治理有效：職業教育助推鄉村振興的路徑改革

（重慶市教育評估院，重慶400020）

鄉村是人類生存和生活的重要場所，鄉村善治是國家治理體系和治理能力現代化的基礎。中國是一個農業人口大國，中國鄉村是全世界人口最多、差異最大的鄉村。按照國家衛計委的統計估算，“到2030年中國人口城鎮化率達到70%，農村人口還有4.5億”[1]。在精準扶貧政策大力推行之前，甚至存在大量的 “一方水土養不活一方人口”的貧困村。[2]“鄉村落后，全局被動”，中國全面小康社會的建成亟需實施現代化的改革與治理。因此，中共中央、國務院出臺了 《鄉村振興戰略規劃 （2018—2022年）》；黨的十九大報告指出 “按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”；十九屆四中全會要求，實施鄉村振興戰略，健全城鄉融合發展體制機制。然而，鄉村振興是一個復雜的、長期的、系統的大變革，實現 “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！毙枰喾矫媪α康膮⑴c和貢獻。職業教育在精準扶貧和服務鄉村經濟社會發展方面具有天然的優勢，并且取得了不錯的效果。[3]然而，職業教育服務鄉村振興也存在著客觀的困難：一是職業教育服務鄉村振興的意愿不足，“輕農、去農、離農”現象十分嚴重；二是職業教育服務鄉村振興的能力與水平還有待提升，職業教育資源匱乏、辦學條件弱，服務區域經濟社會的能力有限；三是職業教育服務鄉村振興的治理不到位，職業教育服務鄉村振興的政策、資金分散，組織機構與管理部門條塊分割，效率低下。事實上，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村建設是一個有機的體系，產業興旺是基礎，生態宜居是平臺，鄉風文明是制度支撐、治理有效是杠桿，生活富裕是目標。以有效治理撬動新時代職業教育助推鄉村振興，探索職業教育助推鄉村振興的治理理念、治理架構、治理工具和治理內容的改革，進而實施鄉村建設的現代化治理。

一、變革治理理念：追求現代化水平的鄉村發展

“治理有效”是 《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》對鄉村建設提出的重要改革目標之一，旨在 “構建起自治、德治、法治相統一的鄉村治理體系”[4]，實現鄉村社會充滿活力又和諧有序。職業教育是助推鄉村振興的重要力量，在職業教育服務鄉村振興的改革實踐中，聚焦于 “治理有效”目標的實現，首先需要做到治理理念的變革。

第一，職業教育助推鄉村振興的治理要從“碎片化”的治理轉向 “系統性”的治理。從邏輯上來說，職業教育助推鄉村振興的治理主要有三個方面的內容：對職業教育的治理、對鄉村建設的治理，以及對職業教育助推鄉村振興工作的治理。但由于體制機制等方面的原因，這三個方面的治理往往各自為政，分散管理。因此，職業教育助推鄉村振興治理理念要從“碎片化”的治理轉向 “系統性”的治理，統籌考慮職業教育系統和鄉村建設系統，基于對職業教育系統和鄉村建設的治理，促進對職業教育助推鄉村振興工作本身的治理。在行動路徑上，一是要以職業教育的類型特征來治理職業教育，[5]跳出鄉村職業教育的 “本土思維”，在“大職教觀”的理念中，統籌運用農村職業教育與城市職業教育、學歷職業教育與繼續職業教育等多樣化的職業教育力量。二是統籌鄉村建設全系統，全面升級鄉村建設的 “新目標”：從“生產發展”到 “產業興旺”，建設更加全面繁榮發展的鄉村經濟；從 “生活寬?！钡?“生活富?！保掷m促進農民增收、促進農民消費升級、提高鄉村民生保障水平；從“村容整潔”到 “生態宜居”，促進鄉村可持續發展，建設人與自然和諧共生的現代化鄉村；從 “管理民主”到 “治理有效”，要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系；此外，還要以更高標準促進 “鄉風文明”。[6]三是精準對接供給側與需求側，樹立 “精準化”的服務理念。職業教育為鄉村振興服務是產教融合、校企合作在鄉村場域的具體實踐，因此，有效的治理必須根據技能供給與勞動力市場需求，結合鄉村新情況、鄉村新業態、農民新需求，將職業教育系統的制度建設、體系建設、專業設置、課程建設、人才培養、社會服務等融入鄉村振興全過程，實現教育鏈、人才鏈、產業鏈、創新鏈有機銜接。

