新《證券法》證券糾紛調解的保障機制建設

董新義 王馨梓

2019年12月28日修訂后的《證券法》在第六章專門規定了“投資者保護”共八個條文，開啟了我國金融基本法律專章保護投資者利益的先河。其中證券糾紛調解制度也是新證券法強化投資者保護的一大亮點性措施。新證券法第九十四條第一款規定：“投資者與發行人、證券公司等發生糾紛的，雙方可以向投資者保護機構申請調解。普通投資者與證券公司發生證券業務糾紛，普通投資者提出調解請求的，證券公司不得拒絕。”但不可否認的是，該規定過于原則，缺乏可操作性。應當向何投資者保護機構申請調解、調解的受案范圍、金融機構是否存在先行處理的前置程序問題、調解的效力如何，均值得進一步研究。除此類問題外，證券糾紛調解的保障機制也是一個重大問題，關系到證券糾紛調解能否落到實處。本文擬在借鑒域外經驗的基礎上，就證券糾紛調解保障機制相關法理以及實踐予以探討，以期為我國證券糾紛調解機制建設做出貢獻。

證券糾紛調解的優勢及其保障機制

調解是與訴訟、仲裁、行政和解多元化解決糾紛的方式和手段，被公認為是選擇性或替代訴訟（Alternative Dispute Resolution， ADR）最重要的途徑之一，是ADR機制中的重要組成部分，沒有調解機制的ADR將是無源之水，我國也面臨著訴訟成本高、效率低、司法機關負擔重的問題，因此也急需盡快完善ADR機制，而發展ADR機制的首要任務是建立健全調解制度。現代調解制度具有其他司法手段不可替代的天然優勢，證券糾紛作為司法實踐中一類特殊的糾紛類型，對專業性、效率性、保密性有著迫切的需求，而只有調解才能切實滿足該類糾紛的需求。但是如果單靠調解，缺乏相應配套保障機制，證券糾紛調解或者成為“空中樓閣”，不能落地;或者失去其應有魅力，被證券當事人“用腳投票”。故新證券法第九十四條調解制度的落地，尚需相應的配套、保障機制。

證券糾紛調解的獨特優勢

與司法審判、仲裁和行政和解等相比較，調解則可在當事人的合意下，在不違反法律的強制性規定的范圍內，靈活地解決糾紛，正是在這種靈活解決糾紛的過程中，情理和法得到了有機的整合和重塑，法律效果與社會效果得到了高層次的統一和兼顧，符合中國國情的多層次法律法規以及地方性規范得以健康成長，法律體系的更新得以順暢地完成。

從我國資本市場發展情況來看，日益增多的證券糾紛對證券糾紛訴訟提出了嚴峻挑戰，司法資源的緊缺和司法的低效率顯然不能滿足證券市場對效率的需求，對投資者更為不利的是，由于雙方實力的差距和信息不對稱問題突出，在訴訟中還面臨著因舉證不能而敗訴、最終得不到保護的窘境。另外，證券糾紛的群體性比較強，社會影響比較大，而只有調解才能拯救司法資源緊缺的危機，在當事人各方平等協商的基礎上和諧解決糾紛，可以最大限度地維護證券市場穩定。另外，證券糾紛的專業性強、糾紛類型多樣、新型糾紛層出不窮，以及證券公司和投資者追求高效性和保密性等特點，都可以通過靈活的調解程序來解決（相較之下，司法審判或仲裁則要求相對嚴格的程序）。因此，調解解決證券糾紛具有獨特的優勢。

證券糾紛調解的不足之處

市場機構配合調解的意愿不夠

筆者曾經做過調研，在本次《證券法》修訂之前，證券經營機構和上市公司對證券糾紛特別是小額糾紛均有調解愿望，但是他們又存在很多顧慮，不敢也不能積極地適用調解這種方式解決與投資者的糾紛。從調研的情況來看，主要有以下幾方面的原因。

