嵌入性：社會政策與社會治理的內在邏輯

摘要：從社會治理形態演變歷程來看，社會政策與社會治理之間的邏輯關系具有“嵌入性”特征。社會政策嵌入社會治理從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”，實現了嵌入的工具理性選擇。社會治理嵌入社會政策從“雙向性嵌入”到“多重性嵌入”，體現了嵌入的價值理性判斷。進入新時代，我國社會治理實現了政治嵌入，但社會嵌入和經濟嵌入尚不充分，社會政策的工具理性滯后制約了社會治理的可操作性。因此，要實現“整體性嵌入”和“多重性嵌入”就必須遵循社會政策與社會治理的“嵌入性”邏輯。

關鍵詞：嵌入性;社會政策;社會治理;新時代

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2020）02-0120-009

一、導言

從福利國家出現到福利國家改革，社會政策和社會治理聯系緊密，形成了獨特的內在邏輯。社會政策的理論、內容和方法以一種工具理性的目標影響社會治理，社會治理則通過政治、經濟和社會意識形態反作用于社會政策以實現價值理性。此二者在社會發展過程中表現出特殊張力，并影響社會福利的實現，我們將這種張力稱為“嵌入性”（Embeddedness）?！扒度胄浴币辉~來源于波蘭尼（Karl?Polanyi）的《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，是社會學對抗新古典經濟學思想的擴張而誕生的概念。他認為，所有經濟體都嵌入社會關系和制度之中，并不存在一個所有調節由市場獨立自發完成的經濟體系①。波蘭尼提出的嵌入性概念具有雙重性：其一，作為歷史變量的嵌入性，是在市場經濟成為歷史上占主導地位的經濟系統時論證經濟與社會分離的一個理論命題;其二，作為方法論原則的嵌入性，是嵌入所有經濟體的一般抽象概念②。當政府制定的社會政策是根據經濟社會發展條件和個人需求來規劃時，二者處于相互嵌入的良性狀態。但是，受到政策制定者專業性限制和政治力量博弈而違反社會福利需求因素的影響，二者則處于“脫嵌”（Disembedded）狀態，這將對實現社會福利和緩解社會矛盾帶來巨大挑戰。在社會政策和社會治理的關系發展過程中，二者并非始終主動嵌入。

在風險社會和現代性矛盾的雙重壓力下，中國特色社會主義進入新時代。一方面，社會風險的分配邏輯被重構[德]烏爾里希·貝克：《風險社會：新的現代性之路》，張文杰、何博聞譯，譯林出版社2018年版，第9頁。，需要建構新型社會政策體系以應對新風險。另一方面，現代性的社會系統脫域加劇了“斷裂社會”現象，需要建立多元主體整合的社會治理機制促進公平分配。因此，新時代提出“共建共治共享”的社會治理格局。可是，在傳統社會管理體制下建立的政府單一性社會政策干預策略已然不能適應多元主體參與的社會治理格局。本文試圖運用“嵌入性”思維從方法論原則和理論命題來辨析社會政策與社會治理的內在邏輯關系，分析新時代中國社會政策和社會治理的關系現狀，就如何完成社會政策和社會治理的“雙重嵌入”，實現工具理性和價值理性的有效整合，實現新時代政府意志與民眾需求“同構”和“善治”，提出初步探索。

二、從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”：

社會政策嵌入社會治理的工具理性選擇從社會統治到社會管理再到社會治理，政府和社會的關系邏輯及其治理理念發生了根本性轉變。進入工業社會，社會政策開始嵌入社會治理（社會管理）成為政府重要的治理工具，在技術層面不斷強化工具功能。一方面，社會政策是以行動為取向（Action-oriented）的社會行動，作為一種行動方案或策略嵌入社會治理（社會管理），通過政策主體的社會政策制定和執行來實現社會福利和社會公平。另一方面，社會政策是以問題為取向（Problem-oriented）的社會研究，作為一個研究領域或問題嵌入社會治理（社會管理），通過研究主體的政策學習和政策建議來推動或改變政策，以實現社會福利供給平衡。而且，社會政策的行動和研究具有同一性，且嵌入社會治理中，與其具有同構性。

