軌道交通PPP項目補償機制影響因素研究

張艷英

(重慶交通大學經濟與管理學院 重慶 400074)

一、研究的目的與意義

PPP項目兼容了私人企業項目和政府獨立操作項目兩者的優勢，可更好地解決重大基礎設施類項目財政資金不足的問題，且具有相互協調、共同決策、風險共擔、利益共享等優勢，并且能使公共項目建設、運營、管理更加高效，能有效地提高公共服務質量以及促進各方的優勢整合[1]。政府與社會資本合作模式的運行具有三個重要特征：伙伴關系、利益共享、風險分擔。

隨著中國城市化進程的深入，公眾對綠色出行和城市交通的需求越來越高。城市軌道交通已成為解決人口密集城市公共交通出行的主要方式[1]。城市軌道交通準經營性使得其短期內現金流難以滿足私營部門的投資需求，因此，政府部門提供一定的財政補貼是必要的。此外，城市軌道交通PPP項目建設投資巨大，難以準確預測受多種因素影響的客流量，這使得PPP項目的收益更加不確定。另外城市軌道交通項目由政府控制，因為它們的公共福利費用，僅僅依靠票價收入，社會資本，很難實現收支平衡，甚至沒有收入。政府需要通過合理的財政補貼措施確保PPP項目的順利實施，從而實現其巨大的社會效益和社會資本效益[3]。

軌道交通PPP項目現有的比較典型的補償方式主要有三種：協議票價法，在北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線等項目得到了運用；車公立法，在烏魯木齊軌道交通2號線1期工程得到應用；財政部21號文中提到的補貼公式法及現金流法，目前只在福州地鐵2號線得到了應用。這些模式都尚未形成軌道交通PPP領域政府提供補貼的標準模式，本身仍處于不斷探索與完善當中。合理地確定軌道交通PPP項目資本補償數量仍是理論研究中亟待解決的重要課題。

二、國內外軌道交通PPP模式研究

(一)國外研究現狀

目前為止，國外軌道交通發展已經有一百年以上的歷程，具有穩定的資金來源。Liou[4]從私人部門角度出發研究了建設期內的政府資本補償問題，構建出建設期資本補償模型。Antonio Lara Galera[5]從客流量的不確定性角度上分析，構建了政府擔保收益補貼模型。Ashuri[6]等研究了政府的客流量保證機制。

(二)國內研究現狀

雖然國內對軌道交通PPP項目的研究比國外晚，但近年來，學者們不斷努力，不斷深化實踐，相關學者也取得了較為顯著的成果。

高穎[5]等研究了PPP模式下當需求風險發生后政府如何補償私人部門的需求，以實現私人部門收入和消費者剩余的帕累托改進。李皓[7]等從投資回報率和票價的角度設計了PPP項目補貼機制。王建斌[8]從票價和客流量的不確定性角度上分析構建了政府擔保收益補貼模型。

綜上所述，近年來我國PPP模式應用于軌道交通建設方面的研究已上升至戰略層面。

三、軌道交通PPP項目補償數量的影響因素研究

PPP模式有其明顯的特點:建設期和運營期都較長，涉及利益群體多，地理影響范圍大，法律結構復雜，影響其財政補貼的因素相對復雜，導致政府補貼金額的不確定性較大。如果補貼太少，運營企業很難承擔成本，這將極大地阻礙社會資本進入軌道交通項目。如果補貼太大，將會給政府帶來巨大的財政壓力。因此，迫切需要分析PPP模式下城市軌道交通補貼模式的影響因素。

從利益相關者理論角度出發，政府部門、私人部門、以及公眾本身都是PPP項目的直接利益相關者，對PPP項目的財政補貼數量都具有不可或缺的影響。

(一)政府的影響

1.評估合理性

政府是PPP項目投資的發起人，對該項目的實施可能性評估是否合理關乎著后期項目的實際運營，如果政府對于采用PPP模式建設的項目定位準確，及時調整規避一些不必要的風險因子，將可大大減少前期可控風險對于項目造成的損失，政府后期對于項目的補貼也可以省去不少。

2.政府定價

由于軌道交通項目的特殊性，其所能帶來的社會效益與經濟利益幾乎都是政府擬定票價時的不可或缺的考慮因素。如若定價太高，將會大大影響軌道交通項目的社會公益性，同時對于公眾的消費熱情也會造成一定影響從而影響整個項目效益的回收，政府不得不加大后期的補貼投入；如若定價太低，即便公眾消費熱情有所提升，做到了社會公益性，卻無形中給項目的運營增加了壓力，很可能造成虧損的情況，政府就必須對項目給予補償。

