科學與價值：新冠肺炎疫情背景下的風險決策機制及其優化

摘要：新型冠狀病毒疫情的爆發，本質上是一次公共衛生突發事件，因此疫情防控的決策屬于風險決策的范疇，即在專業性強、決策因素不確定性高、決策結果預期效果很難模擬的環境下如何制定風險管理決策。風險決策的核心問題是要處理好科學與價值的關系。從已有研究和決策實踐來看，學界的觀點分為價值為基、科學至上以及兩者的融合協商三種觀點，從此次疫情發展過程來看，疫情防控的決策過程一直面臨著科學和價值因素的絞合與互動。基于已有公開新聞報道資料，本文以最早發現病例個案到武漢市政府決定采取“封城”這個時間段的決策線索為研究對象，將決策過程相關的群體區分為科學群體和價值群體，并將該時間段的決策過程劃分為價值為基、科學影響、科學主導三個階段，同時總結出此次新冠肺炎疫情所反映出來的中國風險決策機制的六大特征。最后，本文提出未來中國在面臨類似新冠肺炎疫情這樣的風險決策時，必須建立科學與價值的制度化協商合作機制，并相應提出實現這個目標的五大政策建議。

關鍵詞：新冠肺炎;科學與價值;風險決策;制度化協商合作

中圖分類號：D63;R181.8文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0051-008

一、?問題的提出

2020年伊始爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎”），從本質上看，就是一次公共衛生突發事件，屬于公共部門風險治理的研究范疇。公共部門風險治理（risk?governance?in?public?sector）包括風險評估、風險管理、風險溝通等不同環節，被廣泛用于自然災害、環境保護、食品藥品安全、自然資源管理等社會風險監管領域①，而風險決策（risk-based?decision-making，RBDM）則屬于風險管理的最重要組成部分，具體環節包括確定決策標準、建立決策組織、區分決策方案選擇、評估不同決策方案的收益成本和可能性及風險、模擬決策結果、形成最終決策方案。風險決策既有別于一般的確定性比較強的程序性決策過程，其決策基礎往往是不確定性高、具有很大科學爭議性的問題，同時風險決策跟應急或危機決策也不完全相同，需要從更長的風險鏈條而非簡單的危機應對環節來做整體決策。

在公共衛生領域，風險管理一直是世界衛生組織（WHO）全球公共衛生政策的重要原則和理念World?Health?Organization?（2002），?The?World?Health?Report?2002?-?Reducing?Risks，?Promoting?Healthy?Life，?World?Health?Organization.https：//apps.who.int/iris/handle/10665/42510.，風險決策最初主要是指政府機構針對環境危害因素可能對公共健康產生的不利影響所采取的決策行為，一般是由專家驅動的一個復雜過程，后來擴展到成為連接風險評估和風險管理的重要環節Sexton?K.?（2013）.?Evolution?of?public?participation?in?the?assessment?and?management?of?environmental?health?risks：?a?brief?history?of?developments?in?the?United?States.Journal?of?Public?Health?Research，2（2），?e18.?https：//doi.org/10.4081/jphr.2013.e18.。風險決策過程主要涉及到四個基本問題：第一，主體，即風險決策主體以及利益相關方包括哪些？第二，原則，如何處理好政府監管、科學與民主等價值和利益相關方在風險決策過程中的關系？第三，過程，面對高度不確定性、醫學上存在很大爭議的風險評估，應該建立怎樣的決策組織、流程和決策工具？第四，銜接：風險決策與后續的政策執行如何更好的銜接？