第一，由于調解是當事人之間的一種自愿性活動，其調解達成的調解協議并不具備法律強制執行力，證券經營機構和上市公司對投資者執行調解協議普遍存在擔憂。

第二，證券經營機構和上市公司在調解活動中作出調解讓步時，需要得到公司的授權，這將面臨著公司內部非常嚴格的審批程序，甚至還要求公司控股股東的審批同意，程序非常繁瑣。

第三，由于現行稅費、會計制度不完善，證券經營機構和上市公司妥協讓步而達成的調解金性質規定不明，會計處理和稅前扣除等面臨認定的困難，使得許多機構表示寧愿通過法院判決也不愿選擇用調解來解決證券糾紛。

第四，公司妥協達成調解結果很容易成為公司質詢甚至追究高管責任的一種借口，員工對調解方式解決糾紛還存在心理上的排斥感。

目前調解缺乏與司法、監管執法、自律監管聯動銜接機制

目前，證券糾紛調解工作和監管執法工作割裂、脫節現象比較普遍，缺乏與司法、監管執法、自律監管的聯動銜接機制，主要表現為以下幾個方面。

（1）調解與監管執法工作脫節

目前，證券糾紛調解工作和監管執法工作割裂、脫節現象比較普遍。表現在：第一，調解工作并未與行政處罰工作相銜接;第二，有些調解工作在不能進展時，未能借力證券監管機構;第三，調解未與行政和解相結合;第四，調解未與行政許可工作相銜接;第五，調解工作未與誠信監管機制相銜接。

（2）調解與自律管理未銜接配合

首先，銜接機制缺乏依據。在行業協會內部有關部門和各行業協會的章程、格式合同指引、《招股說明書》等法律文本中，缺乏糾紛導轉調解的條款來引導投資者或者發行人與經營機構在發生糾紛后將糾紛訴諸調解，尤其是對于證券經營機構不涉及違法違規行為的糾紛，缺乏引導投資者向調解機構申請調解的綠色通道。這種轉調解依據的欠缺不利于調解公信力的建設和調解制度的宣傳。

其次，懲戒機制欠缺。行業協會成員單位對調解的認知不到位，尚未形成主動接受調解、主動履行調解協議的意識，行業協會也對不接受調解、不履行調解協議的會員單位缺乏監管機制和懲戒措施，導致會員單位的不誠信和阻撓調解的事件頻發，調解協議的執行力受影響。

最后，激勵機制缺位。調解與行政處罰、行政處分缺乏互通機制，對已經通過調解解決糾紛、積極履行調解協議的單位或個人，仍然進行行政處罰或者處分顯然是不公平的，長此以往會員單位的調解意愿也會受挫。未來在互通機制的建立過程中對于上述單位應設立免除起訴、減輕處罰等激勵措施，以調動會員單位調解的積極性。

（3）國務院部門之間有關調解的政策規則不協調

證監會與國家稅務總局、財政部等國家部委之間缺乏協調互通機制。例如，在調解中證券經營機構一般會支付大額的調解費用和賠償金，這些費用在納稅的時候能否稅前扣除，在會計科目中屬于哪個科目目前都無明確的規定，這些都直接影響著證券經營機構和上市公司參與調解的興趣。從長遠來看，未來建立對接機制時，可以把賠償金和調解費用作為納稅扣除的項目來鼓勵證券經營機構積極配合調解。