綜上所述，政府的定價目標無論是過高或是過低都將會對項目造成影響，使得政府后期不得不加大補償力度維持項目的運營。

3.財政補貼政策

政府的補貼政策反映了財政補貼的可承受性，財政補貼可以在政府可承受的范圍內，根據項目的經營損失進行合理補貼。如果超出政府對財政補貼的承受能力，政府就不能無限期地彌補損失，否則會降低企業的積極性。

(二)私營投資企業的影響

1.項目定位

私營企業參與PPP項目的建設時，除了出資之外，還負責著特許經營期內該項目的建設運營，即便都是城軌項目，也會由于各地的地勢與經濟特殊性使得項目在運營過程中千差萬別。如有的城市軌道交通項目營業收入主要來源于票價收入，如何讓更多的公眾群體選擇此種出行方式是首要考慮的因素；有的城市營業收入主要來源于商業機構的入駐，如何讓更多的商家選擇在此運營是首要考慮因素；而又有的城市營業收入主要來源與與城軌項目隨的周圍地區的物業開發，如何開發物業又成為首要考慮因素。

因此，私人機構在建設運營過程中如若對項目本身定位準確，可大大提高城軌項目的經濟收益，政府后期的補貼壓力也可以大大降低。

2.服務水平

由于PPP項目的特殊性，通常特許經營期內都由私人投資部門全權負責城軌交通項目的運營管理，經濟效益與社會效益本就相生相隨，兩者均處于合理位置時項目才可長久的持續下去。私人部門在運營過程中不能單獨只考慮到自身所獲得的經濟效益，同時需要考慮帶來的社會效益才能使城市軌道交通成為公眾持續選擇的出行方式。

因此，私營部門在運營過程中的服務水平是否到位至關重要，如車站工作人員能否及時為公眾回答問題、解決問題，能否及時規避不安全的風險因素，工作人員能否及時、合理地處理突發事件，都關系到公眾對城市軌道交通項目服務水平的滿意度。隨著滿意度的提高，城市軌道的利用率也將大大提高。與此同時，社會和經濟效益將會提高，政府也可以相對減少其補貼投入。如果公眾的滿意度下降，社會效益和經濟效益將不可避免地下降，甚至項目也會虧損。政府將不得不增加補貼。

3.運營機制的透明性

一個項目的長久運營必然離不開一個健康透明的運營管理機制，對公眾透明，對政府透明是最好的監督方式，可以有效的規避腐敗情況，項目虧損的可能性也大大降低，財政補貼的需求也會相應降低。

(三)公眾因素的影響

1.公眾支付能力

城市軌道交通項目的票價是由政府擬定的，由于城市軌道項目的社會公益性這一特性，票價收入是遠遠無法彌補其成本的。政府的目標票價很大程度上取決于公眾的消費水平，如若票價高于消費水平，那這個項目毫無疑問是沒有意義的，反過來說，如果公眾的消費水平較高，那么擬定的目標票價也可以相應提高，運營收入增加，政府所需要投入的財政補貼也就會減少。

2.公眾的出行需求

公眾出行需求直接關系到該城市軌道交通項目建設的效益，公眾的出行需求越高，客流量越大，票價收入越高，政府補貼投入降低；公眾的出行需求越低，客流量越小，票價收入越低，政府的補貼投入則必須加大。

(四)其他因素的影響

1.其他出行方式

隨著城市的發達程度，可選擇的出行方式也越來越多，公交、出租車、自駕、軌道交通以及近年來盛行的網約車均是城市中常見的交通出行方式，從中也形成了一張密布的競爭關系網。毫無疑問，其他出行方式的便捷程度，優惠程度，區間覆蓋率都會對城市軌道交通產生不可忽視的競爭性，其他出行方式性價比更優于城市軌道交通項目時，項目的運營收入就會降低，政府補貼就需要提高；當城市軌道交通項目更優于其他出行方式時，項目的運營收入就會提高，政府的補貼投入也就可以相應降低。

2.自然災害

自然災害的影響是任何一個項目都必須考慮進去的風險因素，它的不確定性，不可控性極高，而且一旦發生帶來的損傷也是極大。自然災害發生的幾率高時，政府的財政補貼投入就必須提高，自然災害發生的幾率極小時，政府的財政補貼投入就會降低。

四、結論

通過以上分析可以知道，政府部門、私人部門、以及公眾本身對PPP項目的財政補貼數量的決策都具有不可或缺的影響。