在以上基本問題中，一個最為核心的問題就是如何處理科學與價值之間的關系Haller，?S.?F.，?&?Gerrie，?J.?（2007）.?The?role?of?science?in?public?policy：?Higher?reason，?or?reason?for?hire？Journal?of?Agricultural?and?Environmental?Ethics，20（2），pp.139-165.?Demortain，?D.?（2020）.The?Science?of?Bureaucracy：?Risk?Decision?Making?and?the?US?Environmental?Protection?Agency.?Mit?Press，?pp.1-5.，在公共衛生領域更是如此Gostin，?L.?O.?（2018）.?Language，?science，?and?politics：?the?politicization?of?public?health.Jama，319（6），?pp.541-542.。首先，需要說明的是，本文所說的價值，是指作為風險決策主體的政府，需要基于最大程度的公共利益基礎，綜合考慮到決策可能給當地社會穩定和經濟發展所帶來的影響這一價值目標，這不僅僅是中國，也是所有國家政府風險決策往往優先關注的重大問題，在英文文獻中，也經常被歸結到政治或政策范疇，即研究科學與政治或政策的關系;而科學則是指具有專業知識和研究專長的專家學者，基于科學研究邏輯和發現所提出來的風險評估結論與建議。由于風險決策不同于一般的程序決策，其涉及到的政策問題專業性強、決策因素的不確定性高、決策結果的預期效果很難模擬，科學家往往會堅持基于科學已有的證據和發現來提出決策建議，有時候科學家內部也會出現針對風險判斷的分歧，而政治家則往往會更多考慮到政策環境的特點、社會民眾的接受度以及政策的實施成本等其它因素，同時還要跟個人的行政經驗相結合，兩者之間往往會形成一定的差異和沖突。因此，科學家與官員在決策過程中需要進行有效互動和協商，將決策過程中的風險因素與后果進行最大程度的預估，既保證充分尊重科學群體的建議與看法，尊重風險治理中的科學規律，又保障風險管理政策能夠在盡可能低的風險與成本基礎上加以實施。這一點在此次新冠肺炎疫情的決策過程中也體現得非常充分，疾控專家、科研學者與地方政府官員在控制疫情風險決策方面的互動與交流過程值得仔細分析。那么，面對類似新冠肺炎疫情這樣的重大公共健康風險時，我們應該如何在科學與價值的互動中進行選擇？應該價值為基，還是科學主導，或者不能簡單的一概而論？科學家與政治家如何進行高效的組織化協商與合作？如何在中國的制度環境下優化風險決策機制？

二、?價值為基，還是科學主導？

在經典政策科學理論中，公共政策決策過程毫無疑問在本質上是一個理性的過程。無論是基于完全理性的古典決策理論，還是西蒙基于有限理性的行為決策理論，以及林德布洛姆的漸進決策理論，都強調決策者基于一定的理性，在特定政策環境下，平衡不同政策相關主體利益訴求而達到各方可以接受的均衡結果。在學者們看來，這種理性決策邏輯的目標要么是基于公共利益的實現，要么是基于決策者自身利益的考量，要么是基于多方利益集團博弈的結果。這個過程既有決策者目標理性的追求，也有基于傳統的路徑依賴的制約，也包括一些偶然因素或決策者經驗價值等非理性因素的影響。因此，在公共政策制定者看來，科學跟經濟、社會、文化等因素一樣，只是決策過程中需要考慮的眾多因素之一，并沒有什么特殊或者優先的地位，甚至認為對科學能夠影響政策并使其朝著更具理性的方向發展表示極大的懷疑，要么認為科學會被政治機構當作幌子或是加以利用、暗中操縱，成為支持自己的觀點、影響政策制定的資源和工具Sheila?Jasanoff.?（2009）.?The?Fifth?Branch：?Science?Advisers?as?Policymakers[M].?Harvard?University?Press，?pp.?2-15.。例如，政治學家馬克·拉什夫斯基（Mark?Rushefsky）曾指出，在政策制定中，各種利益集團會有意識地利用科學的不確定性和知識空白來達到符合自身利益訴求的社會目標Rushefsky，M.E.（1986），，Making?Cancer?Policy，?New?York：SUNY?Press，p.?119.。

基于對科學因素的一般化考慮甚至是懷疑，一些學者因此特別強調公共政策決策必須以追求公共利益的價值為基礎，即“價值為基”論，主張將維護公共利益和社會公平正義等價值觀念注入到科學中，防止科學主義因被濫用而危害公共利益。例如，喬爾·普里麥克（Joel?Primack）和弗蘭克·馮·希佩爾（Frank?von?Hippel）指出，既然對于大部分科學家來說無法將科學和價值完全分開，那為何不將正確的價值觀注入到科學中去，從保護環境或公眾健康的角度出發，抵制對科學的濫用，呼吁“公共利益科學”Evelyn?Fox?Keler，“Advice?and?Disent：Scientists?in?the?Political?Arena.”Change：The?Magazine?of?Higher?Learning，vol.9，no.2，1977，pp.?59-60.。與此同時，一種同時包含科學和價值的混合決策模型——科學政策范式。該范式的核心內容是，當科學家之間出現分歧或是科學本身無法對有關的風險問題提供唯一的解答時，那么應該由負有政治責任的機構依據法定的監管職責，在相互沖突的多種解答中作出選擇Sheila?Jasanoff.?（2009）.?The?Fifth?Branch：?Science?Advisers?as?Policymakers[M].?Harvard?University?Press，?pp.?49-57.。

