自然保護地與世界遺產關系初步思考

張鵬騫，周彩賢，白加德，李曉肅，林大影

（1.北京市園林綠化局，北京 100013；2.北京生物多樣性保護研究中心，北京 100076）

黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”建設的總體布局。黨的十九大提出構建以國家公園為主體的自然保護地體系，黨的十九屆四中全會對健全國家公園保護制度作出安排，明確要求“構建以國家公園為主體的自然保護地體系，健全國家公園保護制度”。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態安全中居于首要地位[1-2]。同樣在2019年，第43屆聯合國教科文組織世界遺產委員會將“中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”和“良渚古城遺址”列入世界遺產名錄，中國世界遺產總數達55處，位居世界第一。

當前，建立以國家公園為主體的自然保護地體系的構建正處于關鍵期，世界遺產申報工作也呈現多點開花的生動局面。自然保護地和世界遺產之間關系非常微妙，兩者既有聯系又有區別，如何認識兩者之間的關系？如何實現兩者的有機統一？實現雙贏的路徑是什么？這些問題在我國自然保護地體系構建過程中必須進行思考和回答，有著十分重要的現實意義。筆者結合國家林業和草原局工作部署和自然保護地工作實踐，試論自然保護地與自然遺產關系，與自然保護地及世界遺產工作者共同探討。

1 自然保護地與自然遺產概念

1.1 自然保護地的概念

不同國家對自然保護地的認知和看法不相統一。世界自然保護聯盟（IUCN）認為自然保護地是指明確界定的地理空間，經由法律或其他有效方式得到認可、承諾和管理，以實現對自然及其生態系統服務和文化價值的長期保護[3]。中辦國辦印發《指導意見》中指出：自然保護地是由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[2]，與之相對應的是國家公園、自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園、種質資源保護區、沙漠（石漠）公園等自然保護地類型。作為我國自然生態空間最重要、最精華、最基本的部分，自然保護地是生態建設的核心載體、美麗中國的重要象征，是我國實施保護戰略的基礎，在維護國家生態安全中居于首要地位[4]。

1.2 世界遺產的概念

世界遺產是人類罕見的、具有世界級價值的、無法替代的不可再生資源，不僅屬于遺產地所在國，同時屬于整個人類社會[5]。世界遺產可分為文化遺產、自然遺產和自然文化雙遺產3種類型。文化遺產，概念上可分為有形文化遺產、無形文化遺產，包括物質文化遺產和非物質文化遺產[6]。物質文化遺產是具有歷史、藝術和科學價值的文物。自然遺產是指從美學或科學角度看，具有突出、普遍價值的由地質和生物結構或這類結構群組成的自然面貌；從科學或保護角度看，具有突出、普遍價值的地質和自然地理結構以及明確劃定的瀕危動植物物種生態區；從科學、保護或自然美學角度看，只有突出、普遍價值的天然名勝或明確劃定的自然地帶[7-8]。不論文物、地質和生物結構、地質和地理結構、瀕危動植物物種生態區、天然名勝等都是一類珍稀的、獨一無二的、保存完好的、需要得到良好保護的資源。

1.3 自然保護地與世界遺產區別與聯系

從上述定義來看，兩者之間既有聯系又有區別。相同之處：①兩者都以資源保護為重，并且執行嚴格的保護政策。自然保護地存在的意義是對自然資源進行有效的保護，如果背離這一點，自然保護地就喪失了存在的前提；世界遺產則是對全人類公認的具有突出意義和普遍價值的文物古跡及自然景觀進行保存。②兩者均有科研和展示功能。不論是自然保護地還是世界遺產都是開展科學研究的平臺，兩者是生態學、地質學、古生物學、考古學等多學科的研究對象，對促進自然和社會科學發展十分有益。③兩者均對所在地經濟社會發展產生較大影響。不同的自然保護地對當地經濟社會發展有的起到正向促進作用，有的則產生了矛盾。具體來看：風景名勝區等自然公園，對當地經濟社會起到了助推作用，在扶貧工作中發揮了重要作用[9]。但同時，中國自然保護區多處于地理位置偏僻的貧困落后地區，且在有關法律條文規定下，居民對保護區內資源利用受限，特別是核心區和緩沖區中的社區居民的生活和生產活動給自然保護區管理帶來壓力，生態保護與社區經濟發展之間的矛盾日益凸顯[10-12]。世界遺產對當地經濟社會發展的貢獻是矚目的，這也成為了不少地方政府積極申遺的動力之一。以平遙古城世界文化遺產為例，旅游產業為當地提供了8萬個就業崗位[13]。2018年，我國58.16%的世界遺產所在地人均GDP超過全國人均水平；98處遺產地、38項遺產的旅游直接收入約140.27億元，平均每處遺產地的旅游直接收入為1.43億元[14]。

