特色小鎮發展的金融支持淺析

羅頻宇

截止2019年8月，住房和城鄉建設部、國家發改委、財政部分兩批評選出國家級特色小鎮共計403個（第一、二批分別為127個、276個）。三部門于2016年7月18日公布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》中提出，到2020年我國將培育1000個左右具有旅游、商貿、制造、教育、科技、傳統文化、宜居等特色、富有活力的特色小鎮。

甘肅省特色小鎮發展及金融支持現狀

特色小鎮發展現狀

2016年7月27日甘肅省政府辦公廳制定了《甘肅省人民政府辦公廳關于推進特色小鎮建設的指導意見》（甘政辦發〔2016〕114號），為甘肅省特色小鎮建設提供了有力的政策支持和保障。2018年5月17日甘肅省發改委、國土資源廳、環境保護廳、住房和城鄉建設廳發布了《甘肅省關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的實施意見》，進一步優化了政策環境，規范了建設流程。

甘肅2016、2017年入選國家級特色小鎮共有8個，第一批3個，第二批5個。

甘肅2018年評定的省級特色小鎮有18個，同時申報了第三批國家級特色小鎮（截止目前國家尚未公示）。

由上表看出，甘肅省26個特色小鎮分布遍布14個地州市，前三名分別是：蘭州市5個，數量第一;定西市4個，數量第二;武威市、天水市、臨夏州分別是2個，數量第三。

在特色方面，甘肅省26個特色小鎮中，產業小鎮有7個，文化小鎮有3個，旅游休閑小鎮有12個，健康療養小鎮有3個，綜合小鎮有1個。

甘肅的特色小鎮在發展過程中，產業定位明確、市場要素集聚、管理機制創新、生產生活生態統籌布局，激發了創新創業活力、推進了供給側結構性改革、促進了經濟結構調整、帶動了經濟社會持續健康發展。

金融支持現狀

2018年5月《甘肅省關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的實施意見》從整體上確立了甘肅省特色小鎮建設的方針及資金支持渠道。

通過對相關資料整理分析，特色小鎮的異質性、階段性的發展形成對資金需求的差異化。首先，甘肅省特色小鎮除了有以旅游型特色小鎮和非旅游型特色小鎮。資源稟賦不同對資金需求具有差異。比如，青城古鎮、松鳴巖鎮等都是旅游資源稟賦特色為主，自然景色是關注點，投資無需太多。非旅游資源稟賦為條件的特色小鎮如首陽鎮、苦水鎮等，此類小鎮重在資源稟賦的聚集、轉化，而且需要物流建設等外部投資，資金需求量大。其次，甘肅省特色小鎮的發展具有低中高的產業特色，處于較高發展階段的如青城古鎮等，已經擁有較為完善的基建設施和一定的人文環境;處于較為低級發展階段的特色小鎮如苦水鎮等，其基礎設施建、特色加強對資金需求較大。見表3。

根據甘肅省特色小鎮的現狀和未來發展，借鑒省外經驗，特色小鎮有輕、重資產和建設程度低中高區別，把這兩種因素進行組合，同時剔除青城鎮等6個兼有省級和國家級特色小鎮的建設面積和資金需求，得到擬建面積2981.411平方千米，擬投資資金需求規模總計為669.55億元。

甘肅省特色小鎮的金融供給特征是政府主導、市場運作、企業運營。甘肅省特色小鎮的金融供給目前仍以政府為主，同時引入社會資本參與。

一是政府預算資金。主要是重點項目計劃和小鎮供排水、“兩污”、市政道路等基礎設施建設專項補助資金。二是引導社會資本。包括企業、社會資本、商業銀行、政策性銀行的資金投入。三是政府扶貧資金。政府每年將籌集至少300億元作為特色小鎮發展資本金，專項支持貧困地區、少數民族地區以及投資規模較大的特色小鎮傾斜。四是產學研基金支持。積極探索與高校、科研院所創新實踐合作，實現產學研與實體經濟的良性互動，利用科研基金金融支持。

存在的問題

金融支持頂層設計不足

2018年5月《甘肅省關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的實施意見》在金融支持方面的規定并不充分和具體，特色小鎮籌融資活動的開展并不是很順利，地州縣單獨建設轄區內特色小鎮的現象明顯，缺少統一規劃，而且一部分資金投向于酒店建設當中。

資金支持不足

首先是財政資金支持不足。面對特色小鎮建設所需要的669.55億元的資金，甘肅省財政支持捉襟見肘。其次是社會資金支持力度不足。金融精準支持在數量上和差異化產品與服務上存在不足，銀行貸款也不能很好滿足特色小鎮金融需求。最后是資本市場融資能力不足。目前，甘肅省特色小鎮發展的資金需求依靠資本市場融資能力有限。

金融創新不足

金融支持特色小鎮創新不足主要體現在同質化嚴重，金融差異化項目不足。一是公關效果不明顯，在小鎮特色的宣傳與推介力度上做得不夠。二是目前金融支持特色小鎮的專項金融產品仍然空白，沒有推出金融與小鎮產業發展充分結合的產品設計。