然而，隨著人類科技水平的突飛猛進、風險社會的逐步到來以及生活政治的興起，科學在公共政策決策中的意義越來越明顯，由于很多政策需要基于科學知識的判斷和分析才能及時精準地制定，這使得科學家群體在公共政策制定過程的角色越來越重要，明顯的標志是形形色色的專業化監管機構開始相對獨立于一般性的行政部門，同時設置專家咨詢委員會或決策咨詢委員會逐步成為政府部門制定政策的法定要求，科學對政策制定的介入，特別是對風險決策過程的滲透越來越深入，價值與科學之間的互動關系也日益增強。基于這樣的背景，有學者提出政策科學（policy?science）或監管科學（regulatory?science）的范疇，認為它們可以提升對政策行為的安全和效率的科學性評估，并為風險管理政策的制定和推行提供科學循證依據，呼吁允許科學家介入政策標準制定的過程，讓其參與評審政策文件，給決策機構和科學家充足的機會去調解兩者之間的差異和矛盾，跨越科學和價值的智力鴻溝，讓監管機構贏得科學的權威來支撐自己那些可能引起爭議的決策Sheila?Jasanoff.?（2009）.?The?Fifth?Branch：?Science?Advisers?as?Policymakers[M].?Harvard?University?Press，?pp.?121-122.。不僅如此，監管科學還能夠提高科學證據為政策提供信息的效率，培養吸收新證據和觀點的能力，增強對社會挑戰的研究相關性，并打開新的政策窗口Bednarek，?A.?T.，?Wyborn，?C.，?Cvitanovic，?C.，?Meyer，?R.，?Colvin，?R.?M.，?Addison，?P.?F.?E.，?...?&?Hart，?D.?（2018）.?Boundary?spanning?at?the?science-policy?interface：?the?practitioners?perspectives.?Sustainability?Science，13（4），?pp.1175-1183.。科學家們還試圖通過將其與非科學的智力或技術活動進行適度的區分，以此來營造出科學具有較強的公共價值和形象的價值思想Gieryn，?T.?F.?（1983）.?Boundary-work?and?the?demarcation?of?science?from?non-science：?Strains?and?interests?in?professional?ideologies?of?scientists.American?Sociological?Review，?pp.781-795.。這些觀點都有一個共同點，那就是認為在公共政策制定過程中需要全面地將科學因素優先地納入進去，并通過制度化的方式充分吸收科學家群體參與決策過程，保障科學建議能夠最大限度地被官員采納，強調科學知識能夠避免官員的無知和魯莽，并認為科學精神能夠推動風險決策建立在更加科學的循證基礎之上，這就是所謂的“科學主導”論。

三、?科學與價值的融合協商

進入21世紀以后，計算機、納米技術、生物基因工程、信息和認知科學等讓我們的日常生活發生了翻天覆地的變化。與此同時，發明的倫理問題、技術被濫用等也會給人類帶來無法預料的災難。在這種大背景下，單純突出價值或科學單方面在風險決策中的作用，已經變得有些不合時宜。無論是價值為基，還是科學主導，雖然他們觀點各異，但是在一個共同的問題上是存在共識的，那就是不管由誰主導政策制定過程，科學與價值應該在決策過程中相互融合與進行協商，由此來推動政策制定，特別是風險決策的質量。

