我國農地金融創新的時代正當性

李 停

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

一、問題的提出

當前，我國農村改革發展進入新階段，農業的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性過剩，農村要素配置不合理、資源環境壓力加大、農民收入持續增長乏力，迫切需要培育農業農村發展新動能[1]。金融作為農業投入要素中資本要素的重要供給者，既是農業供給側結構性改革的主要內容，也是培育農村發展新動能的重要手段。長期以來，金融抑制一直是制約農村經濟發展的瓶頸，主要原因是農村缺乏有效的融資抵押物，且農村產權確值難、處置難。農業融資難成為農民持續增收的瓶頸，制約了城鄉一體化發展進程[2-3]。承包地和宅基地是農民重要的生產、生活資料，但現行土地制度極大地限制了土地資產的金融屬性。同時，我國農村仍存在大量集體經營性建設用地處于閑置或低效利用狀態。因此，推進農地金融創新，實現“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的轉變，既可以盤活農村集體資源、資產和資金，激活各類生產要素潛能，對于拓寬農民增收渠道、壯大集體經濟、培育農業農村發展新動能也具有重要作用。

近年來黨和政府瞄準鄉村振興中的融資難問題，以土地承包經營權抵押融資為突破口，加快農地金融化的改革步伐。早在2008 年10 月，央行就發布了《關于加快農村金融產品和服務創新的意見》，選定中部六省和東北三省為首批農地承包經營權抵押貸款試驗區，開創農地金融實踐的先河。十八屆三中全會賦予“土地承包經營權”抵押權能，2014 年中央一號文件又明確了“承包土地的經營權”可以進行融資擔保，鼓勵農民在“三權分置”原則下發展農地入股、土地信托等多種流轉形式實現適度規模經營。2015 年8 月，國務院又頒發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款的指導意見》，明確貸款對象、產品設計、價值評估、抵押物處置機制等業務要點，進一步規范農地金融創新的業務流程。截至2018 年9 月末，全國農地抵押融資232 個試點地區貸款余額520 億元，累計發放貸款964 億元，59 個試點地區農房貸款余額292 億元，累計發放貸款516 億元。2018 年12 月29 日，最新修訂的《農村土地承包法》規定承包經營權和承包土地的經營權都可以向金融機構抵押擔保融資，在法律層面為農地金融創新護航。

盡管當前農地金融實踐開展如火如荼，業已形成相對完善的政策和法律法規體系，相比之下對農地金融創新的理論研究略顯不足。國內農地金融最早始于范恒森（1995）、尹云松（1995）的研究，認為農地使用權是一種他物權，能夠充當抵押物，土地證券化是解決我國農業發展瓶頸的根本[4-5]。內涵方面，由于我國農地歸集體所有，鄧大才（2003）認為農地金融創新是以土地承包經營權未來收益為擔保發行債券，在不喪失承包權前提下，轉化為資本市場可以流通的金融產品的過程[6]。劉獻良（2013）強調確權是農地金融創新的前提，韓長賦(2016)則強調“三權分置”激活農地金融業務的重要性[7-8]；可行性方面，溫鐵軍（2000）從農地的社會保障職能、陳錫文（2013）從農地抵押會導致農民失地反對農地過度金融化，而陽國亮等（2003）、高圣平（2014）持贊成觀點，理由是經濟發展淡化了土地的社會保障職能，農地抵押權的實現可以通過強制管理的方式進行[9-12]；模式選擇方面，楊繼瑞等（2011）認為重慶“地票”模式優化了要素配置的區域范圍和要素組合機制，林樂芬等（2015）發現農地股份合作社模式的運作績效相對較優[13-14]。