域外監管執法和自律管理配合調解機制

盡管調解具有天然優勢，但是沒有相應的與司法、仲裁和其他行政機關的相銜接和聯動的機制，調解的效果將大大降低。從域外國家和地區的經驗來看，調解都有相應的保障機制。

美國FINRA

在美國，金融業監管局（The Financial Industry Regulatory Authority，FINRA）是美國最大、最有影響力的獨立非政府證券業自律監管機構（SRO）其職權相當廣泛，除了有針對金融機構制定監管規則（Regulation）、進行合規性管理（Complication）、教育培訓（Education）和執法（Enforcement）的權力外，還包括保護和教育金融消費者的職責，并整合了前身NASD和NYSE的證券仲裁和調解業務，設有全北美最專業且全世界規模最大的證券糾紛非訴訟解決平臺，下設“糾紛解決機制”（FINRA Dispute Resolution，FINRADR）。實際運營中，FINRA內部承擔監管職責的部門人員即為監管公司人員，在所有的公開場合統稱為FINRA。FINRA的監管職責主要由會員監管部門和市場監管部門承擔，會員監管部門監管FINRA所有會員，市場監管部門監管證券交易所市場及場外市場，美國幾乎所有的股票期貨交易所均與FINRA簽約。FINRA通過承包協議為全國性證券交易所提供糾紛解決服務，其中包括BATS證券交易所、波士頓證券交易所、國際證券交易所、納斯達克、紐約證交所和費城證交所等多家證券交易所。這些大型交易所在與FINRA簽訂協議后，其內部不再設立糾紛解決機構以及配備專業人員。根據交易所與FINRA之間的協議，即使證券經紀商不是FINRA的成員，但只要其是上述任意一家交易所中的會員，投資者就可以選擇FINRADR作為解決爭議的平臺。

英國金融服務監管機構

英國于2000年頒布了《金融服務和市場法案》（Financial Services and Markets Act 2000，FSMA 2000），對金融消費者保護進行了全面系統的規定，同時將金融消費者權利保護的職責交由單一、全權金融監管機構即英國金融服務管理局（Financial Services Authority，FSA）。

2012年《金融服務法案》改變三方金融監管為“準雙峰監管”。FSA改名為金融行為監管局（Financial Conduct Authority，FCA），承繼了原FSA的微觀金融消費者保護的職能，同時在英格蘭銀行下新設子公司審慎監管局（Prudential Regulation Authority，PRA），FCA和PRA在宏觀審慎監管方面均受英格蘭銀行下設的金融政策委員會（Financial Policy Committee，FPC）的領導和協調。該服務法案對英國的監管體制進行了徹底的改革，使得微觀金融消費者的保護機構變得更為獨立、精細和專業，同時在涉及金融系統穩定的宏觀審慎監管方面受到了來自英格蘭銀行的指導，確立了英國金融消費者法律保護體系獨特的地位。

2012年《金融服務法案》從立法層面明確確立了包括英格蘭銀行、FPC、FCA、PRA等在內的各主要監管機構之間的協調機制，其中最重要的當然是作為審慎監管者的PRA與作為行為監管者的FCA之間的協調，此外也涉及PRA、FCA和負責宏觀審慎監管和金融系統穩定性的FPC英格蘭銀行之間的協調。

德國銀行業監管與自律配合調解機制

第一，行政性程序與民間性程序的雙重配置。金融監管機構作為行政執法機關，承擔著處理投訴、解決糾紛的職責，其救濟程序屬于行政性ADR。行業協會設立的申訴處理專員，形式上屬于民間機構，但處在行政監管機構指導下，具有行政授權特點。這些程序得到法律保證，作為法定前置調解程序，處理期間訴訟時效中斷。金融監管機構的行政性申訴救濟機制擁有較大權限和資源，有權進行調查和行政處罰，主要處理重大、復雜、集團性、涉及違法行為及規則、政策的案件，而普通申訴案件則往往委托行業協會機制處理。兩種處理機制形成了合理的分工和銜接，金融消費者可以根據實際需要進行選擇。

