基本公共文化服務的地方標準：示范區經驗、問題與思考*

●武曉麗 韓素卿

(河北經貿大學 石家莊 050061)

2015年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[1]( 以下簡稱《意見》)，《意見》中出臺了《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》( 以下簡稱《指導標準》)，《意見》明確指出：“……在新的形勢下，構建現代公共文化服務體系，是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進文化事業繁榮發展的必然要求，是弘揚社會主義核心價值觀、建設社會主義文化強國的重大任務……”，并要求各地根據國家指導標準，制定與當地經濟社會發展水平相適應、具有地域特色的地方實施標準，逐步形成既有基本共性又有特色個性、上下銜接的標準指標體系。

2016年10月，國家文化部公示了第二批國家公共文化服務體系示范區名單，隨著示范區建設活動的開展，各省市區在《指導標準》基礎上建立符合本省市區實際情況的公共文化服務基本標準，制定了一系列制度文件保障基本公共文化服務的建設。

1 基本公共文化服務標準總體現狀

本研究在示范區基礎上，搜集東部中部西部省市各個地區頒布的基本公共文化服務相關標準與制度[2-4]，了解我國基本公共文化服務標準體系建設的基本情況。共收集101項，其中，東部地區51項，占51.5%；中部地區21項，占20.8%；西部地區29項，占28.7%。

1.1 東部地區基本公共文化服務標準現狀

我國東部地區基本公共文化相關標準最早可以追溯到2013年，截止到2017年3月，共有51項。其中，規劃類占41.7%，意見類占19.5%，方案類占38.8%。在基本公共文化服務相關標準的針對群體方面，基層標準占15.6%，城區相關標準占54.3%，其它占30.1%。在城區文化中，有關圖書館、博物館、廣場舞、數字文化的相關標準占30.2%，關于文化場所制定的制度占6.0%，特色文化服務的相關標準占17.6%，其余占46.2%。

(1)浙江省出臺各類標準。2015年7月，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》[5]，發布了《浙江省基本公共文化服務標準》，明確了今后一段時期浙江公共文化服務的發展方向。浙江省公共文化服務體系建設協調組辦公室制定《浙江省實施基本公共文化服務標準化均等化行動計劃(2015-2020年)》[6]，探索不同經濟狀態、自然社會文化差異下公共文化服務標準化的實施策略，逐步形成以政府標準為主體，行業標準為基礎，項目標準為補充的公共文化服務標準化體系。全省出臺各類行業標準和項目標準112個，其中與各級質監部門聯合制定12個，內容涉及文化館、圖書館、文化站等方面[7]。

(2)東莞市編制《東莞市公共文化服務標準體系》。廣東省東莞市在全國率先出臺了構建現代公共文化服務體系的“1+4”系列政策文件[8]，通過了《東莞市基本公共文化服務實施標準》等5份標準化系列文件，出臺了《東莞市基層綜合性文化服務中心建設實施方案》 ，整合村(社區)各種服務資源建成集多功能于一體的公共文化設施。采取政府主導與專業機構相結合的研究機制，注重吸納專家意見，確保標準的制定能準確把握方向，并結合實際適時調整指標。同時，東莞市按照基本公共文化服務涉及范圍內的標準對象、標準項目相互間的內在聯系編制了《東莞市公共文化服務標準體系》。東莞市還率先將《東莞市公共圖書館管理辦法》列入立法目錄。

(3)蘇州市建立圖書館、博物館、文化館服務三大標準。江蘇省蘇州市按照文化部的部署要求，制定了《實施方案》，建立了蘇州市圖書館、博物館、文化館服務三大標準體系，出臺了政府規章《蘇州市公共文化服務辦法》等4項制度[9]，制定了《基層綜合文化服務中心建設標準》等8個方面的標準體系，并打造了《蘇州市民辦博物館管理辦法》等一系列特色文化建設標準體系，形成了全市較為完備的公共文化服務標準體系，具有很好的示范作用。

(4)廈門市制定具有閩南特色的地方標準。福建省廈門市作為首批國家公共文化服務體系示范區，出臺了《閩南文化生態保護區建設辦法》 ，在原有的《廈門市公共圖書館服務聯合體章程》《廈門市公共圖書館服務聯合體文獻流通工作規則》等系統的業務技術標準和管理標準的基礎上，增補出臺《托管型分館建設與管理辦法》等規程，建立公共圖書館服務聯合體年報制度和績效評估體系[10]。

