“一村一法律顧問”制度困境與創新路徑研究
——以HN制度現狀展開

方 家

(吉首大學法學與公共管理學院 湖南 湘西 416000)

一、“一村一法律顧問”制度基本內涵

一村一法律顧問，又叫村(居)法律顧問，是指政府出資購買法律服務，為每一個村(居)聘請一名法律專業人員擔任法律顧問，為村(居)民及村(居)組織提供公共法律服務，以滿足農民群眾的法律需求。受聘對象主要是律師、基層法律服務工作者以及其他具有法律專業知識的人員。一村一法律顧問制度涉及的主體主要有司法行政機關、村(居)法律顧問、農民群眾。

一村一法律顧問制度是我國法律顧問制度不斷發展的產物，按照我國傳統的法律顧問分類，根據聘請主體的不同，法律顧問主要分為政府法律顧問、企業法律顧問、私人法律顧問，而沒有村(居)法律顧問。在我國，浙江省寧波市最早開始實行“一村一法律顧問”工作，2007年，該市通過出臺《寧波市建立農村法律顧問制度實施意見》，建立“一村一法律顧問制度”，該市政府財政部出資聘請法律顧問，專門負責轄區村居總計2554個建制村的基層法律服務工作，現行寧波市內已經全面開展了農村法律顧問工作，給群眾帶來了法律服務全新體驗，化解了農村出現的諸多矛盾糾紛。寧波市的一村一法律顧問制度試點工作取得了很大的成功，隨著其他地區紛紛借鑒制度模式，一村一法律顧問制度在全國推行開來，成為我國基層社會治理法治化的重要制度。

二、湖南“一村一法律顧問”現狀

湖南省下轄14個地級行政區，共有122個縣級區劃，1933個鄉級區劃。目前“一村一法律顧問”制度在全省14個地級行政區已全面推進，湘潭市、衡陽常寧市、郴州市北湖區、永州祁陽縣等地已經實現“一村一法律顧問”全覆蓋。其中，就湘潭市來說，該市于2018年7月在全省率先出臺《關于開展“一村(社區)一法律顧問”工作的實施意見》，經過兩個多月的工作推進，2018年10月，湘潭市全面實現城鄉“一村(社區)一法律顧問”全覆蓋，在全省率先實現村級法律顧問全覆蓋，330名律師走進966個村、社區，打通了公共法律服務“最后一公里”。截至2019年11月，據統計湘潭市法律顧問律師共接受村(社區)組織及村(居)民法律咨詢1萬余人次，為村(社區)起草修改完善合同、村規民約等600多份，參與矛盾糾紛調解300余件，開展法治宣傳活動300余場次，讓抽象的法律具體了起來。

三、“一村一法律顧問”制度困境

經過十多年的發展，我國的農村法律顧問制度取得了顯著的工作成效，尤其是在提升政府工作法治化水平、提高農民法律知識水平和法律素養、處理農村矛盾和糾紛、維護農村社會穩定、助推鄉村振興戰略等各方面發揮了重要作用。但是，由于該制度運行的時間短，當前一村一法律顧問制度仍處于探索階段，加上我國區域之間的發展差異大、各個地區對制度的重視程度不同等原因，農村法律顧問制度的發展存在不均衡，制度在實施的過程中也存在很多問題，遇到很多困境需要不斷去解決，同時也面臨很多新挑戰需與時俱進創新發展路徑。

(一)一村一法律顧問制度專門立法缺乏

從目前農村地區一村一法律顧問制度的實際開展情況來看，更多的是關于一村一法律顧問制度的政策性文件，國家級統一的立法仍舊缺乏，我國尚未形成關于一村一法律顧問制度的專門立法。這在很大程度上使一村一法律顧問制度規制缺乏法律依據及支持，缺少國家強制力，工作的開展亦缺乏有力支持及保證，這也是一些地區對農村法律顧問制度的實施沒有引起足夠重視，工作開展過程可操作性比較差，一村一法律顧問制度最終效果達不到預期的重要原因之一。