有鑒于此，一些學者開始主張推動科學與價值的有機融合與協商，例如戴維·噶斯特（David?H.?Guston）提出了一種第三方機構——邊界組織（Boundary?Organization），以期在更大范圍內改進科學家和決策者之間的知識交流與使用Guston，?D.H.，（2001）??Boundary?Organizations?in?Environmental?Policy?and?Science：An?Introduction..?Science，?Technology，?&?Human?Values，26（4），pp.?399-408.。希拉·加薩諾夫（Sheila?Jasanoff）則提出一種趨勢——劃界與協商，即認為科學與價值并不能簡單機械地分開或融合，要將科學的“可行”方向與公共價值的“應該做”問題結合起來Jasanoff，S.（2003）?，Technologies?of?Humility：Citizen?Participation?in?Governing?Science.?Minerva，41（3），pp.?223-244.。政治家和科學家們其實有充足的機會去磋商和調和關于科學與價值之間彼此沖突和矛盾的觀點，而科學與價值的充分協商也能更有效率地促成二者達成共識，致使更具生產力的政策被制定出來。

不同于簡單的價值為基，或者科學主導，融合協商論認為科學與價值不能簡單割裂，對科學使價值更加理性的觀點保持懷疑態度。其次，在科學與價值融合實踐中要明確問題的性質，搞清楚究竟是科學問題還是價值問題，并明晰科學與價值應該在多大的程度上進行融合，又如何保持兩個領域的相對獨立。同時，沒有任何一種實踐方案是完美無瑕的，也不可能僅靠一種方案解決所有的價值問題，所以要結合當時的文化背景、經濟狀況和社會結構，選擇一種最合適的價值方案。此外，要大力倡導決策透明和公民參與，提倡磋商、協調等談判程序而非對抗性程序，把政治家、行政官僚與專家非正式對話、辯論和正式的公民參與機制結合起來。最后，需要建立起一套科學完善的政策制定體系，將科學家參與政策過程制度化，而不是簡單的論證。設立專門的專家咨詢委員會，并立法保證其獨立和權威的地位。

四、新冠肺炎疫情防控中的

風險決策邏輯及其局限在西方學者具有偏見的觀察中，作為共產黨領導的單一制中央集權國家，中國的公共政策決策過程經歷了由全能主義（totalism）鄒讜：《20世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，香港牛津大學出版社1994年版，p.69。，到分散權威主義（fragemented?authoritarianism）Lieberthal，?K.，?&?Lampton，?D.（1988），?Bureaucracy，?Politics?and?Decision-making?in?Post-Mao?China，?University?of?California?Press，pp.2-4.，再到社會參與的協商權威主義（consultative?authoritarianism）Truex，?R.?（2017）.?Consultative?authoritarianism?and?its?limits.Comparative?political?studies，50（3），?pp.329-361.，他們的共識是在中國的決策過程中，科學因素所發揮的話語權不夠明顯。相對于中國決策的復雜過程，這種明顯帶有偏見色彩的觀察顯得過于簡化。而此次新冠肺炎疫情防治決策也將風險決策過程中價值與科學因素的互動過程展現出來。

從此次疫情的發展過程來看，疫情防控的決策過程一直面臨著科學和價值因素的絞合與互動。基于已經披露的信息看，與疫情防控相關的主要決策相關主體可以區分為兩大類型，第一類是價值群體，主要是政策制定者，具體包括武漢市委市政府、衛健委以及中央層面的國家衛健委，他們都是此次疫情防控工作不同層面的決策者，更多的是從基于公共利益價值的宏觀層面對疫情防控進行直接決策和執行部署。需要說明的是，衛生健康委這樣的機構雖然在政府機構里算是科學色彩比較濃厚的部門，但由于掌握部分自身工作領域的決策權，政策價值導向也比較強，所以在此也歸為價值群體;第二類是科學群體，具體包括武漢當地的一線醫療工作者、疾控中心、醫學科研工作者以及中央層面的國家衛健委專家組、國家疾控中心研究人員，他們都是跟此次疫情直接相關的專業科研和醫療專家，對于疫情的評估和發展具有專業知識上的判斷優勢，他們具有參與決策和提供建議的權力。應該說，從2019年12月發現多例肺炎病例開始，到1月23日武漢宣布正式“封城”這段時間，疫情防控的決策過程在實質上就是以上兩大群體的互動與協商的過程，而這個過程目前又可以區分為三個階段本文對疫情決策過程的回顧主要參考：中央電視臺：《董倩專訪武漢市市長》，央視新聞面對面，2020年1月27日;韓挺：《從專家組抵達到武漢封城?探尋新冠疫情“謎”之20天》，《經濟觀察報》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1657882105958749600&wfr=spider&for=pc;陳銳、許冰清：《假如武漢的警鈴有機會被拉響，可以是哪天》，《第一財經》https：//finance.sina.cn/china/gncj/2020-02-08/detail-iimxxste9759371.d.html？ivk_sa=1023197a。。