第二，從 “輸血式”的外源性物質供給模式轉向 “造血式”的自主創生，有效克服職業教育精準扶貧的 “穆勒難題”[7]。鄉村振興的根本性動力還是在于鄉村，職業教育作為一種推動性力量，可以在兩個方面重點幫助鄉村的振興。一方面，通過職業教育優化鄉村人力資本，以人才興村。[8]中國農民要富裕起來，歸根結底要靠農業勞動生產率的提高。一是優化農業從業者結構。通過職業教育強化鄉村勞動力人口的職業技術培訓，加快培養農業職業經理人、新型農業經營主體帶頭人、現代青年農場主等“新型農民”，特別關注本地畢業回村大學生、返鄉農民工等人群的縣域培養。二要優化鄉村居民結構。在人口城鎮化超過經濟城鎮化的中國，大量勞動力從農村遷移到城市，如今的農業人口被戲稱為 “九九、六一、三八”部隊，最根本的原因還是居民結構不合理。通過職業教育和其他渠道提高鄉村居民的知識與技能是鄉村振興取得根本性勝利的關鍵。不僅要建設一支懂農業、愛農村、愛農民的 “三農”工作隊伍，還要為鄉村振興籌備自己的科技人員、教師、醫生等。另一方面，以鄉村振興的政策為突破口，充分調動人力資源之外的各類資源。在實踐路徑上，遵循 “效率取向”的原則，有效整合各類鄉村教育資源，讓有限的教育資源發揮最大的效用，最終實現 “激活市場、激活主體、激活要素、激活政策、激活組織”的治理目標。

二、整合治理主體：實施多元協同中的分工負責

職業教育助推鄉村振興的治理是一個復雜的過程系統，中間離不開多元主體的參與。然而，多元主體的治理往往會存在多重治理邏輯自由博弈的迭代循環。盡管 《鄉村振興戰略規劃 （2018—2022年）》等政策文件鼓勵社會各界參與鄉村振興，但并未從法律上明確多元主體的法律地位、權利、職責與義務，在 “公私合作領域缺乏組織、管理、協調等制度安排”，“不同實踐主體在執行具體制度過程中產生矛盾與沖突，從而降低實踐效率”。[9]因此，新時代職業教育助推鄉村振興的有效治理需要整合治理主體，實施多元協同中的分工負責，在具體的行動路徑上要做到以下三個方面的創新。

第一，創新體制機制，吸引多元主體的積極參與。鄉村振興的有效治理必須充分發揮“農民主體、政府主導、企業引領、科技支撐和社會參與”的多方力量。歐洲部分發達國家曾實行單一的農業政策，寄希望于通過政策的力量解決農村發展問題，在實踐失敗后都走向了綜合性的改革與多元治理之路。[10]而拉美一些國家沒有能力或沒有政治意愿實施鄉村振興，大量沒有就業的鄉村人口涌向大城市，導致較嚴重的社會問題。[11]中國在鄉村振興的過程中，除政府外其他相關主體的參與相對不夠，所以中國的鄉村振興需要打破這一格局，在政府承擔統籌領導的責任之下，變革體制機制。一方面減輕中央政府和省級政府的直接負擔，轉向基層政府的實體治理；另一方面，在科層管理體制中的項目制、行政發包制之外，可以通過“土地+金融+稅收+資金”等渠道，吸引農民、企業、科技等力量自主參與鄉村經濟社會發展。

