīng)過兩年多的努力，截至2018年底，X縣就已全部完成11個(gè)整治點(diǎn)省定整治任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“三年任務(wù)兩年完成”的整治目標(biāo)，并由此獲評(píng)2018年小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工作“省級(jí)優(yōu)秀縣”。

1.X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的治理機(jī)制

為更好梳理、分析X縣在整治工作中的治理機(jī)制，筆者將根據(jù)既定的分析框架，從政府、社會(huì)、市場(chǎng)三個(gè)維度展開，梳理并分析政府、社會(huì)、市場(chǎng)中不同主體在整治中的各自作為。

（1）政府的維度：全面調(diào)整與應(yīng)對(duì)

環(huán)境整治行動(dòng)牽涉部門龐雜，這些部門管理職責(zé)不同，條塊分工不同，很容易造成監(jiān)督管理缺位和政策協(xié)調(diào)性不足等問題。為有效應(yīng)對(duì)環(huán)境整治工作，完成省委省政府下達(dá)的任務(wù)要求，X縣委縣政府首先對(duì)自身內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，逐級(jí)成立小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)辦公室，以加強(qiáng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。這事實(shí)上也是上級(jí)部門的要求。通過成立整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，并由“一把手”任組長(zhǎng)，改變?cè)姓龆嚅T、破碎不全的治理格局，增強(qiáng)政府部門間的溝通與協(xié)調(diào)，起到整合人力、財(cái)力、政策資源的作用。在鎮(zhèn)（街道），整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)進(jìn)一步明確職責(zé)分工。全鎮(zhèn)（街道）的部門、領(lǐng)導(dǎo)、工作人員全部被納入其中。在鎮(zhèn)（街道）以下，X縣將鎮(zhèn)（街道）劃分為若干整治區(qū)域網(wǎng)格。劃分出的網(wǎng)格由縣、鎮(zhèn)（街道）重要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)發(fā)揮牽頭作用，擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)、督查考核責(zé)任。有些鎮(zhèn)（街道）還在集鎮(zhèn)區(qū)域進(jìn)一步劃分出路段，每個(gè)路段配備2名綜合行政執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)員專職負(fù)責(zé)，保證全天候路面巡查?？h、鎮(zhèn)（街道）成立整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，鎮(zhèn)（街道）進(jìn)一步劃分責(zé)任組，鎮(zhèn)（街道）以下劃分整治區(qū)域網(wǎng)格、路段，這樣X縣就圍繞小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治完成了對(duì)權(quán)力和組織結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，形成一張縣委縣政府可以用得上力的“網(wǎng)”。

（2）社會(huì)的維度：廣泛參與表象下的冷漠觀望與配合

為了讓民眾配合整治行動(dòng)，促進(jìn)生活方式的轉(zhuǎn)變，改變亂停車、亂堆物、亂擺放、亂開挖、亂建筑、亂豎牌、亂拉線等不文明行為，X縣從上到下開展了大量的宣傳工作。聲勢(shì)浩大的宣傳和實(shí)質(zhì)上有益于民眾的性質(zhì)，在一程度上使大多數(shù)民眾愿意配合政府的整治行動(dòng)。但這種配合只是一種被動(dòng)的參與。雖然在整治行動(dòng)中能看到許多志愿者的身影，但這些志愿者大多數(shù)來自機(jī)關(guān)部門和村（社區(qū)）工作人員，并非真正的志愿者。另外，社會(huì)組織是社會(huì)的重要主體之一。在整治行動(dòng)中，社會(huì)組織除了組織一些志愿者參與外，還有一些行業(yè)協(xié)會(huì)也被政府調(diào)動(dòng)起來參與其中。但這種行業(yè)協(xié)會(huì)的參與僅是探索性的，并不具有普遍作用。因此，參與有限。

（3）市場(chǎng)的維度：進(jìn)與退

企業(yè)作為市場(chǎng)的重要主體參與整治行動(dòng)，其作為大致可以概括為“進(jìn)”與“退”兩個(gè)方面。所謂“退”就是騰退、淘汰“低小散”落后產(chǎn)能。在整治行動(dòng)的早期，從2016年底到2018年7月的一年半時(shí)間里，X縣就騰退了160余家企業(yè)。所謂“進(jìn)”就是引進(jìn)、培育新企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)。騰退“低小散”落后產(chǎn)能，確實(shí)有助于環(huán)境的改善。但若一味淘汰，沒有補(bǔ)充，則不僅影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也影響社會(huì)民生。因此在“退”的同時(shí)，必然要“進(jìn)”。為了有效引進(jìn)、培育新企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)。除了企業(yè)的“進(jìn)”與“退”，一些市場(chǎng)的因素開始被引進(jìn)并運(yùn)用到環(huán)境治理中。政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目等越來越多。