(二)農村“一村一法律顧問”資源不足，分布不平衡

隨著我國法治建設不斷深入推進，我國農村“一村一法律顧問”建設取得了長足進步。但是，我國法律服務資源不足，分布不平衡的情況仍然突出。特別是在農村地區，我國農村日益增長的法律服務需求尚得不到滿足，法律服務人員不足、服務設施不完備、服務水平不高等各方面有待提高。各省之間、各省內的法律服務資源分布都存在差異，多數法律服務工作者需要擔任幾個村的法律顧問，有的村甚至沒有法律顧問。

(三)農村“一村一法律顧問”常態化機制尚未建立

建立常態化機制是實現可持續發展的必然選擇。建立有效的常態化運行機制意味著目標具體化、責任明確化的可持續發展，而不是短暫的、暫時性的不可持續發展。我國農村法律服務常態化機制尚未建立，一村一法律顧問法律服務也未形成常態化機制，工作評估、考核、監督、獎勵等一系列方面需要形成制度體系。

(四)現有農村“一村一法律顧問”服務形式很難滿足農村需要

目前一村一法律顧問制度的宣傳方式中，主要有三種，一種是以“線下”的宣傳海報和普法等活動為主，而通過網絡平臺進行宣傳較少；一種是以“線上”的網絡平臺進行宣傳為主，而采取“線下”的宣傳海報和普法等活動較少；還有一種是同時運用“線上”和“線下”雙重平臺進行宣傳，相比之下，顯然是第三種宣傳方式效果更佳。再者，網絡平臺具有受眾廣、信息傳播速度快、互動性強、不受時空限制等優勢，但是目前一村一法律顧問制度運行的過程中，運用網絡平臺提供法律服務的投入使用較少，通過網絡平臺法律顧問提供法律服務給村民的占比不大，網絡平臺的優勢在日常法律服務中得不到很好的發揮。在互聯網+時代，加強創新運用網絡平臺落實一村一法律顧問政策具有重要意義，特別是在前期“線下”的農村法律顧問工作需要大量的法律人才、資金、設施的投入影響制度整體推進的時候，充分運用網絡平臺顯得尤為重要。

四、“一村一法律顧問”制度完善及創新路徑

(一)加快制定農村法律顧問制度專門立法

經驗和科學告訴我們，一項制度的有效建構和運行有賴于相應的法律支持，良好的法律作指引能夠使制度更好的造福社會和人民。目前，我國關于農村法律服務的法律法規還不健全，制定針對農村法律顧問制度相關單行法律及配套制度具有重要的理論和現實意義。通過專門性的立法明確一村一法律顧問制度的具體目標、機構設置、具體制度措施、人員構成及其權利與義務、管理和監督措施等各個方面，使制度在整個運行過程中有法可依、執行有效、推進有序、監督有力。制定法律之后，各地區可以根據具體情況出臺相關文件進行貫徹落實。同時，法律的生命在于實施。一部法律能夠得到很好的實施，首先要進行普法工作，加大宣傳力度。從而增強群眾對該制度的了解和認同，形成知法、學法、懂法、用法的良好氛圍，讓村民養成遇事找法的習慣，培養解決問題靠法的意識和能力，從而更好保障自身合法權益。

(二)大力培養農村各類法律人才，整合農村法律服務資源

目前，我國農村法律服務資源不足，分布不平衡，主要原因一是區域法律人才分布不均，這跟教育資源分布不平衡有關，一般情況下，教育資源發達地區比欠發達地區培養的法律人才占比更大。二是我國區域經濟發展不均衡，大部分律師及法律服務者更傾向于選擇到經濟發達地區工作，農村法律人才供需出現矛盾。三是法律需求方面，農村之前遇到矛盾和糾紛時采取法律手段的人不多，農村法律服務人員需求不大，從而影響了農村法律服務隊伍建設。