1.2 中部示范區基本公共文化服務標準

我國中部地區基本公共文化相關標準的制定最早可以追溯到2015年，截止到2017年3月，總共有21項標準。其中，規劃類占45.2%，意見類占29.4%,方案類占26.4%。在基本公共文化服務相關標準的針對群體方面，基層的占21.1%，城區的占31.6%，其它的占47.3%。在城區文化中，有關圖書館、博物館、廣場舞、數字文化的相關標準占49.1%，基本公共文化服務特色相關標準占33.3%，其余占17.6%。

(1)馬鞍山市圍繞城市發展戰略制定相關標準系列和評價標準。安徽省馬鞍山市委、市政府從政策、標準、制度三個維度出臺相關政策文件，構筑了較為完備的公共文化服務標準體系。諸如：《馬鞍山市基本公共文化服務標準化建設行動計劃》[11]等5個規范文件；《馬鞍山市基本公共文化服務實施標準(2015-2017年)》等6大類服務標準，通過政府考核、群眾反饋和社會第三方評價等方式對公共文化服務效能進行綜合評價[12]。由此，馬鞍山市在貫徹落實國家標準基礎上，結合當地經濟社會發展實際，制定出臺了升級版的實施意見和行動計劃，同時還制定出臺了保障標準、服務標準、特色標準和評價標準，初步構建起了一整套標準化制度體系。

(2)長沙市的標準量化和分解具有顯著層次性。湖南省長沙市對市、縣、鄉鎮、村四級公共文化服務的相關標準進行了量化和分解。在標準的制定過程中，注重突出引領性，制定的各項標準均高于國家標準，既具有可行性，又走在全國前列；體現了服務宗旨的群眾性，以人民為中心，以基層為重點，把為群眾服務、增強群眾文化獲得感、幸福感貫穿于現代公共文化服務體系建設全過程，同時加強服務的創新性，大力發展“文化+”新興業態[9]，加強文化創意產品研發。

(3)襄陽市聚焦未來五年發展目標制定“1+3標準”。湖北省襄陽市標準化圍繞著中部區位特色，立足于中部實際，聚焦未來五年發展目標，緊跟群眾需求，制定了《襄陽市“1+3”公共文化服務標準》 ?！?”是指《襄陽市基本公共文化服務指導標準》(也稱“基本保障標準”)，“3”是指襄陽公共文化建設服務的3個特色標準：《襄陽市鄉鎮綜合文化站服務規范》《襄陽市群眾文化廣場建設服務標準》和《襄陽市社會文化團隊建設標準》?！?+3標準”聚焦襄陽市基層公共文化建設未來5年的發展目標，提出設施保障標準化、服務供給標準化、監督管理標準化，統籌建設集多功能于一體的基層綜合文化中心，以需求為導向明確基本公共文化服務的內容、種類、數量和水平[13]。

1.3 西部地區基本公共文化服務現狀

我國西部地區基本公共文化相關標準的制定，最早也可以追溯到2015年，截止至2017年3月，總共有29項標準，其中，規劃類占47.6%，意見類占28.6%，方案類占23.8%。在頒布的基本公共文化服務相關標準的針對群體方面，基層的占21.3%，城區的占61.7%，其它的占17%。城區文化中，有關特色文化的相關標準占62.3%，其余占37.7%。

(1)成都市明確由市到村的各級公共文化服務機構的服務規范和執行標準。在認真對照國家、四川省相關文件，并結合本地實際，不斷完善公共文化服務保障標準、技術標準和評價標準的基礎上，四川省成都市建立了以《成都市基本公共文化服務實施標準(2016-2020年)》《成都市鄉鎮(街道)綜合文化站(活動中心)必備條件和等級評定標準》等為核心的公共文化服務標準體系。公布了《成都市公共文化服務機構服務標準》，明確和規范了市、縣、鄉、村各級公共文化服務機構的服務規范和執行標準[14]。

(2)鄂爾多斯市制定少數民族特色的地域標準。內蒙古自治區鄂爾多斯市公布了《鄂爾多斯市基本公共文化服務標準(2015-2020年)》，根據蘇木(鄉鎮)、嘎查(村、社區)的實際，分級分類制定出科學可行的建設標準。針對當地地域廣，居住相對分散，部分偏遠地區農牧民難以享受到集中的文化服務等實際情況，根據服務半徑完善具體的流動服務內容和標準，制定了流動服務標準量化指標[9]。對人口分散地區及邊疆少數民族地區推進公共文化服務體系建設有一定的示范意義。