（4）政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系及其變化

在社會(huì)的維度上，大多數(shù)民眾對(duì)整治行動(dòng)是配合，鮮少主動(dòng)參與。表象上，存在大量“志愿者”參與整治行動(dòng)，但這些“志愿者”背后卻又或多或少存在政府的影子，很難說是真正的志愿者。政府想要培育社會(huì)組織，讓社會(huì)組織參與整治行動(dòng)，但讓社會(huì)組織參與共治卻還只停留在探索階段。因此，在政府與社會(huì)的關(guān)系上，政府明顯處于主導(dǎo)地位。

在市場(chǎng)的維度上，何種企業(yè)“進(jìn)”，何種企業(yè)“退”，應(yīng)該引入哪些機(jī)制，都取決于政府的抉擇。因此，在整治行動(dòng)中，政府先于市場(chǎng)，是主導(dǎo)者。市場(chǎng)僅是政府調(diào)整的對(duì)象，亦或是用以推進(jìn)整治行動(dòng)的政策性工具。企業(yè)的逐利性決定了被騰退的企業(yè)不會(huì)心甘情愿。但政府評(píng)估企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)一旦發(fā)生了改變，政府便能拿出足夠的法令規(guī)章敦促企業(yè)騰退或轉(zhuǎn)型。那些被界定為“低小散”落后產(chǎn)能的企業(yè)沒有回旋的余地。與此同時(shí)，一批被政府所認(rèn)可的新企業(yè)、產(chǎn)業(yè)將獲得足夠優(yōu)惠的政策被引進(jìn)或支持轉(zhuǎn)型升級(jí)。因此從企業(yè)的角度看，政府與市場(chǎng)的關(guān)系便是政府對(duì)市場(chǎng)的一次調(diào)整，更具體地說是產(chǎn)業(yè)調(diào)整。而政府引入市場(chǎng)因素、機(jī)制推進(jìn)整治行動(dòng)，其原因在于政府意識(shí)到了讓市場(chǎng)參與環(huán)境治理的意義。但政府在整治行動(dòng)中引入市場(chǎng)機(jī)制又只是探索，而且更多地運(yùn)用政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目等相對(duì)簡(jiǎn)單成熟的市場(chǎng)機(jī)制。從這一角度看，政府有意愿、有需求讓市場(chǎng)參與環(huán)境治理，但政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的引入和應(yīng)用并不嫻熟。引入市場(chǎng)機(jī)制參與環(huán)境治理仍然存在巨大空間。

2.X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的治理模式及其特點(diǎn)

X縣小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治的實(shí)踐概括起來存在四個(gè)特點(diǎn)：一是這種治理同時(shí)涉及政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者;二是在政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位;三是政府想要社會(huì)、市場(chǎng)發(fā)揮某些作用，但社會(huì)、市場(chǎng)由于各種原因卻難以達(dá)到政府的期望值。政府在治理實(shí)踐中，嘗試發(fā)掘社會(huì)、市場(chǎng)的潛在作用，但又或有所顧忌，或不能符合其急功近利的情勢(shì)需要而淺嘗輒止，最終選擇以短時(shí)間內(nèi)運(yùn)動(dòng)式、高密度的投入解決問題;四是社會(huì)、市場(chǎng)在環(huán)境治理的實(shí)踐中有所成長(zhǎng)，但異常緩慢。整治行動(dòng)中，政府為達(dá)到上級(jí)考核要求，推進(jìn)迅速，沒有為社會(huì)、市場(chǎng)成長(zhǎng)留下太多時(shí)間，以致錯(cuò)失成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)。由這些特點(diǎn)可見，浙北X縣“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”中的環(huán)境治理模式，不同于整體性治理、協(xié)同治理和多中心治理。

這種治理以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、市場(chǎng)在政府主導(dǎo)下低度參與。因此，不妨將這種環(huán)境治理模式概括為以政府為中心的整合動(dòng)員模式。其核心是政府主導(dǎo)，整合社會(huì)與市場(chǎng)，動(dòng)員式推進(jìn)。