大力培養農村各類法律人才，整合農村法律服務資源。一是要加大力度培養基層法律人才，錄用一批具備法律專業知識和素養的專業性人才去農村鍛煉，在有條件的鄉鎮設立法律服務所和法律服務點，接待前來咨詢的群眾。二是要加強法律志愿者隊伍建設。充分調動具備法律素養的人才，如公檢法退休人員、高校法學教師、法律專業學生、熱衷于法律宣傳的媒體從業人員等等投身到基層法律服務建設事業中來。三是運用“互聯網+”打造網絡化、綜合性公共法律服務平臺，通過有機整合法律服務職能和全國各地法律服務資源，實現資源互通共享。

(三)建立農村“一村一法律顧問”常態化機制體系

農村一村一法律顧問工作是個系統工程、長期工程，不是一朝一夕就能完成和落實到位，必須通過建立常態化長效機制，不斷解決問題，吸取經驗，鞏固成果，不斷完善創新，才能確保村村有落實、人人能咨詢、年年有提升。

2020年兩會全國人大代表李宗勝建議建立農村法律服務常態化機制。他認為，實現鄉村治理有效，現行“一村屯一法律顧問制度”需進一步深化，需要建立農村法律服務常態化機制，以政府購買服務形式，派駐農村法律援助志愿者隊伍，可選擇就近就地輪換機制，法律援助人員履行農村法律援助職責時，應當在農村生活、居住，通過常態化法律服務和日常生活，培養農村法律醫生。

筆者也認為建立農村法律顧問常態化長效機制，要以不斷滿足村民的法律需求為出發點和落腳點，只有真正走進農村、深入農村，才能真正解決好農村的法律問題。同時，村民廣泛參與是關鍵，目前，一些農村地區法制意識比較差，法律維權途徑不足，出現矛盾和糾紛時，往往用拳頭或者“威權”來解決，一些弱勢群體往往只能選擇默默忍受，當矛盾積累越來越多時，極易引發一系列嚴重的后果和社會問題。

(四)多元化多途徑創新促進制度發展

為了更好的讓現有一村一法律顧問服務滿足農村需要，需要加強積極運用現代化的聯系方式，建立多元化法律服務聯系機制。進一步優化服務，需要加快推進一村一法律顧問法律服務互聯網一體化平臺的創新路徑，通過打造集宣傳、服務、監督于一身的平臺，實現農村法律顧問機制一體化，逐布實現全國農村法律顧問的全覆蓋。

建立一個方便、快捷、有效的多元化法律服務聯系機制。在開展工作中，積極運用現代化的聯系方式，如建立微信公眾號平臺，在每個村建立微信群、QQ群等聯系方式便于群眾聯系，定期在微信群開展普法宣傳活動，講解和分享與村民密切相關的法律法規和法律案例，進行普法宣傳，提高村民法治意識。

利用“互聯網+”創新農村法律顧問服務形式。充分利用互聯網技術和平臺實現農村法律顧問服務“線上+線下”無差別服務，讓群眾不出村甚至不出家門就能獲得法律服務，也能促進各地農村法律顧問工作均衡發展，緩解農村法律服務資源不足、分布不平衡的現狀。通過集宣傳、服務、評價監督建議于一身的農村法律顧問一體化平臺，打開網站，當事人可以了解到分門別類的法律服務類型及專業的處理不同矛盾和糾紛的法律顧問隊伍。在宣傳頁面上，當事人可以直接了解到法律服務政策、法治宣傳活動、正確化解矛盾和糾紛的做法和途徑、違法犯罪警示區、以案釋法等信息。在服務頁面上，當事人可以直接點擊需要的法律顧問，及時與法律顧問取得聯系，實現需求的精準對接服務。在評價監督建議頁面，農民群眾可以對服務進行評價和提出自己的建議，一方面可以作為考核法律顧問工作參考，另一方面，農民群眾提出的寶貴建議和監督意見將不斷提升農村法律顧問服務質量和水平，促進農村法律服務體系建設。

目前，農村依然是法治建設最薄弱的區域，全面推進依法治國，根基在農村、難點也在農村。通過“一村一法律顧問”制度建設，打通法律服務群眾“最后一公里”，讓村民獲得專業、高效、便捷的法律服務，讓法律成為老百姓的依靠，讓群眾依法維權成為常態，讓法治助力鄉村振興。