第二，合理分權放權，打造分工負責的治理制度體系。中國鄉村振興的治理不在于治理主體的“不參與”，而在于治理主體的“不協同”?！皸l塊分割、各自為政”的治理框架影響了職業教育助推鄉村振興的改革效能。因此，新時代職業教育助推鄉村振興的治理需要打破這種局面，建立分工協作的治理體系。一是對政府職責進行分類分解。減輕中央政府和省級政府的直接負擔，由地市級政府和縣級政府承擔具體的領導和統籌職責。在縣域內，設置鄉村振興機構，采取主要領導負責制，成立由教育部門、農業部門、勞動部門、財政部門、民政部門等組成的常設機構，整合各類資源與要素。二是堅持城鄉融合發展，就是要發揮市場無形之手的作用。市場在資源配置上最具效率，因此，要跳出鄉村的具體場域，統籌縣域、省域的城鄉融合發展，給職業院校、企事業單位放權賦權，充分調動城市的職業教育、科學技術、資金信息等資源助推鄉村的改革與建設。三是建設職業教育助農輔農的平臺，充分發揮職業院校的核心樞紐作用。職業院校、培訓機構、實訓基地等資源可以轉化為鄉村振興的主陣地，一方面聯絡鄉村居民，進行技術技能、文化知識的培訓；另一方面，聯絡企業、市場，提供信息、資金、渠道的配套服務。

第三，深化利益協同，充分運用各種力量。多元主體的參與和貢獻，歸根結底在于利益關系的協同。在實踐上，要做好三個端口的利益協調。一是政府應在多元共治的立體架構中發揮主體作用和承擔 “元治理”角色，在職業教育服務鄉村振興的治理體系中承擔領導統籌的職責，充分運用組織權威，做好分工與協調工作。一方面，轉變政府職能，為職業教育發展、職業教育參與鄉村振興創造各種條件；另一方面，加強頂層系統規劃，整合優化資源配置。二是在職業院校層面展開利益協調。通過創新多元辦學體制，構建多元協同參與機制作為多方利益協調的中樞。通過職業院校的股份制、混合所有制改革吸引各類社會力量、社會資本有序進入涉農教育領域，基于現代職業學校治理結構完善政府、學校、企業、行業、社會團體等共同服務鄉村振興的長效機制。三是在鄉村端口進行利益協調，處理好農戶與農戶之間、個人與集體之間、體制內與體制外之間的各種利益關系，在鄉村振興的投入上各盡其力，在鄉村振興的產出上共享改革紅利、共享發展成效。

三、優化治理工具：探索兼容并包中的權變策略

職業教育助推鄉村振興的多元治理主體在協同分工的實踐中，還需要多元化、權威化和實用化的治理工具。《鄉村振興戰略規劃 （2018—2022年）》提出了“自治、法治、德治有機結合”的治理工具與手段，但是，這只是國家層面的宏觀指導。在實踐中，職業教育助推鄉村振興的治理必須硬法與軟法兼容，目標與手段統一，問題與選擇對等，真正意義上優化治理工具，在兼容并包的治理工具中實施權變策略性的治理選擇，進而有效促進職業教育推動鄉村振興的實踐。具體來說，需要做到三點實質性的工作。

第一，在國家法定的基本原則之下，創造并選擇多樣化的治理工具。職業教育助推鄉村振興至少要堅持兩個原則：一是鞏固和完善鄉村基本經營制度；二是在保障國家糧食安全的基本前提下，落實 “藏糧于地”“藏糧于技”的決策，穩定并提升糧食產能，確保長期性的國家糧食安全。在此基礎上，進一步完善村民自治制度，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理。中國自古以來素有“皇權不下鄉”之說，在鄉村基層實施有效的自治是實現職業教育助推鄉村振興的有效途徑，依托基層的組織創新，對鄉村社區組織進行必要的賦權，能充分發揮社區集體組織的自主性和能動性。[12]在鄉村自治的同時，深化德治的功能，以 “禮義廉恥”“仁義忠孝”等基本的德行規范來治理鄉村建設和以職業教育助推鄉村振興。深入開展鄉村振興的法治建設，依法建設鄉村、振興鄉村，通過治理職業教育有效助推鄉村振興的實踐行動。

