我國地方政府債務的積極變化與風險防控

李德玲

近年來，隨著我國經濟增速下行、“結構性去杠桿”政策的推行，地方政府債務問題也逐漸受到人們的關注。

當前，學界對我國地方政府債務的定義仍未達成共識。通過對文獻剖析發現，該定義可以分為狹義和廣義兩種。狹義的定義是指，當地方政府的總支出超過總收入時發生的實際債務，即地方政府的地方總支出和總收入之間的差額。其中地方總支出包括預算、預算外和系統外部支出，地方總收入包括預算、預算外和系統外部收入。這一定義包含了許多類型的債務，例如來自企業或銀行的政府貸款、短期政府間貸款等。廣義的定義除了包含以上內容之外，還包括直接或間接隸屬于它們的公司項目的債務。此外，地方政府債務還包括顯性債務和隱性債務兩種，其中顯性債務主要指地方政府明確需要支付的負債和應付支出，隱性債務主要指在金融機構清算或破產時地方政府應當承擔的損失，例如社保資金缺口、PPP項目的負債等。

盡管自2008年起，我國地方政府債務規模出現了較快上升，但是在2015年最新的《預算法》出臺之后，該問題也出現了一些積極的變化。因此，本文首先介紹全球各國地方政府債務的演進，然后分析我國地方政府債務的積極變化，最后闡述我國地方政府債務的風險防控，希望能為管理層決策提供借鑒或參考。

全球各國地方政府債務的演進

在一些國家，地方政府除了要支付公務員工資、保險養老金和標準化擔保計劃，以及購買市政債券和各類債務債券之外，還通常扮演著最后貸款人的角色。其任務不僅僅是提供公共產品和平滑經濟周期，還包括在金融危機之后為金融機構或大型企業提供信貸支持。在金融危機爆發時，包括銀行在內的金融機構將會出現很多的金融摩擦，最終借款人與貸款人之間的債務期限和風險之間的錯配將會導致杠桿周期擴大，并最終導致這些金融機構陷入困境之中。此時，政府就會去救助這些金融機構，并且形成了債務。與此同時，政府還會為一些私人項目提供補貼、擔保等，這些形成了隱性債務。

從先進經濟體看，雖然有些國家（如日本）的總體政府債務規模較高，但是地方政府債務與GDP的比例并不高，風險也相對較低。根據國際貨幣基金組織的統計，自2013年以來，大約有1/3的發達經濟體在改善政府的金融凈值方面取得了一定的進展，它們的地方政府債務風險也有所降低。此外，這些國家普遍處于低利率的金融環境中，這種環境有助于債務利息的低速上升，并提高了地方政府的還款能力。

圖1是2000～2018年美國聯邦政府債務/GDP、美國州和地方政府債務/GDP、日本中央政府債務/GDP、日本地方政府債務/GDP的走勢圖。從圖中可以看到，2000～2018年來，日本中央政府債務/GDP和美國聯邦政府債務/GDP均呈現出持續上升的趨勢，這種趨勢在2008年以后表現得尤其明顯。與之相對應的是，2000～2018年日本地方政府債務/GDP、美國州和地方政府債務/GDP則一直維持在低位，在2015年之后甚至出現了下降。單純從數據上看，債務/GDP的變化與兩種對立力量的制衡有很大的關聯——現有債務存量支付利息影響比率的分子，名義GDP增長率影響比率的分母。在低利率背景下，發達經濟體地方政府債務的利息增速低于名義GDP增長率，從而導致比率降低。

在多數新興市場經濟體和低收入國家，近年來低利率的金融環境和強勁的經濟增長也導致地方政府債務/GDP的比率有所下降。但是，如果部分國家的融資條件繼續緊縮，可能會導致地方政府資產負債表的脆弱性上升、還款能力下降。