國內已有農地金融創新的文獻主要集中在內涵、可行性和模式選擇三個方面?？尚行苑治鍪呛罄m分析的前提，其重要性不言而喻，但不論支持者還是反對者，過往文獻都囿于經濟理由。流程設計、風險控制和模式選擇也都是技術層面問題。事實上，農地金融創新是舶來品，在我國推行會面臨國外完全不同的制度環境，盲目引入會不會導致“橘生淮北則為枳”的后果？顯然，如何結合當前我國“三農”問題實際，闡述和論證推行農地金融創新的合理性、可行性和必要性，簡言之為什么具有時代正當性，是亟待解決的難題。當前，我國農業農村工作進入新階段，正值新舊矛盾轉換期、城鄉一體化發展爬坡期、農業農村發展新動能培育期的“三期”疊加，唯有將推行農地金融化與“三期”矛盾有機結合起來，才能真正把握我國農地金融創新的時代正當性。研究表明，農地金融創新既是供給側結構性改革的重要內容，也是培育農業農村發展新動能的重要手段；農地金融可破解農業融資難題，解決新型農業經營主體的資金需求，助力現代農業發展。也可以拓寬農民增收渠道、增加財產性收入，帶動城鄉要素合理流動實現城鄉一體化發展?？梢哉f，農地金融創新是制度演變的適應性選擇，具有時代正當性。

二、農地金融創新的必要性

（一）增加農地金融供給可破解農業農資難題，實現普惠金融

農業“融資難、難融資”是擺在農業發展面前的攔路虎，加之農業生產自身的弱質性導致自身資金積累緩慢。長期以來，金融抑制一直是制約我國農村經濟發展的瓶頸。盡管近年來中央堅定不移地推進農村金融體系改革，加快農村金融創新發展，農村金融服務能力和生態環境顯著改善，但與現代農業對金融服務的需求仍有很大差距。據農業農村計劃司統計，僅在2018 年第一季度全國第一產業固定資產投資總額就達到2900 億元，同比增長24.2%。正是正規金融滯后，民間非正規金融投資大幅增長，前兩月就達到919.3 億元，同比增長24.4%。民間融資利率成本高，管理極不規范，涉農貸款面臨極大的市場不確定性風險。

農村金融供需矛盾的焦點在于供給層面。為此，一方面要繼續深化農村金融改革，涉農銀行機構不斷回歸本源，將服務農村實體經濟發展作為工作落腳點，不斷完善農業銀行“三農”事業部的運行機制。搭建郵儲銀行“三農”金融業務服務體系，發揮二者農村金融供給主力軍的作用；另一方面，要推動金融產品和服務創新，精準發力鄉村振興，大力推進金融基礎設施和數字普惠金融服務。金融抑制困擾農村經濟可持續發展，一個重要癥結就是涉農貸款缺乏有效抵押物。土地是農民重要甚至是唯一的生產資料，當前更多僅發揮其生產功能，其資本和金融屬性基本上處在“休眠”狀態。因此，包括宅基地、承包地在內的農地金融創新，激活農地這一“沉睡”資產的金融屬性，對于完善農村金融供給體系、破解融資難題，真正實現金融的普惠功能意義深遠。

（二）農地金融創新是供給側結構性改革的重要內容，也是培育農業農村發展新動能的重要手段

“十二五”時期以來，我國經濟處在增速換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期”疊加階段，經濟運行面臨諸多矛盾和問題。既有需求端的，也有供給側的，既有周期性總量不足，也有結構性失衡，但主要矛盾是供給側結構性矛盾。深入推進供給側結構性改革并將其作為今后一段時間內經濟工作的主線，是以習近平同志為核心的黨中央在深入分析、準確研判當前我國經濟發展的歷史方位作出的重大決策，也是新時代中國特色社會主義的重大理論和實踐創新。長期以來，在短缺的經濟大環境下，為解決十幾億人的口糧問題，相當長時間內政府都將糧食增產作為農業發展首要目標，各種支農、惠農政策也都圍繞“保增產”目標展開。但新形勢下，過去增產導向型政策累積諸多弊端，尤其是農業增效、農民增收和農產品質量安全等難題難以破解。