不同之處：①保護對象的等級不同。目前，我國自然保護地可以分為國家級和地方級兩級。有的省市又將地方級具體劃分為省（市）級和縣（區）級。而世界遺產則是世界級的，是自然保護地中“出類拔萃”者，如杭州西湖文化景觀、武陵源世界遺產地等，均是我國風景名勝區中的杰出代表。世界遺產對自然文化資源的準入有著較高的“門檻”，世界遺產的評定標準可概括為突出普遍價值（OUV）+“真實性”和（或）“完整性”+保護和管理機制[15-17]。②保護對象的類型有所差異。自然保護地的保護對象是自然景觀、自然生態系統、野生動植物及有關附屬系統[18]。而世界遺產的保護對象不僅是生態系統和生物多樣性[19]，還包括美學價值[20]，地質價值[21]和文化價值[22]。③兩者對“原真性（真實性）、完整性”價值取向有所差異。以自然保護地體系中的國家公園為例，其所強調的“原真性、完整性”是對自然資源而言的，具體是生態系統目前客觀存在的、沒有被人為干擾的、真實的狀態，即為“原真”[23]；在國家公園體制建設過程中要求將山水林田湖草作為生命共同體進行生態系統完整性保護，不要因行政區劃等原因割裂開來，即為“完整”[24-25]。而世界遺產中的“真實性”僅是對文化遺產的要求：原始的、原創的、第一手的、非復制、非仿造等意思[26]。“完整性”是世界遺產保護理論中的重要概念，是衡量文化或自然遺產是否具備“突出普遍價值”的必要條件之一，具體來說包括“功能完整性、結構完整性、視覺或美學完整性”[27]。

2 我國自然保護地與自然遺產發展概述

從1956年第一個自然保護區成立至今，我國已有各類自然保護地（不含港澳臺）約1.18萬個，覆蓋國土面積18%，覆蓋主張海域面積4.6%[28]。過去不同類型的自然保護地由規劃與自然、環境保護、農業農村和住房建設等部門管理，伴隨中央機構改革，目前自然保護地監督管理職責已全部轉隸至林草部門，在國家層面初步實現了對自然保護地統一管理。

據2019年統計數據（表1）顯示：我國國家級自然保護區總數量達446個，占國土總面積10.1%，體現出自然保護區在自然保護地中的主體地位；其次是國家級森林公園和國家級濕地公園，分別占國土面積的1.3%和1.2%；國家公園試點面積達1 685.49萬hm2，約占國土面積的1.8%。世界遺產作為國際保護稱號[29]，相關工作已劃轉至國家林草局自然保護地司，但尚未被列入自然保護地系統。

表1 2018年中國自然保護地類型、數量、面積及所占比例[30]

我國世界遺產的申報之路經歷了1980年代的慢熱階段，1990年的速熱階段和2000年的火熱階段。2019年我國世界遺產已達55項，其中世界文化遺產37項、世界自然遺產14項、世界文化與自然雙重遺產4項，與意大利并列為擁有世界遺產最多的國家。北京是世界上擁有世界遺產項目數最多的城市（7項），均為文化遺產類。

3 理順自然保護地與世界遺產關系

3.1 堅持資源保護先行

做好資源保護是自然保護地和世界遺產的共同目標，也是兩者開展一切工作的出發點和落腳點。與世界遺產相比，自然保護地內蘊藏的資源更為豐富（表2），這是因為分類體系和價值等級不同造成的。

通過保護對象來看，文化遺產與風景名勝區重疊概率較大，自然遺產與地質公園、風景名勝區重疊概率較大。以長城世界文化遺產（北京段）為例，主要包括八達嶺（含水關、居庸關段）長城、慕田峪長城、古北口（金山嶺）長城3段，分別與八達嶺-十三陵風景名勝區、慕田峪長城風景名勝區和承德外八廟風景名勝區相重疊。目前，長城作為不可移動文物由八達嶺特區辦事處、慕田峪長城風景名勝區管理委員會等機構管理，實際管轄的主要范圍是風景名勝區內的核心景區。八達嶺特區辦事處文物管理科加掛了八達嶺長城世界文化遺產監測中心的牌子，但并沒有實際增加人員編制和人員經費。長城周邊的森林資源則由國有或集體林場（森林公園）管理，如八達嶺國家森林公園、古北口森林公園等。這樣通過特區辦事處結合森林公園的管理方式，將世界遺產范圍管理起來，維護了文化資源、森林資源、景觀資源的安全。