措施分析

做好金融支持的頂層設計

首先要發揮各級政府的職能，明確特色小鎮投融資的方向、規模和渠道。賦予鄉級政府投融資決策主導權，負責特色小鎮投融資項目實施;縣級政府成立特色小鎮建設項目管理工作領導小組，制定特色小鎮項目投融資方案等;省事級政府在資金上報、審批等事宜開辟綠色通道。其次，明確建設運營管理主體。運營管理主體可以是政府或政府平臺公司，可以是獨立的市場化主體，也可以是兩者的聯合主體。再次，各級政府應通力協作，做好金融支持的頂層設計，科學劃分特色小鎮類別，制訂長期和中短期投融資規劃，并確定具體的投融資項目，區別制定金融支持方案。最后，完善金融市場的宏觀監管，改善監管方式、提升監管能力。

加大財政及資金支持力度

首先，特色小鎮建設資金納入財政預算，根據需求量每年按比例撥付一定數量資金進行公共配套設施的建設。其次，應統籌整合特色小鎮建設用地，在土地利用指標與融資等方面給予便利，保障用地空間。最后，制定特色小鎮稅收減免、貸款利息補貼等優惠政策，增強特色小鎮建設項目的吸引力，減輕特色小鎮建設項目的投融資風險，增強建設項目對社會資本的吸引力。

動員社會資金廣泛參與

首先，商業銀行仍然是助推特色小鎮建設最重要的金融力量，應統籌各商業銀行每年給予特色小鎮一定數量的貸款，大力創新金融產品，對接特色小鎮項目建設，為特色小鎮建設提供全方位的金融服務支持。其次，開發性、政策性銀行應發揮其作用，提供優惠的中長期貸款，并引領帶動商業銀行、社會資本參與廣西特色小鎮建設。各政策性或商業性銀行根據特色小鎮建設需求和產業發展，可運用中長期固定資產貸款、銀團貸款、同業合作等方式，對特色小鎮基礎設施、公共服務、園區開發、環境保護、土地整治、企業生產經營等各個領域開發專項金融產品，安排專項信貸規模，配置信貸資金。最后，鼓勵引導民間資金投資特色小鎮建設。鼓勵民間資本以合資、合作等方式參與特色小鎮公用設施和商業性項目的建設和運營。

完善資本市場融資功能

提升多層次資本市場融資功能，形成有機互動、相互增益，有效發揮特色小鎮循環發展機制功能。首先，完善債券市場，在對甘肅省特色小鎮資產精確評估的基礎上，根據現行債券規則，優質企業可以發行銀行間交易市場可續票據、中期票據、短期融資債券等債券融資。其次，提高股票市場的融資能力，積極培育特色小鎮龍頭企業通過新三板、二板等市場進行融資。如首陽藥材、七彩丹霞、葡萄酒小鎮、、陽壩度假、酒泉玉小鎮等都具備一定的實力和知名度，完全可以包裝上市進行股權融資;也可以大力發展天使投資和風險投資，支持促進民間資本進入，健全私募股權發行制度。最后，積極提高甘肅省保險市場的服務能力，保險市場可以化解特色小鎮產業結構優化升級帶來的風險，要依據特色小鎮發展的特點設計相關保險產品，使保險產品與特色小鎮發展的需求相互交織促進。

創新金融產品或服務方式

PPP融資模式

PPP投融資模式是現金基礎設施建設常采用的一種公私合營模式，特色小鎮的財產權歸政府所有，將項目建設、經營和維護交給私人資本，尤其是對道路、管廊、污水處理等基礎設施建設資金要求多的特色小鎮來說更加適用，而對于健康、養老、衛生、教育、文化、旅游等項目則可以采取使用者付費模式。

資產證券化融資

資產證券化是以特定資產產生的現金流為條件，發行資產支持證券（ABS）的一種融資方式。金融機構和運營商分別介入小鎮的整體打造，把土地、交通、電力等基礎設施類資產或者某種特許經營權的收益進行證券化融資，所得資金投入到特色小鎮實現專業的產業運營，當特色小鎮的商業性項目運營產生穩定的現金流后，可以再次以這些項目的現金流為基礎發行證券融資。資產證券化可以提高特色小鎮知名度。武威清源葡萄小鎮、酒泉玉文化小鎮、隴西首陽藥材小鎮都適合通過資產證券化融資。

設立基金

基金的設立從主導者角度可以是三種情形：政府主導、金融機構主導、企業或私人主導;從內容或形式上一般有三種情形：產業投資基金、城市發展基金、PPP基金。如隴西首陽鎮可以設立藥材產業基金，武威清源鎮可以設立葡萄產業基金等。不論哪種主體主導，其在實踐運作中最好是幾者的聯合，是一種市場化運作。雖然風險承擔的權重不同，但政府在基金運作中要作為劣后方為項目風險兜底，以吸引更多機構的參與。

融資租賃

融資租賃又叫設備租賃，是一種集融資、融物（如設備）、貿易、服務于一體的融資方式，屬于表外融資，出現問題時租賃公司可以回收、處理租賃物，對企業資信和抵押擔保要求不高，是有效解決融資貴、融資難的途徑。一些工業生產類特色小鎮，如酒泉玉文化小鎮、武威清源葡萄酒小鎮等，可以通過直接融資租賃方式獲得購置成本高的大型設備，也可以通過售后回租方式，既獲得設備，又盤活存量資產、改善企業財務狀況。

其他方式

另外還可通過特色項目的運營收益、政府補貼、收費等收益發行收益信托憑證方式融資，或者以未來發展潛力大、高增長性、高收益性的項目吸引風險資金進入等。

【基金項目】2017年甘肅省哲學社會科學規劃項目“甘肅省特色小鎮建設研究”（項目編號YB148）。

（作者單位：蘭州財經大學長青學院）