1.社會政策對社會治理的行動嵌入

社會政策從產生之初與社會治理（社會管理）就有著密不可分的關系，它始于對社會服務和福利國家的研究，從“社會行政”（Social?administration）發展而來Paul?Spicker，Social?Policy?Theory?and?Practice，Bristol：Policy?Press，2014，1.。英國1601年《伊麗莎白濟貧法》的頒布標志著政府開始采取社會行動對貧困問題進行回應。當時的社會政策是以行政為行動方式進行社會控制，帶有很強的隨機性和政治性，社會政策“單一性嵌入”于社會統治。1834年《新濟貧法》以濟貧法律的最后形態出現，這成為英國最早推行社會政策的一個開端和社會行政的起源Friedlander，W.A.and?Apte，R.Z.，An?Introduction?to?Social?Welfare，Englewood：?Prentice-Hall，1980，14-15.。德國人瓦格納（Adolph?Wagner）最早提出社會政策概念，他在1891年發表的論文中把社會政策定義為“運用立法和行政行為，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策”黃晨熹：《社會政策概念辨析》，《社會學研究》，2008年第4期。轉引自曾繁正：《西方國家法律制度社會政策及立法》，紅旗出版社1998版，第165頁。。歐洲主要國家開始通過立法和行政二重社會行動影響社會管理，受到歷史學派影響，社會政策以社會穩定為目標，以社會控制為手段，成為政治政策的補充，體現為社會政策對社會管理的“二元性嵌入”。此后，在社會管理至上的近百年間，社會政策的“二元性嵌入”始終占據主流。直到20世紀80年代新公共管理運動的興起和治理理念的誕生，社會政策行動方式開始擴展，包括企業家精神、準市場和賦權等在內的新行動與立法和社會行政一起發揮著整體性作用。由此可見，作為社會行動的社會政策在其發展歷程中實現了對社會治理從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”的變革。

2.社會政策對社會治理的工具嵌入

社會政策的工具嵌入主要表現為社會救助、社會保險和社會服務在不同治理方式中的體現。在1883年“德國保險三法”出現之前，社會政策嵌入的主要方式是臨時性的社會救助，具有“單一性嵌入”特征。此后，社會救助和社會保險成為社會政策的主要內容，政策工具的“二元性嵌入”出現。20世紀中葉，伴隨費邊主義思想的傳播，國家對社會福利的“絕對責任說”開始成為歐洲國家占主導地位的社會福利思想。于是，以《貝弗里奇報告》為社會政策代表的英國在集體主義國家干預思想影響下率先成為“從搖籃到墳墓”的福利國家。社會政策工具開始延伸，包括社會保障、住房、健康、社會工作和教育“五大內容”。英國社會政策大師蒂特姆斯（Titmuss，R.）擴展了社會政策的內涵，他認為社會政策包含社會福利、財政福利（Fiscal?welfare）和職業福利（Occupational?welfare）Titmuss，Richard?M.，Essays?on“The?Welfare?State”，London：?Allen&Unwin，1964，42.。社會服務開始作為社會政策的重要工具進入福利國家視野。福利國家危機之后，北歐福利國家率先進入社會服務國家行列，社會服務與社會救助和社會保險一道實現了社會政策工具對社會治理的“整體性嵌入”。

3.社會政策對社會治理的主體嵌入

社會統治和社會管理階段，社會政策主體具有單一性特征，王朝統治者和政府管理者具有單一主導性力量。20世紀70年代，福利國家危機爆發，新自由主義者將危機歸咎于福利財政的過度支出，進而對福利國家的合法性提出質疑。英國撒切爾政府在新自由主義和公共管理思想的影響下將社會政策的執行機構和管理機構分離。管理的現代性理念引入政府行為，其核心理念是組織模式和機構類型的多樣化，政府承擔多樣化的職能和服務黃健榮：《公共管理學》，科學文獻出版社2008年版，第31頁。。表面上，社會政策從屬于經濟政策具有明顯的“生產主義”傾向，社會政策與社會管理的嵌入被弱化。實際上，多元主體的崛起開啟了社會政策整體性嵌入社會管理之門，嵌入被強化。社會公民身份在該階段從公民社會福利權利的合法身份向公民對社會政策參與的合法性轉變，市場、公民、家庭和社會組織開始進入社會政策領域參與社會管理。20世紀80年代，現代“治理”（Governance）理念誕生，隨后聯合國成立全球治理委員會，將“治理”定義為：公共部門和私人部門通過協調沖突或利益進而采取合作行動來管理公共事務的過程The?Commission?on?Global?Governance，?Our?Global?Neighborhood：?Report?of?the?Commission?on?Global?Governance，Oxford：?Oxford?University?Press，1995，2.。多元主體參與的“社會治理”（Social?governance）開始取代一元主體控制的“社會管理”（Social?management）成為社會行動的主要范式。特別到了后工業社會和信息時代，高度復雜性和高度不確定性成為時代特征，以政府為核心的“碎片化”社會政策和社會治理已經難以維系。政府、市場、社會和個人在后工業時代開始反思各自在社會治理中的角色以及社會參與的方式，“分割式”協作治理開始向“嵌入式”合作治理轉型。在現代治理語境下，社會政策制定和政策執行呈現主體多元化趨勢，政策評價呈現多元化標準，社會政策主體對社會治理的“整體性特征”明顯。