第二，行業協會申訴專員機制雖然屬于行業性、民間性機制，但具有獨立性、公益性和中立性，其宗旨是履行行業的社會責任、服務公眾、維護金融市場的合理穩定運行。因此，在制度設計上采用中立第三方獨立負責的形式，通過申訴專員人選、機構設置和程序保證其公平和公正，由擁有相關專業知識和經驗的資深法官擔任申訴專員，申訴專員不從屬于行業協會。機制的運行成本由行業協會承擔（主要來自成員會費），行業協會成員還承擔應訴和接受小額裁決拘束力等義務。這種安排有利于加強行業自律，保證申訴專員制度公平高效地運行，提高其公信力，吸引公眾積極利用該機制化解糾紛，從而盡可能化解因消費者投訴引發的金融糾紛，有效替代訴訟。從處理結果看，申訴專員注重平等保護消費者的合法權益和維護金融市場秩序，適度向有利于消費者傾斜。

域外訴訟調解、仲裁調解對接機制

在美國，FINRA調解程序和仲裁程序分開進行。證券糾紛當事人可以在仲裁程序開始之前先選擇進行調解，或者在仲裁程序開始后要求進行調解，也可以同時要求開始仲裁程序和調解程序。因為調解程序和仲裁程序兩者的運作方式不同，而且可以同時進行，調解程序的失敗不會減緩仲裁程序的進度。除非糾紛雙方當事人都同意在調解結束之前暫停仲裁程序，仲裁程序受調解程序的影響并不大。

由于FINRA的職能權限兼有官方的監管處罰權，故其證券糾紛調解制度與世界其他國家（地區）相比有顯著不同。無論是英國的FOS，澳大利亞的FOS，還是中國香港的金融糾紛調解中心、中國臺灣的金融消費評議中心等，公眾投資者與金融機構之間的協商談判和糾紛解決機構主導下的調解斡旋是必經的前置程序，協商和調解不成功后，糾紛才進入下一個裁決或仲裁階段。前述調解始終只是作為其中一個環節附屬于整個FOS（概稱為FOS），一旦進入裁決或仲裁階段，公眾投資者即喪失要求調解的權利。FINRA則選擇雙線并行的制度結構，讓調解和仲裁各自獨立地發揮作用，因此賦予爭議人較大的自由選擇權，即在仲裁裁決和調解協議皆具有終局性效力的制度前提下，只要爭議處于未決狀態，爭議人就可以隨時提起調解，若糾紛已啟動仲裁程序，經爭議人一致同意，可選擇先中止仲裁等待調解結果，也可選擇仲裁與調解同時進行。調解結果若不能達到全部的調解目的，調解員也可部分調解，以縮小當事人之間的爭議，未解決部分當事人可再尋求仲裁程序的解決。由此，調解可以自成一個完整的證券糾紛解決機制，獨立地發揮作用。

在英國FOS處理程序中，若金融消費者對申訴專員出具的裁定書不服，可尋求法院救濟。在澳大利亞，對于FOS的處理意見，消費者可選擇是否接受，若消費者選擇接受，則金融機構必須接受;若消費者不接受，則可選擇訴訟、仲裁等其他方式救濟。德國私人銀行FOS調解的糾紛，消費者如果不接受調解，仍然有權向法院提起訴訟，但是僅對5000歐元以下標的額的糾紛具有約束力。

在韓國，對于不服調解結果的，韓國金融監督院頒布的《金融糾紛調解細則》第三十一條規定了提起再調解申請的事由、時間及處理規則。第一款規定，有下列事由之一的，當事人可以對委員會的決定提起再調解申請（當事人在申請調解之初，已經主張過該事由或者明知有該事由卻未主張的除外）：出現在調解當時未提出且對調解結果有重大影響的新事實;發現作為調解證據的文書、證人證言、參考人陳述等材料系偽造或變造，是虛假材料的;作為調解依據的法律、判決等發生變更的;對調解結果有重大影響的事項，委員會未作出判斷的;應回避的委員未回避的。第二款規定再調解申請應當在當事人收到調解決定或者駁回決定之日起一個月內提出。對第一款規定的再調解案件的處理準用本章的規定（即關于糾紛調解的規定）。院長對超過第二款規定的期限提出的再調解申請，如無正當理由，可予以駁回。