堅持資源保護先行首先要理順管理體制機制。一是規范世界遺產與自然保護地管理體系。分別對自然保護地和世界遺產建立功能健全的專門管理機構和專業的人才隊伍，而不僅僅是通過加掛牌子的形式。健全機構后，要以《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》為依據，對位于管理范圍內的自然資源開展全要素的確權登記，清晰界定產權主體，劃清自然資源資產的所有權和使用權邊界[35]。二是形成議事協調機制。基于兩者在資源保護價值的認同感上，依據不同的法律法規和行業管理規范，對管理區域內相關工作進行討論協調，共同決策。

表2 自然保護地與世界遺產資源保護對象對比表

堅持資源保護先行還要對不同類型資源采取不同的保護方法。一是最大限度地保存生物多樣性從而對生物資源進行有效保護，實現生物多樣性的直接價值、間接價值、選擇價值、遺產價值和總經濟價值[36]，推動自然保護地和世界遺產良性發展。二是濕地資源保護，注重對濕地的合理地開發利用，建立持續發展戰略[37]。三是地質遺跡保護。地質遺跡記載了地球演化變遷過程珍貴信息，有很高的科學研究價值和旅游價值[38]，為此要從制定保護規劃、健全資金投入機制、加強科學研究和科普宣傳、加強國際交流等方面予以保護[39]。四是協調文物資源保護與旅游開發之間的關系，遵守開發時序、城市建設配套、協調發展原則，加大旅游資金的投入，實現文物保護與旅游業發展雙贏[40-41]。

堅持資源保護先行還要有長期穩定的資金投入。不論是自然保護地還是世界遺產，均是屬于公益型保護的性質，即利用社會公益力量，由政府監督、民間管理并協調保護與發展的模式[42]。因此，應該將自然保護地和世界遺產建設納入國民經濟和社會發展計劃，國家級保護地經費納入中央政府財政總預算。未來還可以通過吸引和利用外部資金、鼓勵自行經營創收、基于保護地產品或服務的市場交易收費等[43]來改善經費短缺不足的問題。

3.2 協調保護與社區發展

自然保護地在設立之初就明確了保護與發展協調發展的基調。如國家公園制定了特許經營、嚴格控制區實施生態搬遷等一系列惠及民生的頂層設計。如對自然保護區核心區內當地居民實行有序搬遷，對緩沖區和實驗區內當地居民制定了保障生產生活的8項政策。如風景名勝區遵循科學管理、永續利用的發展理念。如地質公園遵循合理利用地質遺跡資源，促進區域經濟可持續發展的建設發展原則。這些都與世界遺產促進資源保護和當地社會經濟發展的目標相一致。

習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”。“兩山論”詮釋了保護與發展的關系，聚焦到自然保護地和世界遺產上來：任何保護都要依靠人來完成，保護成果也最終惠及到人，兩者不存在實質上的矛盾。如何破解“靠山吃山、靠水吃水”這種低端發展模式，實現“不讓保護生態環境的人吃虧”這一目標？筆者認為可以采取以下3點措施：一是政府主導，不斷健全生態保護補償機制、持續加大投入力度、建立完善結對協作機制、加強干部人才保障、完善考評指標體系等。二是各自然保護地和世界遺產地創新管理模式，在對資源嚴格保護的基礎上，合理利用國家政策，創建自有品牌，提升農副產品附加值；積極開展自然體驗等第三產業，從低端無序向高端有序演變，通過向社會提供良好的生態產品來獲取發展機會。三是引導鼓勵當地居民積極參與自然保護地或世界遺產建設，在法律法規政策框架內，參與保護發展政策制定、在家門口實現“綠崗就業”、入股特許經營，讓老百姓有更強的“綠色”獲得感。