二、縣域環(huán)境治理模式的生成邏輯

為什么會(huì)形成這種治理模式？其一，與我國(guó)的權(quán)力運(yùn)作模式和壓力型體制[4]有關(guān)。當(dāng)前我國(guó)的權(quán)力運(yùn)作模式更多是自上而下的。自上而下的權(quán)力運(yùn)作模式意味著上級(jí)掌握著對(duì)下級(jí)官員的晉升、提拔、考核權(quán)力，這便會(huì)形成壓力型體制。在壓力型體制下，下級(jí)政府迫于壓力不得不完成上級(jí)政府布置的任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)。由于上級(jí)的限定了任務(wù)、考核時(shí)間，這也就導(dǎo)致下級(jí)政府必然要采取快速有效的方式來推進(jìn)。在調(diào)動(dòng)社會(huì)參與和引入市場(chǎng)機(jī)制上也就容易出現(xiàn)急于求成、浮于表面的情況。其二，我國(guó)社會(huì)整體發(fā)育程度仍較低。我國(guó)社會(huì)的發(fā)育仍然處于早期階段。大多數(shù)民眾能夠意識(shí)到自身的利益和權(quán)利所在，但由于歷史傳統(tǒng)文化和長(zhǎng)期以來政府統(tǒng)管一切的影響，人們對(duì)于自己行動(dòng)起來維護(hù)自身利益、權(quán)利的勇氣仍然缺乏。只有在自身利益受到較大損害時(shí)才會(huì)有所行動(dòng)。加之，民眾對(duì)公共利益的意識(shí)不強(qiáng)，更加導(dǎo)致不會(huì)有太多民眾關(guān)注關(guān)心公共領(lǐng)域的公共利益問題。這就意味著社會(huì)中的各類主體，民眾也好，社會(huì)組織也好，都很難在環(huán)境治理中扮演重要角色。這一點(diǎn)在縣域社會(huì)比在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市表現(xiàn)得更加明顯。其三，參與環(huán)境治理的市場(chǎng)機(jī)制不夠發(fā)達(dá)。改革開放四十多年，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越來越成熟。但引入市場(chǎng)機(jī)制參與環(huán)境治理領(lǐng)域，縣域社會(huì)仍然處于摸索階段。其四，強(qiáng)大的政府。當(dāng)下，政府掌握著最多的人、財(cái)、物資源。故而，在政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，社會(huì)、市場(chǎng)與政府的力量存在巨大的不平衡。這決定了任何綜合性的環(huán)境治理行動(dòng)都不可能不依賴于政府，而由社會(huì)、市場(chǎng)主導(dǎo)完成。

總而言之，這種治理模式的生成邏輯與宏觀歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段背景下所形成的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系聯(lián)系在一起，也與我國(guó)的政治架構(gòu)和行政管理體制聯(lián)系在一起，而非憑空產(chǎn)生。生成邏輯的普遍性也決定了這種以政府為中心的整合動(dòng)員模式在我國(guó)縣域環(huán)境治理中同樣具有一定的普適性。

三、小結(jié)

縣域環(huán)境治理模式是一種政府主導(dǎo)，整合社會(huì)與市場(chǎng)，動(dòng)員式推進(jìn)的模式。這種治理模式的產(chǎn)生是宏觀歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、當(dāng)前我國(guó)政治架構(gòu)和行政管理體制相互作用的結(jié)果。在這種治理模式下，社會(huì)、市場(chǎng)往往顯得被動(dòng)，缺乏自主性。這不利于社會(huì)各類主體參與能力的提升和成長(zhǎng)，也不利于為政府分擔(dān)不斷增加的治理壓力。為了讓這種治理更能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，政府應(yīng)該在主導(dǎo)過程中，延長(zhǎng)治理時(shí)間跨度，積極引導(dǎo)社會(huì)各類主體的主動(dòng)和自主參與，有意識(shí)地培養(yǎng)民眾公共意識(shí)和參與能力，探索引入新的市場(chǎng)機(jī)制。只有這樣，社會(huì)、市場(chǎng)才能逐漸成長(zhǎng)為縣域環(huán)境治理中的重要角色，真正減輕政府的治理壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性治理。

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[3][美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達(dá)、陳旭東譯.公共事物的治理之道[M]，上海：三聯(lián)出版社，2000

[4]榮敬本等.從壓力型體制向民主合作型體制的轉(zhuǎn)變[M].中央編譯出版社，1998

作者簡(jiǎn)介：

許承忠（1990--）男，中共嘉善縣委黨校教師，研究方向?yàn)榭h域治理。