作為國民經濟的子系統，我國農業發展的主要矛盾也由過去的總量不足轉為結構性矛盾，在產品結構、部門結構、組織結構、空間結構和技術結構方面都得到全面體現。2016 年12 月19 至20 日，習近平總書記在中央農村工作會議上強調“要堅持新發展理念，把推進農業供給側結構性改革作為農業農村工作的主線，培育農業農村發展新動能，提高農業綜合效益和競爭力”。2017 年，新世紀指導“三農”工作的第14 份中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》由新華社授權發布（以下簡稱為《意見》）?！兑庖姟返诹糠謴娬{要加大農村改革力度，激活農業農村發展內生動力。其中第29 條要求“加快農村金融創新，深入推進承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務”；第30 條要求“深化農村集體產權制度改革，對農村集體建設用地和集體經營性資產進行股份合作制改革，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東的改革，增強集體經濟發展活力和實力”。

無論是“兩權”抵押貸款業務，還是“三變”改革，都是農地金融創新在實踐中的具體形式，農地金融創新自然成為農業供給側結構性改革的重要內容和農業農村內生動能培育的重要手段。著名媒體人、方正證券首席宏觀經濟學家任澤平認為，農業供給側結構性改革的根本途徑是“改革體制創新機制，理順政府和市場的關系，激活市場、要素、主體”。土地流轉催生大量新型農業經營主體，農地金融的需求越發強烈，傳統農村金融已經完全不能滿足較大的生產資金需求。農地金融因土地流轉而生，反過來又會提高土地流轉率促進土地進一步集中。農地金融創新能激發勞動力要素的流動屬性，提升資本要素的技術屬性，激活“沉睡”土地的金融屬性，實現了勞動力、資本、土地等農業生產活動三大基本要素的深度融合。再者，開展農地金融創新可同時活躍勞動力、金融、土地乃至農村產權交易市場，在提升農村產權交易效率和改善農村稀缺資源配置效率方面精準發力。農地金融創新可改革傳統農村金融體制機制，是農村產權市場、金融要素、新型農業經營主體的紐帶，從而是實現農業供給側結構性改革、培育農業農村發展新動能的根本途徑之一。

（三）農地金融創新可拓寬農民增收渠道、增加財產性收入，加快城鄉一體化發展進程

實現城鄉一體化是一項系統工程，其中城鄉收入均等化是基礎和關鍵。當前我國城鄉收入差距居高難下且有固化的跡象，認清收入構成及其對城鄉收入差距的貢獻度十分有意義。現有統計將城鄉居民收入按照收入來源分成工資性收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入四項，根據研究需要，表1列出近年來我國城鄉居民人均年可支配收入和人均財產性收入的情況。可以看到，以城鄉居民可支配收入比衡量的城鄉收入差距2013 年以來緩慢下降，但絕對值仍處在高位水平。比較而言，城鄉人均財產性收入差距更大，體現其在城鄉收入差距形成過程中的重要性。雖然與同期城鄉收入差距變動趨勢一致，近年來城鄉財產性收入差距也略有下降，但城鄉絕對財產性收入差距仍然在不斷上升，從2013 年的2,357.4 元上升至2018 年的3,685.6 元。所有年份城鄉人均財產性收入比都在11 以上，可見縮小城鄉財產性收入差距仍任重道遠。

表1 2013-2018 年我國城鄉居民可支配收入及財產性收入構成情況

財產性收入占比是衡量一國經濟發展階段和富裕程度的重要指標。歐美發達國家國民可支配收入的的40%來自財產性收入，而我國在2014 年前財產性收入占比僅為3%左右，農村居民財產性收入占比更低。黨的十八大提出“多渠道增加居民財產性收入”，是繼十七大報告首次提出“創造條件讓群眾擁有財產性收入”后的又一政策亮點。增加財產性收入需要發展多層次資本市場，加快金融創新，讓百姓獲得更多的財產性收入平臺。而在我國，全民炒股現象的背后折射出金融產品和財產性收入平臺的匱乏，這對于農民而言情形更為嚴重。