第二，在自治、德治、法治相結合的治理工具選擇中，進一步對鄉村振興治理工具進行賦權，實現治理工具的權威化。首先，通過法律建設賦權。充分把握國家修訂 《中華人民共和國職業教育法》的契機，落實職業教育發展的類型身份、經費保障、師資隊伍等關鍵性問題，明晰政府、企業等多元主體的權利、責任和義務邊界。同理，也需要對鄉村治理的有關行為進行立法賦權。其次，依靠文化和傳統賦權。鄉村是一個特殊的文化場域，每一個鄉村都有自身的文化傳統和風俗習慣，這些都是堅硬的 “軟法”，在鄉土文化中往往比法律更深入人心，因此，要充分利用鄉村老百姓對風俗文化的認同，加強職業教育助推鄉村振興的治理工作。最后，通過結果賦權。此處的結果有三種解釋：一是通過職業教育助推鄉村振興的實踐成效，讓鄉村百姓共享改革的成果，以成功來增加說服力，進而強調治理過程的規范，起到引領和管理的作用；二是通過評價結果賦權，對職業教育助推鄉村振興中的各種行為進行科學評估，基于評估結果的良莠引導治理行為，從而起到治理和規范之作用；三是通過必要的獎懲，以對錯的判斷來賦權?；谡_的獎賞與錯誤的懲戒，可以對相應治理措施進行賦權。

第三，在多元化、權威化的治理工具中，選擇實用化、權變化的治理工具。中國的鄉村是十分復雜的小社會，既有中國傳統文化的勤勞樸實，又有小農文化的 “尖酸刻薄”“愛占小便宜”等各種各樣的行為和現象。在職業教育助推鄉村振興的過程中，存在著多方面的復雜性和變化性。一是鄉村社會的分化與復雜。經過上千年的發展變化，中國鄉村的地區分化、農戶的家庭分化、農民個人的生命周期分化已經非常嚴重，甚至從 “村頭到村尾”都是不同的局面。二是中國鄉村社會地域廣大，各地風土人情差距巨大，中國民諺素有 “路隔十八里，各地一鄉風”之說，因此，對不同鄉風村落的治理也應該采用不同的措施。三是職業教育助推鄉村振興工作的復雜性，對職業教育助推鄉村振興工作本身的治理、對職業教育的治理和對鄉村建設的治理三個體系之間的錯綜關系，需要選擇性地采用治理工具。因此，要權變式地采用治理工具與治理手段。在合法合規的前提下，基于 “硬法”與“軟法”兼容、目標與手段統一、問題與選擇的原則，選擇自治、德治、法治等治理工具中的某一類治理辦法抑或交錯治理，都是必要的選擇。

四、統籌治理內容：深化全面發展中的重點攻堅

鄉村是國家經濟社會的半壁江山，倘若治理不善，往往導致部分國家和地區在取得一定發展之后陷入 “中等收入陷阱”。根據 《鄉村振興戰略規劃 （2018—2022年）》，經濟建設、文化建設、生態建設、福祉建設和政治建設，“既是全面振興鄉村的重要內容，也是解決人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間矛盾的主要抓手之一”[13]。因此，職業教育助推鄉村振興也必須統籌治理內容，深化全面發展中的重點攻堅。以經濟建設為突破口，帶動鄉村社會的文化建設、生態建設和政治建設，提升人民的幸福感。

第一，優化鄉村產業結構，提升農村產業的競爭力。在確保土地使用規范、糧食生產安全的前提下，職業教育助推鄉村振興要做好“加減乘除”四個方面的工作。一是要做 “加法”，增加短缺農產品的生產。企業市場提供物資信息，科技公司提供技術支持，職業院校落實人員培訓，優先做大做強鄉村亟需的產業。二是做好 “減法”，減少國內供大于求的農產品的生產。根據國內外市場需求情況，政府部門引導鄉村砍掉生產落后、效率低下的產業，職業院校對相關從業人員進行新技術培訓，輔助他們在創業中就業。三是做好 “乘法”，推進城鄉一體化的進程，整合第一、第二、第三產業，延伸鄉村產業鏈，提升農業生產的價值鏈、保障農村經濟社會發展的供應鏈，為農民提供第三就業空間。四是做好 “除法”，充分發揮職業院校、企業機構和科技站等力量，以知識、技術和資金的投入換取人力、時間的投入，用最小的 “分母”，換取最大商值。