(3)重慶市沙坪壩區形成“1+2+3+X”的標準體系。重慶市沙坪壩區勇于創新，形成了“1+2+3+X”的“國家指導標準+地方實施標準+行業規范標準+政策文件”的標準體系 。即1個國家指導標準、2個地方實施標準、3個行業規范標準、X個政策文件等。其中“3”和“X”是該區的自主創新標準，隨著試點的不斷推進，配套的規范性文件相應會增加，有的文件會上升為行業標準，也有部分行業標準會上升為地方標準[15]。

2 各地實踐分析

2.1 標準數量多，地方特色少，東中西各地區差異明顯

各省市在《國家標準》基礎上結合各自特色建立和完善了地方實施標準，主要包括實施文件的制定出臺、標準體系的建立完善、經費的保障和人員配置等。從實踐中來看，各地在制定適合地方特色標準方面，尚存在一些問題。例如，經濟發展水平不同，標準難以統一； 文化發展基礎各異，公共文化服務基礎設施和服務開展參差不齊；公共文化服務投入上認識不一致，投入力度和發展程度也不同等。

文化部根據不同區域劃分了東、中、西(部)三個片區來規范省級政府公共文化服務標準，但在實踐過程中卻遇到政策難以落地的現實，尤其是一些經濟較為落后省市區，受經濟發展和投入力度的影響造成公共文化服務體系建設指揮系統失靈現象[16]。比如海南省，經濟發展水平較低、財政收入較少、基礎設施較為薄弱、文化發展較為滯后，使其在公共文化服務體系建設方面嚴重落后于國內發達省(市)，尤其是它的中西部市縣，公共文化服務體系建設中的落后現象更令人堪憂。至今，有的市縣沒有博物館，圖書館依然是一二十年前的老樣子，“三館一站”公共文化服務基礎單位沒有固定場所，要靠租借其他單位進行辦公等，這些現象反映出海南省公共文化服務體系建設方面與國內發達省市還有較大差距，亟需建立全省統一的公共文化服務體系建設基本標準。同時，其現象也折射出我國基本公共文化服務體系標準化[17]、均等化建設的緊迫性[18]。

2.2 預算管理主觀傾向多，客觀需求少，經費使用缺乏效率性

在公共文化建設經費使用方面，預算管理尚不完善[19]。主要表現為：多數省市在公共文化建設經費使用預算管理上仍然延續著計劃經濟體制下的管理模式，存在較強的主觀化傾向；文化建設經費的使用上存在較強的隨意性傾向，嚴重影響甚至制約了公共文化建設經費的利用效率和針對性，以及文化建設經費預算管理的科學性。所以，公共文化建設經費使用預算管理亟需創新思路，完善體制機制，形成科學高效的經費使用預算管理。

2.3 資源配置城市多，農村少，城鄉統籌不到位

在統籌城鄉公共文化服務模式方面[20]，多數省市按照傳統的行政管理模式實施。相對于農村來說，城市社會經濟發達，文化資源豐富而占有了絕大多數公共文化資源，鄉村居民僅僅享受少量的公共文化服務，主要有送戲下鄉、送電影下鄉等大多演出形式的文化資源服務，由此造成城鄉服務的巨大落差，文化資源的城鄉統籌不到位。雖然各地政府也在積極推動和加快行政村文化站建設的實施，但在實施過程中，很多服務和建設與當地村民需求脫節，或多或少存在偏差甚至誤差[21]，從而造成服務不切實際、服務不到位等現象。

2.4 地方標準架構層面多，實施層面少，公共文化服務標準體系有待完善

從2015年國家指導標準出臺以來，各地都在探索區域性公共文化服務標準的構建，不少地方摸索出臺了理論層面的省域、市域范圍的服務標準(服務準則等)，以及標準體系、實施方案等，而在具體實施層面、政策落地層面少有關注。國家標準信息平臺中也沒有體現，一方面是平臺信息沒有及時更新，另一方面也反映出地方性標準的區域性特征，可供借鑒復制的機會少，普遍不重視此類標準的推廣傳播。

此外，各地出臺的公共文化服務標準體系在服務提供標準、服務保障標準等劃分上不太清晰，僅僅確定了公共文化服務標準體系總體框架圖，而具體的服務通用基礎標準表述模糊，現行標準體系尚需完善提升[19]。

2.5 公共文化服務區域性協調標準建設滯后于實踐

在京津冀協同發展戰略、一帶一路戰略倡導下，區域間公共文化服務如火如荼展開，在推動基本公共服務共建共享中，整體經濟實力和協調發展水平不斷提升，尤以組織內發起，自發聯合各級各類有共同屬性的實體為代表。例如，2015年，首都圖書館、天津圖書館、河北省圖書館三家圖書館成立京津冀圖書館聯盟，對保障人民群眾的基本文化權益，實現公共文化服務的公益性、基本性、均等性、便利性起到了積極推動作用，但在“聯盟”實施過程中出現了一系列的矛盾和問題，三地圖書館的協同機制建設尚未有明確的標準可供參考。