我國地方政府債務的積極變化

雖然我國地方政府債務仍然存在諸多問題，但是近年來出現了一些積極變化，具體表現在以下幾個方面：

我國地方政府顯性債務風險可控

2015年初，我國施行了最新的《預算法》。該法律規定，地方各級預算應當按照收支平衡、量入為出的原則編制，不得有赤字。此外，省級政府可以在資本市場發行地方政府債券，債券的發行規模必須經全國人民代表大會批準，并納入地方財政預算。這項法律為地方政府開辟了更加規范和透明的融資渠道。在此影響下，近年來我國一些省市的地方政府債務余額/GDP已經有所下降。

圖2是2016～2018年北京、內蒙古、遼寧、貴州、海南地方政府債務余額/GDP的走勢。從圖中可以看到，除了內蒙古的地方政府債務余額/GDP有所上升之外，北京、遼寧、貴州的地方政府債務余額/GDP均出現了下降，而海南的地方政府債務余額/GDP則在2016～2018年間變化不大。從區域視角看，我國各省市地方政府的債務規模不同，債務余額/GDP也存在較大的差異。具體而言，富裕的東部省份的地方政府債務規模最大，但是它們占GDP的比重最小;西部貧困省份或地區的地方政府債務規模最小，但是它們占GDP的比重最大。由于債務余額/GDP可以反映不同省市地方政府的償債能力，因此西部貧困省份或地區地方政府的債務負擔實際上是最高的。

從具體數據上看，2018年北京市地方政府債務余額/GDP的數值僅為14%，內蒙古的數值為38%，遼寧的數值為34%，貴州的數值為60%，海南的數值為39%。以上數據均低于國際貨幣基金組織（IMF）提出的“90%～150%”的警戒線。即便加上地方政府隱性債務的規模，如果管理層能夠有效進行管控，那么風險也不會很高。因此，通過數據分析可以得出結論：我國地方政府顯性債務處于風險可控的區間范圍之內。

地方政府的資產規模高于負債

根據我國央行發布的《中國金融穩定報告（2019）》，截至2018年底，我國宏觀杠桿率的數值為249.4%，同比下降了1.5%，這表明我國“去杠桿”已經取得了一定成效，維持“穩杠桿”與“穩增長”的動態平衡則更為重要。

如果從資產和負債的關系看，由于中國具有的特殊國情，政府擁有的資產規模（包括城市土地、礦產資源以及國有企業等）在全球屈指可數。與此同時，我國很多省市在城市建設過程中形成了大量的基礎設施，它們都是對城鎮化和工業化起到支撐作用的財富，而并非像其他國家一樣用于養老、消費等項目。此外，我國政府還擁有大約數百萬億元規模的國有資產。

根據國家金融與發展實驗室的統計數據，當前我國所有省市的政府資產都超過了負債，由于政府資產在核算過程中未包含資本化的稅收收入，如果考慮到這一點，政府資產和負債的比率將進一步提高。相比較而言，較貧困的西部地區的政府資產和負債比率的數值相對較低，主要原因是這些地區的土地價值較低。

因此，從以上數據看，我國地方政府的資產規模高于負債。如果說地方政府債務存在風險，則主要是指債務清償遇到的流動性風險，即銀行業可能發生的風險，因為即使它們使用其他金融機構的信貸代替了銀行信貸，地方政府債券中的86%以上仍由商業銀行持有。

低利率金融環境有助于地方政府償還債務

《貨幣與魔鬼》的作者阿代爾·特納認為，低利率將成為21世紀全球經濟的“新常態”，即便儲蓄率較高的中國也概莫能外。從全球范圍看，自2008年全球金融危機以來，各國央行紛紛推出了低利率政策，以此來刺激經濟增長。根據世界銀行的統計數據，在2007～2018年間，我國的存款利率從4.14%下降至1.5%，貸款利率從7.47%下降至4.35% 。以上數據表明，我國也逐漸步入了低利率時代。