從社會政策行動來看，包括企業管理、準市場和賦權等在內的新工具，與立法和社會行政一起發揮著整體性作用;從社會政策工具來看，社會救助、社會保險和社會服務在社會治理中表現為內容的整合，在福利供給中呈現出整合社會福利的功能;從社會政策主體來看，無論是政策設計過程，還是福利供給過程，多元主體以一種伙伴的關系整體性參與社會治理，社會政策的運行亦是合作式的介入。由此可見，作為社會行動的社會政策在其發展歷程中實現了對社會治理從“單一性嵌入”到“整體性嵌入”的變革。

三、從“雙向性嵌入”到“多重性嵌入”：

社會治理嵌入社會政策的價值理性判斷社會治理是社會政策的本質屬性，社會治理嵌入社會政策是政府社會行動的價值理性判斷。社會政策和社會治理的“福利性”特征明顯，福利國家意識形態是社會治理的重要理論依據，是社會政策制定的價值基礎，從本質來看是對自由-平等關系的認知。福利國家意識形態的演變從20世紀40年代至90年代半個多世紀經歷了社會-經濟-政治三方面結構性變遷，在社會政策方面也形成了多元化的局面熊躍根：《論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發展及其反思》，《社會學研究》，1999年第3期。。從工業時代社會治理的單一性價值與社會政策簡單性工具形成“雙向性嵌入”在向后工業時代轉型中逐漸演變為社會治理多元性價值與社會政策復合性工具“多重性嵌入”的趨向。

1.社會治理對社會政策的政治嵌入為社會政策運行提供合法性基礎

占主導地位的政治力量將其所推崇的意識形態通過社會政策的形式推廣至社會大眾，這使得社會政策具有了政治上的合法性。政府奉行的福利意識形態和政治偏好決定了社會政策的價值導向。福利國家意識形態是在自由與平等的矛盾關系化解中，形成對公平的差異性認知。受到福利國家意識形態影響，福利資本主義國家劃分為三個不同的類型Esping-Anderson，G.，The?Three?Worlds?of?Welfare?Capitalism，Cambridge：Polity?Press，1990.：斯堪的納維亞國家（如瑞典）以社會民主主義思想為出發點，其社會政策在分配中倡導“普遍主義”（Universalism），以社會服務為主要政策工具，追求普遍的起點公平。歐洲大陸國家（如德國）以法團主義思想為出發點，在社會政策制定中強調功績原則，以社會保險為主要政策工具，追求過程公平。安格魯撒克遜國家（如美國）以自由主義思想為出發點，在社會政策制定中弱化政府責任，以工作福利為主要政策工具，追求積極的機會公平。不同社會福利意識形態嵌入社會政策的設計成為其貫穿始終的價值導向。另外，從社會政策的技術層面來看，政治團體的利益博弈和政治技術介入將影響社會政策的價值理念和運行過程。社會政策運行過程中執政黨（執政團體）以自身的價值判斷去制定社會政策，各黨派（政治團體）按照組織價值通過選舉、斡旋、聽證、示威和革命的方式與執政黨（執政團體）進行博弈，進而影響政策價值和過程。例如：英國工黨和保守黨，美國民主黨和共和黨在福利意識形態上的差異就決定了兩黨之間不同的社會政策理念。資產階級在政治力量對比中占上風的國家，更強調自由主義思想，在社會政策設計中趨向于給予民眾基本的生存型生活保障，保障群體具有明顯的“選擇性”。工人組織在政治上占優勢的國家，更強調社會民主主義思想，在社會政策領域傾向于“制度型”、高標準、全面性的社會福利設計。可見，社會治理過程中政治價值理念和優勢政治力量對于社會政策的目標選擇具有決定性的意義，在社會政策運行過程中政策的評估和變更也將受制于價值理念的調整和政治力量博弈的結果，在此基礎上形成的社會政策具有了政治意義上的合法性。