在打通對接的程序通道方面，日本金融非訴訟糾紛解決機制規定，在消費者同意的情況下，金融服務機構原則上對特別調停方案必須接受（若不接受只能選擇訴訟），而消費者則享有對糾紛解決機制的選擇權，若不接受特別調停方案，有權選擇訴訟或其他方式尋求救濟。在中國香港，若當事雙方無法經過調解達成和解協議，申訴人可以選擇將案件提交仲裁，或者放棄仲裁直接進入訴訟環節。若是選擇仲裁，則仲裁結果具有一裁終局的效力，即消費者在收到仲裁結果后，無論滿意與否都必須接受，而不能繼續將案件提起訴訟。而中國臺灣“金融消費評議中心”制作的評議書經法院核準即產生既判力，當事人就該事件不得再行起訴或申請評議。消費者拒絕接受評議決定的，評議不成立，可另行訴諸司法訴訟。

為保障調解機制的順利運行，上述國家或地區還建立了訴調、仲調對接機制，其大致情況如表1所示。

域外確保調解的其他配套機制

統一金融糾紛調解立法

證券期貨糾紛調解機制建立的過程中，一般情況下都伴隨著相關的立法工作。美國FINRA設立證券糾紛調解平臺以方便爭議雙方進行談判，FINRA有專門的調解規則，即2007年SEC批準的《調解程序規則》。英國通過2000年《金融服務與市場法》，對涉及銀行、證券與保險等不同金融業務領域的糾紛予以統一調整，首先實現了從分業型FOS到統合型FOS的重大轉變。德國沒有建立統一的金融糾紛解決法律體系，而主要依靠銀行、證券、保險等行業的自律性組織和規章對與此相關的問題加以調整。澳大利亞則于2001年通過了《金融服務改革法》，建立了以自律規制為中心統合規制體系，并在2008年對金融行業的FOS制度進行了統合。我國臺灣地區2011年6月通過了《金融消費者保護法》，并據此成立了統一的金融糾紛解決機構即金融消費評議中心。

選任專業的調解員

金融糾紛解決機制能否具有實效性，糾紛解決委員（也即調解員）的素質是又一個關鍵性的因素。為此，若當事人雙方都有調解意愿，美國FINRA會根據當事人的情況，從調解員名冊中提出推薦名單，并附上調解員的披露報告，報告中闡明調解員的收費水平、教育和職業經歷、調解經驗等供當事人選擇，當事人也可要求FINRA進一步補充建議名單，或者在名冊之外自行選定滿意的調解員。調解員一旦選定，雙方必須共同在《提交調解協議》上簽名并呈遞給FINRA調解主任，表明愿意遵守《調解程度規則》解決爭議。FINRA由此開始組織調解工作，介入雙方爭議。

德國私人銀行申訴專員的聘任制度如下。其一，申訴專員由管理層推薦，銀行協會董事會聘任，任期三年，可以連任。其二，聘任申訴專員之前，銀行協會將候選人的姓名與工作經歷告知消費者中心聯邦協會和消費者協會。如果消費者協會在兩個月之內未以書面形式陳述對相關候選人資質及中立性提出異議，即可根據第一條第一款第二句進行聘任。其三，申訴專員不得介入與自己直接有關的爭議案件，這種情況下，由其代理人代為進行調解。

日本《金融商品交易法》規定糾紛解決委員須同時具備高尚人格和專業知識，并規定必須由特定類型的人員組成，包括執業五年以上的律師、從事金融商品交易業務十年以上者、消費生活專業咨詢員、執業五年以上的注冊法務士以及內閣行政命令規定的其他人員。