3 對主要問題的思考

3.1 提升地方標準層次水平，逐步完善公共文化國家標準內容

通過民眾的積極參與來協調民眾和政府制定標準之間的關系，加強民眾對基本公共文化服務的意識養成，避免出現因相關部門監管不夠使基本公共文化服務發展滯后的情況，加強不同區域間的合作，共同建立與大眾相適應地更大區域、更多領域的基本公共文化服務制度，從標準內容規范化等方面提升公共文化服務標準的層次水平。同時拓展公眾參與的平臺建設，暢通參與渠道。在滿足民眾基本需求的前提下，利用網絡輿情指導和提升地方標準的內容、結構，增強標準實施的效果。

3.2 以鄉村振興為抓手，以城鎮化為載體，促進地方特色標準的創建

鄉村振興是近期我國社會經濟建設和治國理政中的重大戰略部署，是“五位一體”(產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕)總體布局在農業農村領域的具體體現，也是優秀傳統文化發展的重大機遇，更是地方文化特色標準制定的重要平臺。藉以鄉村振興為抓手，城鎮化為載體，實施新時代“三新”講習所、鄉村綜合性文化服務中心、農家書屋等一大批文化民生工程，挖掘優勢，凸顯“一村一品”的地方特色，呈現農村文化新氣象。另外，探索“有根”文化[22]標準，以保護傳承、留住鄉愁為主題，搭建各具特色且合理規范的文化展示平臺，都將為農村文化服務地方標準的制定良好的物質基礎。

3.3 健全全領域服務范疇，完善公共文化服務標準體系

基本公共文化服務標準化體系構建需要考慮以下幾點：一是與基本公共文化服務標準化相適應的均等化[8][19]，即在建設基本公共文化服務標準化過程中要考慮到基層地區的民眾；二是要明確基本公共文化服務標準及標準化重點識別領域，識別亟需制定相關標準和實施標準化的優先行業；三是制定合適的基本公共文化服務標準化體系策略，具體從實施建議、實施指南和實施評價三個方面落實。

3.4 嘗試建立公共文化服務體系的區域性合作標準，實現公共文化服務共建共享

長期以來，我國各區域內的公共文化服務一直存在著分級供給的現象[23]。公共文化資源的整合和服務標準的制定，完全可以突破行政區劃的限制，以行業聯盟等形式，開展區域合作、行業合作、部門合作，推進公共文化機構互聯互通。京津冀圖書館聯盟的成立，旨在促進區域基本公共文化服務標準化、均等化、一體化發展，三地民眾在共享公共文化服務資源上獲得了更多便利，這一合作在打破地域限制，實現公共文化服務共建共享方面起到了示范作用，為建立跨區域公共文化服務體系標準提供了參考，也為跨行業、跨部門文化服務協同機制的建立指出了方向。2017年-2018年，《公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》的相繼出臺和頒布實施，又為公共文化服務體系整體標準的完善增添了一把尚方寶劍。

3.5 補齊公共文化服務建設的短板，建設公共文化服務長效機制

一直以來，我國的公共文化在其服務、經費和機制上存在著短板。探索資源優化，人才隊伍組合，經費籌集，建設公共文化服務長效機制是當前文化服務標準建設中的重要內容。人才方面，制定諸如住房補貼、戶籍準入等方面的優惠政策吸引各類優秀人才投身公共文化服務，加快完善文化志愿者注冊招募、服務記錄、管理評價和激勵保障等長效機制；經費上合理劃分各級政府基本公共文化服務支出責任，積極暢通“PPP”等多種形式的資金籌措渠道，確?；竟参幕账杞涃M，將公共文化服務考核指標納入目標責任考核體系和離任審計中，作為考核評價各級領導班子和領導干部個人政績的重要內容，促進長效機制建設。

總之，公共文化服務標準與標準化工作是一項循序漸進的整體性工作，應不斷加強公共文化服務體系標準化建設宣傳力度，進一步提升公共文化服務體系標準的制定和實施力度，努力改善公共文化服務體系的社會效益和社會服務功能，制定實施以群眾滿意度為基本準則，以服務為核心的公共文化服務標準，推動全國公共文化服務體系規范合理發展，逐漸建立并完善公共文化服務調研、反饋及服務績效評價和服務創新機制[24]。同時，扶持和鼓勵區域性公共文化服務體系的標準化和規范化建設，提升基層公共文化服務標準化水平[25]。