2.社會治理對社會政策的經濟嵌入為社會政策運行提供合理性基礎

社會政策的理性選擇還依賴于經濟理論指導下的社會治理模式。社會政策的模式是“剩余型”（Residual）還是“制度型”（Institutional）取決于經濟理論對社會治理中社會福利分配“選擇性”（Selective）或“普遍性”（Universal）的理性選擇。其一，從古典自由主義到新自由主義，自由主義者主張“反集體主義”（Anticollectivist）的個人主義社會政策，支持國家對經濟和社會生活的“有限干預”，認為福利國家作為一種人為的建構，由政府對社會經濟生活的干預違背了自由主義所強調的人類行為的自然傾向。個人對經濟社會的貢獻促進經濟發展，經濟發展是社會治理和福利分配的合理性基礎。社會治理服務于經濟建設，社會政策服務于經濟政策。社會政策所產生的投入和成本被認為是對經濟的純損耗，因此只能對社會弱勢群體投入，具有明顯的選擇性特征。其二，進步的改良主義認為，國家對公民的福祉承擔著某種責任，政府的角色是為社會中有需要的個人提供資金和服務，只有這樣才能維護社會公平熊躍根：《論國家、市場與福利之間的關系：西方社會政策理念發展及其反思》，《社會學研究》，1999年第3期。。這種集體主義福利哲學強調經濟建設服務于社會治理，經濟發展應有助于公民參與和社會團結，經濟政策應服務于社會政策，對公民的社會福利供給應是社會資源的再分配而非市場的分配方式。社會政策客體為所有公民，帶有普惠性，社會福利呈現制度性特征。其三，“第三條道路”興起，社會福利意識形態開始擺脫“二元論”束縛。多元主義思想超越保守派和激進派，超越普遍主義和選擇主義，強調既滿足市場發展需求又滿足社會公平，既體現市場規則又體現父愛主義。政府秉承“積極平等觀”，以提升個人參與經濟活動的自主權為目標，實現能力建設。以“社會發展”為理性選擇的“發展型社會政策”出現，認為社會政策不但不會制約經濟發展，反而能促進經濟發展，進而將經濟政策和社會政策進行整合，以整體性嵌入社會治理，這亦是社會治理中經濟理念嵌入社會政策的拓展。社會政策所供給的社會福利不再被單純認為是純損耗，而是可以促進經濟發展的“免費午餐”。

3.社會治理對社會政策的社會嵌入為社會政策運行提供支持性基礎

蒂特姆斯認為，孤立于社會之外的福利政策的影響是不可能理解的H.?Rose，Rereading?Titmuss：?the?Sexual?Division?of?Welfare，Journal?of?Social?Policy，1981，10（4）.。社會力量的發展以及對社會政策的嵌入是一個長期的過程，這個過程亦是政府和社會博弈的過程。一方面，以控制社會力量發展為目標則強調政府的絕對力量嵌入社會政策。早期政府介入社會政策領域是剩余模式的體現，社會和家庭承擔著大量社會福利供給功能，社會弱勢群體被社會排斥，社會對社會政策的影響微乎其微。政府為了滿足民眾需求而采取的社會政策其實只是社會控制或政府“家長式”作用的體現。政府具有權利和信息的絕對權威，社會力量難以嵌入社會政策。伴隨福利國家思想和公民權利思想的產生和鞏固，這為社會以獨立的力量嵌入社會政策提供了理論支持。另一方面，福利國家開始向福利社會轉型，以賦權社會力量為目標則強調多元主體參與社會政策。進入后工業社會，社會政策的內容在不斷擴展，政府社會政策供給壓力增大。加之，信息社會中民眾建構自媒體成為信息源，政府對信息的壟斷被打破。社會風險的廣泛擴散讓政府不得不充分利用社會力量參與社會治理。于是，社會力量嵌入社會政策在具備理論支持的情況下，體現出現實需求。政策制定中民眾調查，公民和社會組織參與成為政策合法性和合理性的重要支持。政策執行和政策評估中的第三方（社會）介入成為政策科學性和民主性的重要體現。因此，在社會治理語境下政府賦權社會多元主體嵌入社會政策，為其提供了強大的支持性力量。

可見，社會治理意識形態決定社會政策價值判斷，社會治理目標訴求決定社會政策目標定位，社會治理運作方式決定社會政策實踐路徑。社會治理在價值維度實現對社會政策的嵌入，完成了價值理性的目標。社會治理與社會政策是價值導向和工具實踐的關系，二者是一個“雙向性嵌入”的互動過程。然而，從社會治理的發展來看，社會治理在政治、經濟和社會多重元素中體現出價值維度多元發展趨向，社會政策從理論、方法和技術層面在工具維度表現出多維協同介入趨勢，社會治理與社會政策從“雙向性嵌入”向“多重性嵌入”發展，在價值理性和工具理性的協調中“多重性嵌入”更強化了社會治理現狀的復雜性和社會政策策略的權變性。