韓國《金融糾紛調解細則》規定金融爭議調解委員會的委員可由六類人員擔任，分別是具有法官、檢察官或律師職業資格者，現任或曾任依據消費者保護法設立的韓國消費者保護院及消費者團體的高管者，在金融機構或者金融相關機構、團體工作十五年以上者，具有金融專業知識及經驗者，具有執業醫生資格的醫生，以及其他具有糾紛調解經驗且院長認為有必要的人。金融消費者保護院內設置的金融糾紛調解委員會同樣要求委員具有相關工作經歷并有專業知識和經驗。香港金融調解中心的日常運營由行政總裁負責，行政總裁須熟悉糾紛解決的訴訟替代方法，并具備豐富的調解和仲裁經驗，首任總裁為曾擔任香港律政司調解專責小組秘書的詹少弘女士。臺灣金融消費評議中心處理金融消費爭議的核心部門——評議委員會，設評議委員9人至25人，評議委員由董事會遴選具備相關專業學識或實務經驗的學者、專家、公正人士，報請主管機關核準后聘任。

也就是說，若調解聘任的都是法律專業人士，可以使調解結果公正性更強。而目前我國調解員選拔培訓機制不成熟，缺少專職人員，無法保證調解質量。因此，我國可以考慮修改證券調解員管理規則，使具備專業技能的法官或律師等法律人有機會兼職證券調解員，并且對這類兼職調解員的專業法律人士給予一定的工資補貼。

設置合理的調解案件標的額

有些國家或地區的金融糾紛調解機構對受理案件的標的額進行了限制。例如，在澳大利亞FOS機制中，消費者與銀行間爭議的金額不超過28萬澳元的，FOS才受理消費者的投訴;對于消費者與保險公司的爭議以及人壽保險爭議，最高金額為20萬澳元;對于每月都從保險公司領取保險金的爭議，最高金額為6萬澳元;對于其他保險服務，最高金額為15萬澳元;對于消費者與信托基金之間的爭議，損失不超過28萬澳元的情況下FOS才受理消費者的投訴。中國香港金融調解中心受理的案件標的必須為金錢糾紛，金額本息合計不得超過港幣50萬元（或等值外幣）。因為這個金額涵蓋超過八成由金管局處理的金錢糾紛個案，及約八成的股票投資者。設定申訴上限可加強調解中心借調解方式達成和解的能力，亦可迎合調解中心使用者的需要，因為他們都是個人客戶，申訴額不會太高。

而在德國，投訴標的金額的大小是直接和糾紛解決的法律效力相關聯的。在德國私人銀行申訴專員制度中，如果投訴標的未超過5000歐元，則申訴專員的調解對銀行具有拘束力，在這種情況下，銀行不得向普通法院提起訴訟，而投訴人則可向普通法院提起訴訟。此外，涉及更高投訴標的程序所達成的裁決對當事人雙方沒有拘束力。收到此類裁決的六周內，可通過書面形式通知銀行協會客戶投訴處接受裁決，在此當事人沒有義務一定要接受調解裁決，還可向法庭起訴。期限屆滿后，客戶投訴處將結果告知當事人各方，程序遂告結束。

從目前各國實踐來看，小額標的糾紛適用調解制度較為科學合理。然而我國目前證券調解管理工作辦法中，沒有對調解的“涉案金額”加以規定，應參照近些年實踐和各國或地區立法，盡快加以完善。

我國證券糾紛調解保障機制的建設路徑

新證券法第94條第1款確立的證券糾紛調解制度亟待落地機制建設。無論新證券法，還是以往的《人民調解法》和《民事訴訟法》的規定來看，調解都不具有當然的法律效力，當事人仍然可能具有反悔、甚至不遵守承諾，這就使得花費較大精力完成的調解成為虛空，不僅耗費當事人的時間和金錢成本，也浪費調解機構的大量其他成本，整體來講是對社會資源的極大浪費。本文認為，在我國大力加強資本市場健康發展和建設，建設信用社會，建設節約型社會的大背景下，提高服務效率，進一步加強投資者保護，借鑒域外發達國家和地區的證券糾紛調解的配套、保障機制，應當搞好以下幾個配套保障機制建設。

