《幼兒園工作規(guī)程》的歷史演進與政策分析

周潘偉 馮欣

[摘? ? ? ? ? ?要]? 中華人民共和國成立以來，我國《幼兒園工作規(guī)程》的制定經歷了模仿蘇聯(lián)的學前教育政策、探索與建設中國特色的學前教育政策、邁向科學化與規(guī)范化的學前教育政策三個階段的演進歷程。研究通過分析各個歷史階段《幼兒園工作規(guī)程》政策文本的歷史演進，探究政策演變的兩個主要影響因素：國家政治經濟狀況與教育環(huán)境，最后以1953年至2019年期間頒布的新規(guī)程（2016年3月1日正式實施）為例，從背景、過程與內容三個方面進行政策分析。

[關? ? 鍵? ?詞]? 幼兒園工作規(guī)程;歷史演進;政策分析

[中圖分類號]? T-652.6 ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號]? 2096-0603（2020）30-0130-02

一、《幼兒園工作規(guī)程》政策文本的歷史演進

（一）1952年的《幼兒園暫行規(guī)程》

1952年頒布的《幼兒園暫行規(guī)程》吸取了老解放區(qū)的學前教育經驗，借鑒了蘇聯(lián)學前教育理論，并依據共同綱領和改革學制的決定制定。

其創(chuàng)新之處：（1）名稱改變，由原來的“幼稚園”改為“幼兒園”。（2）規(guī)定幼兒園應對幼兒進行初步的全面發(fā)展的教養(yǎng)工作。（3）體現在幼兒園的任務上，以新民主主義教育方針為指引來教養(yǎng)幼兒，使其在學齡前期獲得健全的發(fā)育，并通過減輕負擔的形式使母親獲得充足時間參與各項活動等。

（二）1989年的《幼兒園工作規(guī)程》（試行）

20世紀80年代，隨著國內外對兒童認識的提高和對兒童教育的重視，幼兒園的教育也面臨許多新的問題需要去認識與解決，我國于1989年頒布了《幼兒園工作規(guī)程》（試行）。

其創(chuàng)新之處：（1）將幼兒園規(guī)定為基礎教育的組成部分，是學校教育制度的預備階段。（2）將幼兒園對象界定為三周歲至入小學前。（3）在主要目標中，審美方面增加幼兒感受美與發(fā)現美的能力培養(yǎng)。（4）為迎合社會發(fā)展需求，幼兒園的任務增加了為幼兒家長安心參加社會主義建設提供便利條件。

（三）1996年的《幼兒園工作規(guī)程》

依據幼兒園當時存在的問題與社會環(huán)境的影響，為了加強幼兒園的科學管理，提高保育和教育質量，對1989年的《幼兒園工作規(guī)程》進行修改。

其創(chuàng)新之處：（1）規(guī)定幼兒園是學校教育制度的基礎階段。（2）幼兒園教育對象重新界定為三周歲至六周歲（或七周歲）。（3）幼兒園的任務修改為幼兒園同時為幼兒家長參加工作、學習提供便利條件。

（四）2016年的《幼兒園工作規(guī)程》

隨著經濟社會的發(fā)展，學前教育改革發(fā)展的大環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，2015年教育部對《幼兒園工作規(guī)程》進行了重新修訂。

其創(chuàng)新之處：（1）對一些籠統(tǒng)、模糊的內容進行了重新界定。（2）將“幼兒園的工作人員”修改為“幼兒園的教職工”，并對各崗位的職責進行了詳細規(guī)定。（3）目標上增加了規(guī)范辦園行為，促進幼兒身心健康。（4）規(guī)定了幼兒園一般為三年制。（5）幼兒園主要教育對象一般為3周歲至6周歲。（6）在幼兒園的任務上增加了遵循幼兒身心發(fā)展特點和規(guī)律，實施德、智、體、美等方面全面發(fā)展的教育，強調禁止虐童。（7）幼兒園面向幼兒家長提供科學育兒指導，反對進行家暴教育。（8）要求幼兒園把安全教育融入幼兒的一日生活。

二、《幼兒園工作規(guī)程》政策演變的影響因素

（一）國家政治、經濟狀況影響教育政策演變

政治領域內的變革推動教育政策進行相應的改變，為解決農民工的后顧之憂，舉辦幼兒園和托兒所成為必要的選擇，這一時期的學前教育政策主要吸取老解放區(qū)的經驗，搬用蘇聯(lián)的教育模式來解決教育問題。這是因為在很大程度上蘇聯(lián)同中華人民共和國具有相同的政治理想和追求，在政治制度上有共同的特質，政策理念上具有共同的價值觀念。為了對舊教育進行改造，建設新民主主義的教育，在《暫行規(guī)程》中提出了中華人民共和國幼兒園必須承擔教育幼兒和便利婦女參加社會主義建設的雙重任務，這一任務的確定使農民工子女有了教養(yǎng)的場所，同時也減輕了婦女的負擔，便于他們投身到社會主義事業(yè)的建設中。