第二，創新鄉村經濟發展模式，以新的經濟形態優化鄉村生態，凈化鄉村文化，提升人民群眾的幸福感。一是踐行 “綠水青山就是金山銀山”的發展信念，在加大鄉村經濟開發力度的同時，做好生態保護?？梢赃m當加大力度發展鄉村旅游觀光休閑產業。各地政府、地方職業院校要因地制宜，為鄉村生態經濟發展培養最好的人才。二是借助信息科技，做好 “互聯網+”、農村電商產業。新時代中國鄉村經濟的發展與騰飛要插上信息技術的翅膀，職業院校要加大力度培養電商人才，加大力度建設新商科專業群，同時為鄉村農民進行必要的電商技術培訓。三是加強農產品加工業和農業生產性服務業的發展。過去幾年，農產品加工依舊是廣大鄉村重要的創收渠道之一。因此，職業教育助推鄉村振興要輔助鄉村社會以現代化生產技術和理念升級農產品加工與服務行業，以綠色、環保、鄉土味的農產品生產與加工吸引消化勞動力，創造經濟收入。

第三，推進 “文字下鄉”、“技術下鄉”和“思政下鄉”活動，強化鄉村的文化建設與組織建設。文化建設是鄉村振興的重要治理內容，在經濟建設和治理的工作之外，有必要推進“文字下鄉”、“技術下鄉”和 “思政下鄉”的治理實踐，實現文化興村。[14]一是 “文字下鄉”的教研活動，事實上，“文字下鄉”在中國有著非常古老的傳統，但新時代的 “文字下鄉”不再是純粹的 “文字”下鄉，而是服務鄉村經濟社會發展的時代文化、時代文藝進入鄉村。因此，職業院?？梢酝菩兄T如田間學校、廣場培訓、典型示范等，通過校外教育與培訓，提升鄉土百姓的文化技術與文化素養。二是 “技術下鄉”，技術下鄉不僅是提供直接性的技術服務，更主要是針對鄉村新產業的發展需求，職業院校對鄉村百姓進行在線技術咨詢，實現“互聯網+培訓”的個性化培訓，為鄉村經濟騰飛提供教育培訓和技術支持。三是 “思政下鄉”，廣大鄉土社會因為地廣人稀、信息技術不如城市發達，而且黨員數量偏少，基層黨組織比較集中，對于黨政方針的學習和了解渠道較少，職業教育開展 “思政下鄉”是聯合鄉村基層黨組織進行時事政策教育普及、思想政治宣傳的工作，以此，做好鄉村振興的文化建設和組織建設。

在全面建成小康社會的社會主義新時代，中國鄉村建設取得了巨大成就，然而也還有更多重大的困難需要攻克。職業教育推動鄉村振興具有天然的適切性、可行性與必要性。大力發展職業教育，以職業教育助推鄉村振興，全面提升職業教育鄉村振興的治理能力，優化職業教育服務鄉村振興的治理體系意義重大。有效治理是撬動鄉村社會 “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕”的重要杠桿。為實現中國鄉村的現代化治理，以現代化治理理念為指引，以鄉村振興為平臺，以全面建成小康社會為目標，職業教育助推鄉村振興需要因時制宜，全面變革治理理念、整合治理主體、優化治理工具，探索兼容并包的權變策略、統籌治理內容，推進職業教育服務鄉村建設的現代化發展、協同化進程、法制化路線與立體化體系，通過多元化的治理體系改革與優化，最終建成 “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡闹袊厣l村社會。