第一階段：價值為基，時間從2019年12月上旬到2020年1月11日。需要重點指出的是，這里所說的價值為基，是指地方政府要基于公共利益的目標，綜合考慮到風險決策可能給當地社會穩定和經濟發展所帶來的影響。疫情最早可溯源到12月1日，武漢金銀潭醫院收治的首個感染者，到12月8日，華南海鮮市場發現數例不明原因肺炎患者，再到12月底，武漢市衛健委通報，確認多例肺炎病例與華南海鮮城有關聯，但指出“未發現明顯人傳人現象”，這一過程可以被視為疫情風險的逐步凸顯和暴露階段。由于新冠病毒屬于醫學上未知的新型病毒，其是否存在人傳人現象在科學研究上確實具有一定的不確定性。雖然金銀潭醫院副院長黃朝林等人發表在《柳葉刀》上的論文已經暗示有人傳人的可能性，但由于病例數量偏少，導致結論仍然有不確定性。身處一線的醫療工作者們則憑著他們的臨床經驗與專業判斷，對新冠病毒的出現情況報送給了武漢市疾控中心，而疾控中心又將病人的樣本委托給了中科院武漢病毒所進行檢測，并很快獲得了病毒的全基因組序列，同時成功分離了病毒。

在這一階段，科學家們對新冠病毒的認知雖然只是非常初步的了解，但從科研同行評價來看，這一速度和工作進展受到了國際社會的一致認可。然而，由于對于新冠病毒風險的科學研究仍然不夠深入，導致地方政府官員對其可能傳播的風險認知和重視并不是很夠，更為重要的是，在科學判斷并未明朗的情況下，地方政府首先考慮到的是社會穩定與正常的經濟社會秩序維護，加之又是地方召開“兩會”的政策窗口期，所以對提前透漏該消息的知情者按照轉發不實信息進行了違法處置。但與此同時，武漢市衛健委也把情況向國家衛健委進行了通報，國家衛健委也派遣了第一批專家組抵達武漢調查情況。由此可見，在疫情風險的暴露早期，以武漢衛健委為代表的地方政府部門雖然對具有不確定性和爭議性的流行病學研究結果具有一定的保留，但從決策來看基本上是按照價值為基來進行風險處置的。

從2020年1月初開始，科學群體的介入力度開始有所加大，在國家衛健委第一批專家組抵達武漢展開調查和檢測的同時，中科院武漢病毒研究所以及復旦大學相關研究專家團隊成功獲得病毒的全基因組序列，成功分離病毒，并向世界衛生組織提交了基因序列信息，科研進展速度很快。同時，第一批專家組于1月9日宣布病例的病原體初步判定為新型冠狀病毒，并且出臺了一套相對比較嚴格的確診標準，即要有華南海鮮市場接觸史，要有發燒癥狀，病毒檢測呈陽性，三條標準都達到才能確診，事后看來，這種先入為主、排除了人傳人可能性的嚴苛標準，不但會造成確診病?人數量較少的假象而導致漏掉真實的病人，而且會把人傳人的患者排除在外。專家組成員還基于《柳葉刀》論文的病例中沒有醫務人員感染而認為疫情“可防可控”。這些科學專家的初步風險評估結論與地方政府追求社會和經濟穩定的目標基本一致，加上1月6-10日武漢市召開“兩會”，由于認為并不存在疫情大面積擴散的風險，地方政府也沒有引起足夠的重視。1月11日，武漢衛健委再次重申“未發現醫務人員感染，未發現明確的人傳人證據”。