完善訴訟調解對接、仲裁調解銜接的相關法律規定

一是在立法中明確達成調解協議后，爭議雙方可以向法院申請司法確認，經法院依法確認的調解協議具有強制執行的法律效力。二是除了要確保普通投資者的強制調解申請權落到實處，在今后的《證券投資基金法》和《期貨法》以及《證券法》相關行政法規中還要規定，普通投資者一方提出調解要求的，證券公司一方必須接受且不得中途退出;同時應明確規定對一定數額以下的小額糾紛調解結果，對證券公司一方具有強制執行的效力。三是規定經批準設立的具有證券糾紛調解職責的機構，在雙方當事人達不成一致的情況下享有裁決權，裁決結果對證券公司有約束力，投資者或者金融消費者對裁決結果有異議的，可以申請通過其他法律途徑解決。四是在立法上完善訴調對接和仲調對接的相關制度。

健全和落實證券糾紛調解和法院審判的聯動和銜接機制

落實2016年7月13日最高人民法院、中國證監會聯合發布的《關于在全國部分地區開展證券期貨糾紛多元化解機制試點工作的通知》精神，用足用好最高人民法院賦予證券糾紛調解機構的專門政策措施，積極開展調解與訴訟協調聯動、有效對接的政策和機制。推動投資者保護機構等試點調解機構（包括未來設立的新的全國性證券專業調解機構）參與法院設立的“訴調對接中心”工作，法院調解中心對投資者保護機構的調解工作進行指導和監督。從長遠來看，為了順利地推進訴調對接工作，證券糾紛調解機構應當建立起中立、可持續發展、科學完善的內控機制，調解員必須專業、公正和廉潔，必須具備權威公信的調解組織體系和運作機制。證監會及其派出機構作為證券期貨行業的監管者，監管轄區沒有試點調解組織的證監機構要積極創造條件，主動與試點地區人民法院等相關部門聯系，構建起有效的溝通渠道和工作機制，通過工作努力讓證券糾紛調解機構能夠納入到訴調對接工作機制中。

證監會要與有關中央部門建立協調、合作機制

中國證監會要在黨中央和國務院的領導下，充分體現我國政治制度的優勢，積極與其他中央部門和地方政府建立協調機制，針對目前的調解工作開展所遇到的瓶頸，分清問題的輕重緩急，與相關中央部門積極主動地溝通協調，時機成熟時可以聯合發文來解決，如果是法律障礙問題，可以聯合推動修改法律條文，為建立證券期貨糾紛調解機制創造良好的監管協作環境。

例如，為了對開展仲裁和調解的對接創造良好條件，體現部門合作精神，證監會應推動修改國法〔2004〕5號文件。證監會和國務院法制辦于2004年1月發布了《關于依法做好證券、期貨合同糾紛仲裁工作的通知》（國法〔2004〕5號），就證券、期貨合同糾紛的仲裁范圍，證券、期貨合同中仲裁協議的訂立，證券、期貨專業仲裁員的選聘，證券、期貨合同糾紛仲裁工作的開展，加強國務院法制辦、中國證監會對證券、期貨合同糾紛仲裁工作的指導和監督等五個方面作出了規定。但是，由于種種原因，該通知在實踐中并沒有完全得到貫徹執行，如該通知規定證券、期貨仲裁員須經中國仲裁協會確認，但中國仲裁協會遲遲未能成立。另外，還有很多規定已經不合時宜，需要修改。當前，急需修改的規定有三點：第一，刪除中國仲裁協會確認證券、期貨仲裁員等規定，以方便選聘更多的證券、期貨專業人士進入仲裁員隊伍。第二，擴大證券、期貨仲裁案件范圍，將上市公司與證券市場公眾投資人之間的糾紛等納入仲裁范圍。第三，補充完善仲調對接機制，選聘仲裁機構的仲裁員作為統一調解機構的調解員，推薦統一調解機構的調解員成為仲裁機構的仲裁員;通過便捷的仲裁程序，確認統一調解機構作出的調解協議，制作調解書或者裁決書，提升調解協議的法律效力。

（作者單位：中央財經大學）