在低利率的金融環境下，地方政府所需要支付的債務利息的增長速度較慢，這有助于提高它們的還款能力。從地方政府杠桿率（地方政府債務/GDP）的計算公式看，由于低利率的金融環境導致政府債務利息增速可能會低于名義GDP增長率，因此在我國經濟“穩增長”的背景下，地方政府的杠桿率可能會隨之降低。

我國政府實行的政策已經初見成效

近年來，隨著我國地方政府債務規模逐漸上升，管理層已經對該現象進行了重點關注，并且采取了幾項措施來防范其可能引發的系統性金融風險。例如，最新的《預算法》對地方各級政府的財政預算做了嚴格的規定，并對舉債規模進行“限額”;國務院多次出臺了關于規范地方政府債務的各項報告，并且加大了對舉債擔保等違法違規行為的監督。

從實行效果看，以上政策已經取得了一定成效，但是還需要進一步采取措施。從層級關系看，我國有五級政府，分別為中央、省、地市、縣和鄉村，這些政府都或多或少依賴于債務融資。其中中央政府的資產較為雄厚;地市級以下政府的債務規模較高，尤其是隱性債務的規模很高。因此，管理層需要對地市級以下政府的債務進行重點關注，并提出相應的解決措施。

防控我國地方政府債務風險的政策建議

盡管近年來我國地方政府債務問題出現了一些積極變化，但是還有許多方面需要重點關注和改進，以確保不發生系統性金融風險的底線。通過分析全球各國地方政府債務的演進，并結合我國地方政府債務的實際情況，我們得出了以下政策建議：

首先，高度重視地方政府隱性債務和地市級以下政府債務引發的金融風險。在實踐中，一些地方政府建立了融資平臺并向其借款，這些債務就屬于隱性債務的范疇。從法律上講，地方政府融資平臺是一家國有企業，其唯一或主要股東是相應的地方政府，其股份通常由國資委持有。除了地方政府融資平臺之外，有些地方政府還通過隱性擔保、不規范的政府投資基金、政府購買服務、PPP項目，甚至讓民營企業融資等形式來形成隱性債務。根據國家金融與發展實驗室的估算，截至2018年底，我國地方政府隱性債務的規模已經超過了顯性債務，其引發的金融風險不容人們忽視。

此外，根據數據統計，截至2018年底，在我國的五級政府中，地市級和縣級政府債務的規模最高，二者的債務之和在債務總量中的占比大約為81%。此外，很多地市級和縣級政府的財政透明度較低，隱性債務規模非常高，這些債務有可能形成“灰犀牛”風險。因此，管理層應當進一步摸清地方政府隱性債務和地市級以下政府債務的規模，并且高度重視其引發的金融風險。

其次，繼續推進地方政府財政的結構性改革，并重視償債方面的創新。從目前的情況看，由于我國地方政府隱性債務的規模較高，單純依靠地方財政的力量可能難以償還債務。因此，中央政府應當起到一定的協助作用，可以通過使用利率較低、期限較長的國債來代替利率較高、期限較短的地方政府債券或城投債。

通過以上償債方面的創新措施，不但可以建立人民幣主權的信用貨幣模式，還可以幫助地方政府償還債務、降低負擔。此外，地方政府有必要繼續推進財政的結構性改革，積極提升財政投資效率，將更多資金投入鼓勵人口生育、加強教育培訓等方面，這樣可以提高財政投資效率、避免債務規模的快速上升。

最后，學習和借鑒日本、美國等國家管理地方政府債務的先進經驗。由于我國和日本的國體較為接近，兩國的融資制度都是以銀行的間接融資為主，當前我國的經濟形勢也與20世紀90年代的日本有著諸多相似之處，因此應當對日本的經驗進行重點分析和學習。與此同時，美國管理地方政府債務的經驗也存在很多可取之處，如允許地方政府破產、對地方政府債務規模進行風險預警等，以上經驗都值得我國政府學習和借鑒。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）