社會治理與社會政策內在邏輯圖

四、從“形式嵌入”到“實質嵌入”：

我國社會治理創新與社會政策困境社會治理是社會管理的高級形態，是社會管理的創新王思斌：《略論社會政策的社會治理功能》，《社會政策研究》，2016年第1期。。從過程視角來看，社會治理是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程”王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析》，《社會學評論》，2014年第3期。。在社會治理過程中社會政策的有效嵌入將提高社會治理技術性和科學性，實現工具理性。從制度視角來看，社會治理是“既包括社會治理過程中的治理主體、治理范圍、治理方式、治理績效，也包括社會治理體制的本質內涵、價值訴求和基本原則，理應是兼顧工具理性與價值理性的制度系統”姜曉萍：《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》，《中國行政管理》，2014年第2期。。合理的社會治理制度設計是對福利意識形態的詮釋，將社會治理中的政治、經濟和社會元素嵌入社會政策體現了價值理性原則，具有“多重性嵌入”的發展趨勢。

黨的十九大做出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大政治論斷，對社會治理的認識提高到了一個新高度，形成了全面深化改革整體框架下關于社會治理現代化的系統觀點和相對完整的框架體系王名：《十九大報告關于社會治理現代化的系統觀點與美好生活價值觀》，《中國行政管理》，2018年第3期。。黨的十九屆四中全會明確了國家治理體系和治理能力現代化的具體目標，并提出通過“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”的具體要求，實現了社會治理體系的創新。具體體現為：第一，“公平正義”，社會治理價值的強化。十九屆四中全會繼續強調“保障社會公平正義和人民權利”的社會治理價值核心，以實施全民參保計劃實現底線公平，以破除人才管理弊端實現過程公平，以保障人民“獲得感、幸福感、安全感”實現結果公平。第二，“社會治理共同體”，社會治理格局的創新。在十九大提出“共建共治共享”社會治理格局的基礎上，十九屆四中全會強調完善社會治理格局，創新性地提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。社會治理共同體強調權利資源和治理資源下沉基礎上，基層治理共同體“共建”社會的資源分配格局;強調在“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與”基礎上，社會治理共同體“共治”社會的治理關系格局;強調在增進福祉、保障民生、社會包容基礎上，社會發展共同體“共享”成果的利益分享格局。第三，“美好生活”，社會治理的戰略目標訴求。美好生活需求的滿足是社會治理的核心元素，包括生存、生計和生命沈潔：《“美好生活”的社會政策意義——研究“生活問題”》，《中國公共政策評論》，2017年第2期。。新時代美好生活亦體現出其層次性：生存，作為基本的生活要求體現為健全社會保障體系和打贏脫貧攻堅戰;生計，作為發展性生活需求體現為提高就業質量和改善就業環境;生命，作為保障性生活需求體現為實施“健康中國”戰略和提高應對安全風險能力。第四，“積極性介入”，社會治理理念的創新。十九屆四中全會報告中社會治理創新表現為“預防性”和“積極性”的治理理念，包括：構建服務全民終身學習的教育體系，強化提高人民健康水平的制度保障，建立解決相對貧困的長效機制，健全高質量就業的促進機制。這些內容改變了彌補式和被動式的政策設計，充分體現了政策前移、預防為重和積極應對的社會治理理念創新。具有后工業社會性質的社會治理理念創新是政府進行社會政策設計的基礎理念，對社會政策具有“多重性嵌入”特征，已經實現了社會治理對社會政策的“形式嵌入”，但要實現社會政策的理想作用還需社會政策對社會治理的“實質嵌入”。

近年來，社會政策作為公共政策的重要組成部分在我國社會治理領域實現空前發展，有學者認為我國“正在進入社會政策時代?！庇艚ㄅd、何子英：《走向社會政策時代：從發展主義到發展型社會政策體系建設》，《社會科學》，2010年第7期。社會政策與社會治理的關系開始進入研究視野。一方面，社會治理是社會政策的本質屬性。我國新時代社會治理框架中包含的價值、格局、目標和理念對社會政策的制定和實施具有指導性作用。另一方面，社會政策是社會治理的實踐過程熊躍根：《作為社會治理的社會政策實施：技術理性與政治實踐的結合》，《江海學刊》，2015年第4期。。社會政策外延（即領域）包括社會保障政策、社會服務政策、醫療衛生政策、教育培訓政策、就業收入政策、社會治安政策等黃晨熹：《社會政策概念辨析》，《社會學研究》，2008年第4期。。社會治理與社會政策的行動范圍具有高度一致性，包含社會政策的內涵和外延的框架體系亦是社會治理實踐的政策體系。不同經濟發展階段，社會政策的內容和范圍不同，這些社會政策構成了社會治理體系的基礎藍志勇：《論社會治理體系創新的戰略路徑》，《國家行政學院學報》，2016年第1期。。然而，當前社會治理過程和社會政策運行并非體現出相互嵌入的良好狀態，價值理性與工具理性之間依然存在矛盾。新時代社會主要矛盾轉變形成于轉型期獨特的社會結構。風險社會、全球化浪潮、現代化建設和體制改革高度重疊成為社會結構轉型的宏觀背景，地區差異、人群差異、行業差異和文化差異復雜交織成為社會結構轉型的阻力障礙劉繼同：《中國特色“社會政策框架”與“社會立法”時代的來臨》，《社會科學研究》，2011年第2期。。高度復雜化的社會結構與程式固定化的政府行為形成矛盾，適合中國國情的福利意識形態尚未形成，難以實現對社會政策“雙向嵌入”向“多重嵌入”的轉變，社會治理目標實現困難。另外，社會政策的技術理性尚未在政策運行中有效運用，政策科學性和參與廣泛性表現不足，難以實現社會政策對社會治理的“單一性嵌入”向“整體性嵌入”轉變。其致因表現為：