農地金融創新能徹底激活土地資產的資本和金融屬性，擴寬涉農金融產品的供給渠道，搭建增加農民財產性收入的平臺。農地金融創新模式多樣化、形式多元化，能適合不同經濟金融發展水平，具有強大的包容性和生命力。如農地金融創新的使用權入股模式中，農戶將已有承包地折價入股組建各種形式的專業合作社，定期獲得股金收入。土地專業合作社形式靈活多變，農戶可根據自身需要，選擇是否參與生產和出資經營，可以獲得勞動和利息收入，豐富了農戶的收入構成；又如農地金融創新的土地信托模式，農民作為信托資產的受益人，參與土地經營收益的分配，是受法律保護和認可的財產性收入。土地信托減輕了農民的遷徙成本，對農地真正實現從實物形態占有向價值形態擁有的轉變，將勞動力、資金等生產要素引入非農產業，對農業生產要素進行優化配置。除去原始委托人農戶的土地使用權信托資產外，還可吸收專業土地服務商作為特殊委托人加入信托計劃，提供土地整治投資和流動性支持，發揮土地信托強大的集成功能，為包括農戶在內的社會人員搭建財產性收入平臺。

三、農地金融創新的緊迫性

（一）農地金融創新解決新型農業經營主體的資金需求，助力現代農業發展

自2007 年后我國耕地流轉規模逐年增加，新型農業經營主體快速發展，逐漸成為現代農業的生力軍和主力軍。新型農業經營主體在保障我國糧食供給安全、帶動小農戶脫貧增收、促進農業供給側結構性改革等方面，發揮著不可替代的作用。據第三次全國農業普查數據顯示，2016 年末全國規模經營農戶398 萬戶，其中農業經營單位204 萬個，較2007 年增長417.4%。農業經營單位快速增長歸功于農民專業合作社數量的大幅增加，在工商部門注冊的農民專業合作社179 萬個，以農業生產經營或農機服務為主的農民專業合作社91 萬個，占農業經營單位的44.6%。規模農業經營戶和農業生產經營單位實際耕種的耕地面積占全國總耕地面積的28.6%，生豬和禽類存欄量分別占全國的62.9%和73.9%。表2 分地區統計第三次全國普查各地新型農業經營主體情況。

表2 2016 年末全國分地區新型農業經營主體情況

盡管近年來新型農業經營主體發展如火如荼，但金融抑制一直是其成長過程中的攔路虎。土地流轉前農戶自己耕種，還沒有產生對土地金融的迫切需求。農村非農經濟發展促進土地向新型農業經營主體迅速集中，其土地整治、固定資產投資規模大，生產性、季節性金融需求旺盛，農地金融的需求在土地流轉進程中逐漸形成并越發強烈。雖然新型農業經營主體實際獲得信貸規模穩中有升，但仍存在貸款期限與投資期限不匹配、信貸規模與資金缺口不匹配的問題，金融供給不足沒有從根本上得到緩解。據經濟日報中國經濟趨勢研究院新型農業經營主體課題組的最新研究報告顯示，2017 年有17.34%的受訪家庭農產（種植大戶）獲得銀行授信，31.62%的受訪合作社和40.71%的受訪龍頭企業近三年至少有一次正規金融機構貸款，分別比普通農戶高出2.47、16.7、25.8 個百分點。但是新型農業經營主體面臨更為嚴重的融資瓶頸，調查發現18.87%的家庭農場（種植大戶）、26.4%的合作社和68.49%的龍頭企業都存在資金缺口，都遠高于普通農戶14.7%的平均水平。即便在獲得銀行授信的受訪新型農業經營主體中，仍有26.2%的家庭農場（種植大戶）、33.49%的合作社和43.24%的龍頭企業貸款資金仍不能彌補資金缺口，也高于普通農戶20.5%的平均水平。