第二階段：科學影響，時間從2020年1月12日到1月19日。在這一周時間里，隨著科學群體對新冠病毒研究的逐步深入，同時國家衛健委也派出了第二批專家組赴武漢開展防疫指導工作，從科學層面對于疫情的認知確定性有所增強，處于一種既知道又不知道的模糊階段，即已經開始部分程度意識到病毒可能存在人傳人現象，但這種人傳人現象的途徑和規模仍然是未知的，并且放寬了此前的診斷標準，導致確診數量人數急劇增加。特別是13、16日分別從泰國、日本等國發現了新的病例，地方政府也開始意識到之前對疫情的判斷可能過于樂觀。然而，由于這期間恰逢湖北省“兩會”召開，經濟社會穩定仍然是地方政府決策需要考量的重要因素，加上科學群體也并未對病毒人際傳播的范圍和速度有明確的結論，基于科學研究與價值考量的兩種力量的綜合平衡考慮，武漢市衛健委于15日發布了《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情知識問答》，雖然繼續強調“尚未發現明確的人傳人證據”，但新的地方在于提出“不能排除有限人傳人的可能，但持續人傳人的風險較低”，同時還首次披露了沒有華南海鮮市場暴露史的確證病例。而正是基于這種既知道又不知道的風險判斷，武漢市政府并沒有阻止1月18日百步亭社區舉辦的“萬家宴”活動，對病毒人際傳播的范圍和速度沒有引起足夠的重視和預警，而就在這一天，武漢市衛健委恢復病例數量通報。根據這些表述和行為，可以明顯看出科學與價值因素的互動與平衡色彩，相比較于第一階段，科學因素在地方政府疫情防控決策過程中的角色在逐步增強，而價值因素相較之前開始有所弱化。

第三階段：科學主導，時間從2020年1月20日到1月23日。1月20日是武漢疫情的轉折點，一方面，國家衛健委派出的高級別專家組組長鐘南山在經過調查后，于19日肯定了新型冠狀病毒存在人傳人的現象;另一方面，武漢市衛健委一次性更新了18日與19日兩天的數據，共新增136名確診患者，并首次沒有提及“不排除有限人傳人”“持續人傳人風險較低”的判斷。由此可見，隨著科學群體對于新型冠狀病毒病例研究的深入，人傳人現象的存在得到確認，推動地方政府開始意識到防控疫情、保護公眾健康已經成為最大的價值問題，原有的經濟社會穩定的價值考量必須讓路于防控疫情工作。更為重要的是，中共中央總書記習近平首次就新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示。這一天，經國務院批準，新型冠狀病毒感染的肺炎被列為乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施，這既帶來了地方政府將防控疫情作為首要工作的政治壓力，也賦予了地方政府更大的自主權和空間，由此開始大規模采取包括“封城”在內的一系列強有力防控政策。由此可見，隨著科學對風險認知的確定性逐漸增強，以及來自中央政府的明確指示，地方政府將基于科學判斷的疫情防控工作置于原有的經濟社會穩定的價值考量之上，科學因素將疫情防控變成了更大的價值問題。

結合以上對決策過程大致回顧，雖然這個過程仍然沒有完整地展現出來，但我們已經可以清晰地看到科學與價值兩大群體在將疫情防控作為最中心工作的決策過程中的互動過程的基本線索。在決策過程中，價值因素雖然一直占據非常優勢的地位，但科學因素的作用是逐步增強的，科學因素在這個增強過程中與價值因素具有鮮明的非均衡和互賴性特征，強調科學與價值協商合作的西方學者所提出來的四種混合管理策略的框架（混合、解構、邊界工作和跨域協調）Miller，?C.，（2001）?Hybrid?Management：Boundary?Organizations，?Science?Policy，?and?Environmental?Governance?in?the?Climate?Regime.?Science，?Technology?&?Human?Values，??26（4），pp.478-500.在這個過程中雖然有所體現，但大部分都是碎片化和情景倒逼的結果，科學與價值自始至終并沒有建立起一個制度化的協商合作機制。結合決策過程中的科學與價值關系的原理，我們可以總結出此次新冠肺炎疫情所反映出來的中國風險決策機制中的六大特征：