其一，社會福利價值實現與政治工具理性形成矛盾。新時代社會治理現代化以追求“公平正義”為價值訴求，而在科層制系統中的政治技術理性則追求“程序合法”的價值原則。當“自上而下”的政策運行軌跡遭遇政府政策偏好和部門利益時，技術理性與政治倫理間的平衡將被打破。當上下級部門之間利益不一致時，政策執行過程就會常常出現基層政府與其上一級政府相互配合，采取各種策略共同應對來自更上級政府的政策法令和檢查監督的“共謀”現象周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》，2008年第6期。。加之“壓力型政府”體制和政府評價的“錦標賽”現象加劇了系統性社會治理與短期性政治利益間的矛盾。其二，社會的隱性價值實現與政府的顯性目標形成矛盾。新時代社會治理的重心集中于為適應社會結構轉型，提升社會治理能力和水平，實現有效整合社會資源、科學分配社會權利、合理分擔社會責任，社會治理的價值實現更表現為隱性判斷。過去十多年來，我國政府不斷加大社會建設資金投入，民眾對社會福利的獲得感和滿足感不斷增強，已經不能再簡單地說中國仍是“低福利國家”王紹光：《中國仍然是低福利國家嗎？——比較視角下的中國社會保護“新躍進”》，《人民論壇·學術前沿》，2013年第22期。。但是，顯性的“數字化”政府績效評價與長期性、系統性社會治理目標形成價值理性抑制，資金的盲目投入也會造成福利擴張所帶來的工具理性抑制。因此，資金投入目標實現的過程要求在“高福利陷阱”和“福利供給不足”之間實現平衡，在經濟發展和社會和諧之間實現平衡。此時，社會政策成為社會治理現代化實踐和創新的行動工具，旨在實現價值理性和工具理性的平衡。其三，社會力量參與機制與社會政策執行效果形成矛盾。社會治理視域下，社會政策需要廣泛的社會力量參與其制定、執行和評估，以此來保障社會政策執行的有效性和民主性。但是，目前我國社會政策制定往往是政府的政策研究機構或是領導者的集體行為，在很多情況下缺乏充分的社會調查，社會力量參與不充分，導致政策的適用性和科學性不強。在政策執行過程中，社會治理的基層功能已經逐漸移交給基層社會組織或社會工作機構來執行，但是由于缺乏有效的社會溝通渠道致使對社會政策的改良措施和方案不能及時反饋，影響了政策執行的持續性。

因此，雖然新時代社會治理實現了理念創新，在社會治理嵌入社會政策過程中實現了政治的“單一性嵌入”，但是社會嵌入和經濟嵌入不充分依然明顯，這就容易造成“整體性嵌入”缺乏公眾基礎，形成“形式嵌入”。另外，社會政策的工具理性滯后制約了社會治理創新的可操作性。因此，打通社會治理和社會政策“多重嵌入”障礙的關鍵在于強化社會政策工具理性嵌入以及社會治理的社會嵌入，實現“形式嵌入”向“實質嵌入”轉變。

五、新時代社會政策與社會治理的

“嵌入性”路徑分析新時代背景下，社會政策和社會治理的“嵌入性”訴求表現為“多重嵌入”條件下的“整體性嵌入”?！岸嘀厍度搿睏l件包括：政治方面強化“公平正義”價值導向，在社會政策設計中體現公共資源分配的公平性，提升公共服務均等化程度，以增強社會治理價值輸出的能力;經濟方面強化“美好生活”目標導向，在社會政策制定中加大福利財政投入力度，提升總體社會福利水平，以增強社會政策達到目標的能力關信平：《當前我國社會政策的目標及總體福利水平分析》，《中國社會科學》，2017年第6期。;社會方面強化“資源共享”策略導向，在社會政策執行中激勵各權利主體參與社會治理的意愿，提升治理主體社會融合程度，以增強社會政策的社會認可度。