3.3 求同存異攜手發展

根據國家林業和草原局的工作部署，在以國家公園為主體的自然保護地體系建立過程中將分析我國生態保護空缺，這意味著未來自然保護地的面積會有所增加，到2035年自然保護地占陸域國土面積將達到18%以上[44]。屆時自然保護地體系與世界遺產將共同作為科學成熟的組織架構在保護自然資源、文化資源保護方面發揮主力軍作用。雖然兩者一個是國家層面，另一個是世界層面，但基于共有的科學價值和美學價值，可以在資源保護（如資源監測、科學研究、生態修復），科普宣教（如科學宣傳、科普教育、普法宣傳）、休閑游憩（如開展與保護方向相一致的旅游、游學體驗、自然康養）、社區發展（提供就業、增強社區居民認同感、文化傳承）等方面相互借鑒，發展融合。

4 結論與展望

闡述了自然保護地和世界遺產的概念，概括了兩者在我國的發展現狀。試論了自然保護地和世界遺產的聯系和區別。相同之處包括：兩者都以資源保護為重，并且執行嚴格的保護政策；均具有科研和展示功能；均對當地經濟社會發展產生較大影響。不同之處是：保護對象的等級和類型不同，兩者對“原真性（真實性）、完整性”價值取向有所差異。提出了堅持資源保護先行、協調保護與社區發展、求同存異攜手發展3點對策。目前，我國自然保護地體系正處于深化改革階段，自然保護地和世界遺產實現高質量發展應盡快落實以下3方面工作。

4.1 加強對自身價值的理解

不論是自然保護地還是世界遺產，都要通過對資源的保護，保存自然資源價值、提升文化資源價值，最終實現自身價值。自然保護地類型比較豐富，因此基于不同類型的自然保護地分別保護和彰顯科學、生態、觀賞和文化價值[44]。如，國家公園和自然保護區的主要保護對象是生態系統、生物多樣性、脆弱的生態環境及地質遺跡，因此上述兩個自然保護地類型就主要彰顯科學價值和生態價值。如，自然公園除了保護生態以外，還要保護文物資源、景觀資源等，因此自然公園就主要彰顯觀賞價值和文化價值。世界遺產對自身的價值認知是非常清晰的，在遺產申報之初就已經明明白白，作為遺產還要不斷的發掘和宣傳自身價值。只有深刻認識到自身價值，獲得真正的認同感，才能根據價值類型和特征有針對性地采取保護和管理措施。

4.2 將社區發展擺在重要位置

自然保護地和世界遺產不能搞“一刀切”式的保護，最優的保護模式應該是資源保護與社區發展實現動態平衡，既保護資源，也保障當地居民正當的發展利益；否則，缺少人民群眾支持的保護將成為空中樓閣。以自然保護區為例，處于保護區核心區和緩沖區的社區居民的生產生活方式受到很大制約，在一定程度上犧牲了當地社區發展的機會，為此應該著重研究生態補償、財政支付轉移等政策，社會以貨幣形式來購買優良的生他產品。以風景名勝區和世界遺產為例，當地社區獲得了較大的發展機會，但某些遺產地和風景區存在無序發展造成資源過度消耗的情況。這就需要市場配置、科學規劃等途徑，引導當地社區實現可持續發展，而不是坐吃山空，回歸到高質量發展上來，高質量發展最終受益的不僅是資源，更是人，只有充分考慮當地社區的發展需求，才能更好地惠及到人。

4.3 進一步健全法律和執法機構

目前，自然保護地普遍存在專門管理機構不健全的情況，保護力量偏軟偏弱已成為了阻礙自然保護地發展的掣肘。世界遺產也缺少專門的法律和執法隊伍，面對管理范圍的違法建設、破壞資源等違法行為，辦法不多、震懾力不足。

應盡快制定出臺以《自然保護地法》為基本法、以《國家公園法》《世界遺產法》等法律法規為支撐的自然保護地法律體系。未來，在建立以國家公園為主體的自然保護地體系建設中，要將依法依規設立專門的管理機構，特別是組織專門執法隊伍放在重要位置，維護法律法規的嚴肅性，切實對自然保護地和世界遺產起到保護作用。

（致謝：感謝國家林業和草原局調查規劃設計院王文波對本文提出的重要修改意見。特別感謝北京大學考古文博學院、國家林業和草原局、聯合國教科文組織亞太地區世界遺產培訓與研究中心（北京）共同舉辦的“北京大學世界遺產與自然保護地國際人才研修班”提供的學習機會，本文正是在本次培訓中受到授課老師的啟發和鼓勵而完成的。）