第一，?價值為基是決策過程的常態。中國在國家治理制度上具有集中統一的鮮明特征，因此基于社會公共利益而追求社會穩定和經濟發展，是價值群體在決策過程中的最重要的目標，這一點跟社會公眾的訴求是一致的，不管是常態決策，還是風險決策都是如此。在疫情決策過程中，可以發現地方政府自始至終對于價值為基原則的努力堅持與貫徹，即便是在面臨極大不確定性的風險決策過程中也是如此。

第二，?科學對風險認識不確定程度，決定了決策過程中價值群體對科學的吸納程度。科學研究的目標就是發現未知現象的規律和因果關系，因此對于未知風險的不確定性認知需要一個過程，但總體趨勢是逐步深化的，而在這個過程中，當科學群體對風險認知尚不清楚時，價值群體可以根據自己的價值邏輯來選擇性地吸納科學群體的意見，例如對新冠肺炎診斷標準，早期可能受到科學認識有限和價值因素的影響，后期由于病例數量增加，而導致標準的變化。此次疫情早期，由于科學對疫情風險認知有限，也更傾向于迎合價值群體對價值目標的追求，從而使得價值群體在價值為基的邏輯下忽視了風險的擴散程度和危害性。

第三，?科學參與決策過程的效度，取決于科學群體自身的政策影響力。不同科學群體的專業判斷，在研究上存在一些爭論，而對于決策影響的效度也存在較大差異，而科學群體的自身政策影響力是決定這種效度的重要因素。在此次疫情決策中，一線醫療工作者、武漢本地科研工作者以及國家疾控中心科研工作者都試圖對價值群體決策產生一定的影響，但最終影響決策的主要還是國家衛健委所派出的專家組，特別是以鐘南山為代表的高級別專家組，這些專家組成員社會影響大、科研水平高、與決策部門聯系多，從而成為最為核心的政策影響科學群體。

第四，?針對風險決策，科學群體的獨立性和內部的多元性需要提升。科學群體基于研究的發現，對于風險的評估應當具有相對獨立性，即只以科學研究作為結論而不受其它經濟社會因素的影響。同時，不同于一般性的常規決策，風險決策在基于科學研究的風險評估環節往往會具有很強的爭議性，這也帶來科學群體內部的多元性，一定程度的多元性有助于價值群體更好地進行決策。而在此次疫情的風險決策過程中，科學群體在針對一些關鍵問題（例如新冠肺炎確診標準的確定以及是否人傳人）上顯得并不夠獨立，過早地跟經濟社會因素進行絞合。同時，不同科學群體對于疫情風險認知的爭論和差異體現的不夠充分，在同一階段對外基本上是一個聲音，這也導致價值群體在決策過程中，輕易將認識尚不清楚的地方當做科學群體的共識而進行決策。

第五，價值群體內部權責關系過于集中，與風險決策的要求不相適應。由于風險鏈的形成和擴散往往具有較快的速度，特別是急性傳染病這樣的風險擴散非常迅速，而根據《傳染病防治法》的規定，價值群體中的中央部門在風險決策過程中具有明顯優勢，距離疫情風險最近的地方往往沒有最及時的決定權，不能及時有效行使《突發事件應對法》所賦予的一些應對權力（如啟動應急預案、發出一定級別的預警等），這就導致地方政府在上報疫情時需要等待中央部門的確認，國務院正式授權之后才能采取防治措施，不必要的時間成本和溝通成本使得風險決策的時效性有所降低。

第六，科學與價值群體互動的透明度和制度化水平需要提高。我們相信，在此次疫情決策過程中，科學與價值群體就決策過程也進行過多次互動和交流，但從現有的公開資料來看，科學與價值群體在決策過程中有哪些分歧和交流，各自的依據是什么，最后的共識是如何形成的等等，類似信息欠缺足夠的透明度，同時不論是各層級的疾控專家，還是國家衛健委的專家組專家，對武漢的疫情防控決策的參與基本上都是臨時性和問題導向的，參與的可持續性缺乏制度保障。

五、?兼顧科學與價值的制度化協商合作：

優化風險決策機制的建議從西方風險決策理論和實踐的發展過程來看，單純的價值為基，或是科學至上，都已被證明無法滿足日益復雜的風險決策要求，科學與價值的協商合作已經成為未來風險決策的必然趨勢。在中國獨特的決策環境下，此次新冠肺炎疫情的決策過程暴露出，風險決策機制在平衡科學與價值關系的問題上存在諸多問題和制約因素，未來中國在面臨類似新冠肺炎疫情這樣的風險決策時，必須要建立兼顧科學與價值的制度化協商合作機制，從而有效提升風險決策的能力和質量，具體建議包括：