“多重嵌入”條件下的“整體性嵌入”路徑具體包括：

1.傳遞“包容治理”價值，實現社會政策與社會治理的“價值性互嵌”。

其一，通過“包容的公平”，實現社會政策過程平衡發展。價值多元化和文化多樣性的新時代應以“新平等主義”為基礎，擯棄福利供給中單純的國家供給和公民自助的理念，走一條具有社會價值包容性質的道路，以公民“可行能力”開發為目標的社會政策價值取向。這要求社會福利供給應該保障以基本生存權利為目標的全民基礎性兜底社會福利實物給付，實現底線公平或起點公平。在此基礎上以“可行能力”為目標，鼓勵公民充分參與社會政策的制定、實施和評估，實現過程公平。以社會激活為目標，開發多元化的社會服務進行社會賦權，實現結果公平。其二，通過經濟與社會包容，實現經濟與社會的平衡發展。繼續強化政府績效考核的包容性指標設計。在各級政府績效考核中應該繼續加大社會發展指標的占比空間，改變“生產主義”評價傾向，將積極指標和社會發展指標綜合考量?？茖W設定社會發展考核周期。根據不同社會事務的特征，綜合分析考核對象的經濟效益和社會效益，設定差異化考評周期，使社會發展與經濟發展相包容。設定更為科學的社會發展評價方法體系，通過定量和定性指標相包容的方法體系來進行科學的社會發展評價。其三，通過“以人為本的包容”，實現群體間的平衡發展。以包容的政策設計，化解群體差異帶來的社會排斥。在公共設施建設和公共服務供給過程中，對弱勢群體進行“全納設計”，在教育、就醫、就業、出行等領域充分參與社會，有效進行社會融合，實現個人賦權，打破群體間發展不平衡。以包容的政策工具，滿足公民差異化的福利需求。在福利供給中，將社會救助、社會保險和社會服務科學整合，根據居民需求和生命周期特征，設計更為個性化和精細化的“福利供給工具包”，使公民需求充分滿足的同時實現充分發展。以包容的社會心態，化解社會矛盾。包容的心態亦是積極的心態。習近平總書記在十九大報告中要求，“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態?！币虼?，以基層組織建設社會心理服務體系為契機，堅持以人為本的原則，積極開展社區和居民的心理健康服務，以更為包容的文化培育公民積極的心態。

2.實踐“社會投資”工具，實現社會政策對社會治理的“工具性嵌入”。

其一，通過人力資本投資，實現消極補償到積極預防的轉變。一方面，從補償當下到投資未來，社會投資領域重心向教育投資傾斜。強化“幼有所育”理念，加大對學齡前幼兒的教育資金投入，加強幼兒教育的質量監管和科學化評估。實施就業“全程化投資”，根據求職者需求對其不同就業階段進行崗位培訓、適應性培訓、心理調適培訓和再就業培訓。另一方面，從弱勢幫扶到弱勢投資，將社會投資重心向弱勢群體傾斜，實現單一性資金幫扶到復合性賦權投資。加大政府對弱勢群體生活照護、就業幫助、心理輔導、社會支持、居所改造的資金投入，激發弱勢群體內驅力、提高勞動參與率、提升社會融合度、加強社會團結力、培育積極勞動力市場，以投資的邏輯提高社會福利資金投資回報率。其二，通過社區資本投資，打造互助共融社區氛圍。一方面，政府投資，居民融資，共建社區基金。以資產建設理念打造“政社共投、社區共有、官民共管、居民共享”的社區基金。通過政府出資打造社區基礎基金，由居民配套投入，用于建設社區公共空間和購買社會服務，由居委會、居民代表和社會組織共同監管，形成制度化的管理和運作流程，保證專設基金使用的專門性和高效性;另一方面，政府購買，居民參與，共建文化社區。加大政府社區服務購買的廣度和深度，從調研、購買、服務和評估，全過程居民參與，以需求為導向提高居民社會參與的積極性和能動性。深入解讀社區文化，深挖社區文化內涵，打造社區文化氛圍。其三，通過社會資本投資，共建互信合作伙伴關系。一方面，通過投資社會制度，降低制度成本，共建公私合作伙伴關系。政府應規范購買行為，建設良好的購買制度環境，建立“相互信任、目標一致、風險分擔、利益共享”的多元社會服務公私伙伴關系王磊、周沛：《社會治理體制現代化：社會服務伙伴關系演化、本土化及治理之道》，《社會科學研究》，2015年第4期。;另一方面，通過投資社會信任，慈善倡導，居民互助，共建互信社會。街道和居委會應積極倡導鄰里互信和慈善互助的社區氛圍，對居民進行情感投資和信任投資，實現“生人社會”向“熟人社會”再向“親人社會”轉型。在互信社會中強化社會團結，形成人際伙伴關系，提高社會動員能力，最終實現社會資本增值。