導致新型農業經營主體融資困境的原因是多方面的，既有自有資金比重高、名義信貸需求不足、財務管理水平低等自身原因，也有農業保險發展滯后、金融機構風險規避等外部原因，但根本原因仍是缺乏有效擔保物和金融市場的信息不對稱。對于新型農業經營主體而言，其擁有的最大資產是流轉過來的經營權。雖然國家在政策層面已經賦予“兩權”的抵押擔保權能，但在理論和實踐層面，推行承包土地的經營權抵押貸款仍舉步維艱。上述報告調查結果還顯示，在獲得銀行授信的新型農業經營主體中，只有19 個受訪合作社和24 家受訪龍頭企業有承包土地的經營權抵押貸款業務，僅占7.95%和15%。農地經營權抵押在實施中遇到困境，這就需要從理論和實踐層面對農地金融業務進行創新。已經明確承包經營權是用益物權，但對分離出去新型農業經營主體擁有的、獨立存在的流轉經營權是債權還是物權，法學界并沒有明確。這就需要對與農地金融相關的金融學、產權經濟學和法學進行理論創新，奠定農地金融創新的學理基礎。實踐層面上，要進一步做好農村產權的確權和估值工作，建立健全農村產權交易體系，完善抵押物處置機制。將承包土地經營權和新型農業經營主體其它有效抵押物結合，創新金融產品設計，積極推動小型水利工程廠房、大型農機具、生產大棚等產權抵押貸款試點和生產訂單、農業保單融資，鼓勵發展“組合貸”和“勸耕貸”等新的農村金融產品。通過政府購買服務推動農村金融機構創新產品、創新服務、創新模式，助力現代農業發展，提高金融服務的可得性、便利性和精準性，滿足新型農業經營主體多層次、多樣化的金融需求，助力農業現代化。

（二）農地金融創新能弱化人地依附關系，實現城鄉勞動力永久性遷移，并帶動城鄉要素合理流動進而縮小城鄉收入差距

遵照新古典均衡思想，收入差異會促使要素流動直至收入趨同。城鄉要素流動包括勞動力、資本和土地等生產要素，在這里勞動力居于核心地位。經濟學一直在思考為什么改革開放以來，勞動力流動為什么沒有縮小城鎮和農村居民的收入差距？學者們很早就注意到我國勞動力的獨有特征，如單向流動、非永久性遷移等。與眾多發展中國家土地私有不同，農民可以自由買賣處置土地，獲得進城安家置業的發展資金，實現勞動力永久性遷移。而在我國現階段，農民對承包地沒有終極處分權，政府對承包權的有償退出一直持謹慎態度。長期離開土地“疏于看管”，在土地周期性調整中可能面臨失地風險，加上幾千年的農耕文明賦予農民對土地特殊的情懷，人地依附關系得到強化和固化。DRC 的一項權威研究發現，僅有8.13%的受訪農民工打算在遷移地永久定居，我國區際間勞動力流動更多表現為往返于城鄉間的非永久性遷移模式。

農地金融創新能弱化人地依附關系，為縮小城鄉收入差距提供政策新思路。農地金融化可將土地權益資本化，借助資產證券化真正實現農民對土地占有從實物形態到價值形態。發展農地金融最大好處是將農地隱形價值顯性化，讓農民普享經濟發展帶來的土地增值收益，逐步提高財產性收入占比。農地金融化可釋放出政策紅利，走出土地政策實施中的“維穩”思維和路徑依賴的窘境，消除農民和土地間的雙向依附關系。農地金融天然將勞動力、資本和土地三大要素有機結合在一起，農地金融創新可推進資源變資產（土地）、資金變股金（資本）、農民變股民（勞動力）的“三變”改革，加快釋放改革紅利，培育農業農村發展新動能。農地金融創新真正將承包土地變成“可攜帶”的資產，將農民從固化的人地依附關系中解放出來實現永久性遷移，形成城鄉勞動力、資本、土地等要素市場的聯動機制，推進城鄉統籌發展。如何盤活土地這一重要資產，讓不能移動的土地借助農地金融創新流動起來，重塑城鄉要素收入均等化機制，業已成為當前縮小我國城鄉居民收入差距的重要舉措。