第一，?建立科學群體參與風險決策的制度化機制。建立起一套科學完善的政策制定體系，將科學家參與價值過程制度化，而不是簡單的論證。設立常設性的、專門的專家咨詢委員會，并細化專家參與的不同價值領域分工，建立咨詢專家庫，注重專家結構在研究和分工領域方面的多元化，入選專家必須申明利益回避原則，并立法保證其獨立和權威的地位，適度提升專家咨詢委員會的參與權力，從象征性參與變為實質性參與。結合此次疫情的情況，這里的專家，并不完全是指從事研究的科學家，也包括一線的醫療專家與臨床專家，而后者群體的聲音在此次疫情的風險決策中恰恰是被忽視了。

第二，?提升科學群體組織的相對獨立性，賦予科學群體組織更強的實際決策參與權。在一些重大風險決策領域，能夠通過立法賦權給科學群體組織，讓科學專家參與決策過程不僅僅停留在程序層面，而是能夠真正對價值群體的風險決策產生實質影響，并且讓科學專家在提出價值建議時能夠具有相對獨立性，甚至給予一定限度的免責權力，以鼓勵科學專家能夠相對獨立地提出自己的風險評估建議。例如在公共健康風險決策中，應當加強疾控中心這樣的專業化公共衛生機構的能力，賦予疾控中心這樣的專業性組織更大的實際參與決策權力，而不是只停留于技術研究層面。

第三，?在科學群體對風險研究存在分歧時，價值群體應首先采用底線思維和預防原則來決策。面對未知風險的不確定性，科學也不是萬能的，很可能對風險的判斷存在分歧爭論，價值群體面對這種分歧，不能簡單地套用少數服從多數的科學民主原則，而是應當采用預防原則來決策，即在客觀風險概率無法被準確預知的條件下，將防控價值決策的基礎由“科學因果”放松為“科學相關”關系，強調在沒有充分因果關系分析的情況下仍然可以采取預先方法的行動方案，在特定時期基于一些相關性的證據就可以采取行動，即“寧可錯，不可漏”，在面臨巨大風險決策的環境下，這是平衡科學與價值的一種最好選擇。

第四，?在價值群體內部建設一個更加靈活分權的風險決策體系。風險決策對時效性和靈活性具有更高的要求，因此可以在堅持中央政府的集中統一領導的基礎上，進一步通過授權和委托的方式賦權給地方政府，在風險評估的基礎上允許地方政府采取基于預防原則的防控政策，制定不同層級政府在風險決策事權和責任方面的清單，完善剩余決策權的分配，進一步完善傳染病直報管理制度，讓地方政府在一定范圍能夠以最快的速度充分行使職權，開展決策和相關行動，從而增強風險決策及其執行的靈活性和時效性。

第五，?重視構建公眾參與和風險溝通機制，提升風險決策過程的透明度。風險溝通包括對風險的界定、披露、傳遞、宣傳、澄清、釋疑以及相關科學知識的普及和教育等，其最終目的是要使各個利益相關主體能夠對風險的程度與分布情況，達成相對一致的共識，降低風險應對中的交易和溝通成本。風險決策的過程也必須更加公開透明，不論是科學群體，還是價值群體，都要把政府進行風險管理決策的依據向公眾交代清楚，對基于風險評估的，影響涉及面很廣的疫情應對政策的科學依據和理由，要向社會公眾加以準確說明，對于社會公眾所提出的其它替代性政策的可行性做出有效回應，從而為下一階段的風險決策的有效執行奠定基礎。□

（責任編輯：徐東濤）

收稿日期：2020-02-09

作者簡介：劉鵬，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師。

基金項目：國家社會科學重大基金項目“中國特色政府監管理論體系與應用研究”（編號：18ZDA112）。

①Renn，?Ortwin.，?（2008），?Risk?Governance：Coping?with?Uncertainty?in?a?Complex?World，?Earthscan，pp.?13-19.