3.樹立“社會質量”目標，實現社會治理對社會政策的“社會性嵌入”。

進入后工業社會，歐洲福利國家正在搭建社會政策的社會質量目標體系，以更具發展性的政策框架應對新社會風險[荷]勞倫·范德蒙森、艾倫·沃克：《社會質量：從理論到指標》，馮?，摗埡|譯，社會科學文獻出版社2015年版，第11頁。。新時代的中國則需要超越以GDP為標準的單純經濟評價機制，建立科學性更強的綜合性社會質量目標系統。其一，加固和拓寬兜底保障網，實現社會經濟保障。一則從收入保障性和充足性方面提升居民生活的幸福感和滿足感，以加固社會保障網的兜底安全。實現和鞏固全民參保，實現城鄉社會保障并軌，大幅度提升基本社會救助標準，保障扶貧政策的延續性;二則從優化居住環境和住房條件方面提升居民居住滿意度和環境認可度。加大安居住房投入力度，完善住房福利制度，加強住房基礎設施配置，降低居住環境污染程度，建設美麗人居社區。三則從健康保障和照顧服務方面提高居民的健康水平和生活質量。增加社區基礎醫療設施投入，提高醫護康復專業人員占比，均衡醫療資源地區差異，增加公共體育活動場所投入，打造居民健康體魄;四則從就業保障和工作條件方面實現公民基本就業權利。規范就業行為保障合法就業權益，規范工作條件，保障基本就業安全，保障就業市場平穩運行。其二，完善社會認知系統，實現社會凝聚。建立社會信任體系，提升公民對社會環境、公共部門和公民間的信任水平。構建社會層面，營利組織、非營利組織和政府部門之間的互信機制。倡導整合的價值理念，以社會主義核心價值觀為基礎，宣揚公平正義理念，提升社會正義水平，提升政府廉潔程度、制度穩定程度和政策公平程度。強化社會支持網絡，提升家庭成員、業緣成員、鄰居朋友的個人社會網絡支持水平。提升營利組織、非營利組織和公共部門之間縱向層級和橫向層級間的組織網絡支持水平。提升身份認同水平，提升個人間的人際關系水平，群體間的群體團結水平，民族和種族間的融合水平。其三，樹立命運共同體意識，實現社會包容。完善居民政治參與途徑，統合國家發展目標，將社會發展目標內化為居民自我認同，實現居民的政治包容。完善社會參與的制度環境，培育社會組織，鼓勵居民成立自組織，激活社會力量，提升社會凝聚水平。設計貧困風險預警指標，對弱勢群體的就業、健康、養老、住房和家庭進行積極監測，從源頭緩解社會排斥。改善教育目標理念，提升民眾社會認知水平，以更包容心態理解差異群體，增強社會團結水平。其四，激發社會活力和動力，實現社會賦權。鼓勵社區、居民和社會組織充分參與政策過程和政治進程，實現政治賦權。給予公民和社會組織更多的基金支持、信貸支持、信息支持和網絡支持，實現經濟賦權。提高公民心理素質、心理承受能力和心理健康水平，實現社會心理賦權。鼓勵公民利用文化資源，使用文化資金，享受文化服務，參與文化建設，提升文化可行能力，實現社會文化賦權。□

（責任編輯：林賽燕）

收稿日期：2019-12-08

作者簡介：王磊，西華大學社會發展學院副教授，南京大學社會學院博士后。

基金項目：國家社科基金一般項目“積極福利視域下社會服務在精準扶貧實施中的作用研究”（編號：17BSH131）;國家社科基金重大招標項目“中國殘疾人家庭與社會支持機制構建及案例庫建設研究”（編號：17ZDA115）;西華大學“青年學者”支持計劃項目。

①Karl?Polanyi，The?Great?Transformation：?The?Political?and?Economic?Origins?of?Our?Time，Boston：?Beacon?Press，2001，21-22.

②Kurtulus?Gemici，Karl?Polanyi?and?the?Antinomies?of?Embeddedness，Socio-Economic?Review，2008，6（1）.