改革開放以來，我國進入了中國特色社會主義的建設時期，我國的幼兒教育事業(yè)也進入新的發(fā)展階段。伴隨科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，我國的學前教育政策逐漸趨向本土化、科學化、規(guī)范化，政策價值取向也逐步朝著人本化的目標邁進。

（二）國內外教育環(huán)境影響教育政策演變

1953年至今，我國的教育環(huán)境經歷了從傳統(tǒng)的舊教育到新民主主義教育再到民主化、科學化、終身化的教育發(fā)展階段。特別是20世紀90年代以來，《兒童權利公約》的頒布帶來了兒童觀念的改變以及人們對兒童的重視，使學前教育政策的價值取向發(fā)生了很大的改變，即由滿足社會政治的需求向滿足幼兒、家長、幼兒園等多種群體的利益需求轉變。

教育環(huán)境作為影響教育政策變革的主要因素，伴隨著國內外教育環(huán)境的改變，對學前教育政策的調整也提出了迫切的要求。學前教育政策只有做出動態(tài)性與過程性的改變才能達到政策價值目標與政策結果的一致，提高政策的有效性。

總體上來講，不論是國家政治、經濟狀況，還是國內外的教育環(huán)境對教育政策的影響，它們在一定程度上都是通過影響政策制定者的價值觀念進而影響教育政策的制定的，這種潛移默化的外界因素使教育政策的制定者察覺到處于教育環(huán)境中的教育政策必須與環(huán)境的變化相協(xié)調，才能充分發(fā)揮政策的作用，使教育政策的運行進入良性的循環(huán)模式。

三、《幼兒園工作規(guī)程》政策分析——以2016版為例

（一）政策制定的背景分析

1.政策問題的動態(tài)性

政策問題始終處于一定的變化之中，政策問題的界定、解決、發(fā)生都是不斷變化的。把握政策問題的動態(tài)性，有利于認清問題發(fā)展中的不利與有利因素，從而更好地界定問題，調整政策計劃。

一個教育問題上升為政策問題，必須明確問題的價值基礎以及牽涉的利益群體范圍。近年來由于中小學幼兒園安全事故頻發(fā)，幼兒園中虐童事件頻頻報道，已經關系到了家長、幼兒的切身利益以及幼兒園的發(fā)展問題。預防各類安全事故的發(fā)生，加強對幼兒園的管理已經成為開辦幼兒園必要的問題。此外，虐童事件頻發(fā)，尊重、接納與保護兒童已經成為迫切需要解決的問題。新規(guī)程強化安全管理，專設“幼兒園的安全”一章，對建立與幼兒身心健康相關的一系列衛(wèi)生保健制度作了明確規(guī)定，指出幼兒園應當關注幼兒心理健康，注重滿足幼兒的發(fā)展需要，保持幼兒積極的情緒狀態(tài)，讓幼兒感受到尊重和接納。

2.相關群體的利益沖突

利益沖突是教育政策問題構成的關鍵要素。在一個追求公平的社會中，教育機會均等已經成為一個重要的問題。平等是教育政策的一個主要的價值基礎，其中包括機會平等與結果平等，反映到教育領域中則是平等的受教育權與平等的享有教育資源的權利。在這一社會政治背景下，學前教育政策的普惠性價值取向也成為必然的要求。新規(guī)程也明確體現了關注弱勢群體的價值選擇。

3.政策環(huán)境的變化性

政策環(huán)境的動態(tài)變化一方面得益于先前政策的政策效益，另一方面這種先前政策帶來的政策效益促使政策環(huán)境發(fā)生了新的改變，對于處于政策環(huán)境影響中的政策來講，教育政策就在獲得政策效益，推動政策環(huán)境改變，優(yōu)化政策決策，做出政策調整的循環(huán)模式中逐步實踐其有效性，使其貫穿于教育政策的全過程。

（二）政策制定的過程分析

1.科際整合保證政策科學性

所謂科際整合，就是在教育政策制定中加強各學科人才的協(xié)同合作與共同參與，尤其是大批專家的參與。為了有效制定教育政策，新規(guī)程在制定過程中進行國際比較研究。組織對英國、日本等10多個國家和中國香港、澳門、臺灣地區(qū)有關幼兒園管理的法律法規(guī)進行了比較研究，最終使決策程序得到優(yōu)化，決策方法得到改進，決策工作效率得到提高。

2.搜集信息保證政策的可行性

由于教育政策制定在一定程度上受政策環(huán)境的影響，這些環(huán)境中存在的大量信息是實際政策制定中不可忽視的。教育政策制定需要搜集的信息及途徑應是多種多樣的，既需要實踐經驗豐富的專家參與，也需要深入教育實踐基地調查，并采用問卷、訪談等多種方式廣泛聽取學前教育戰(zhàn)線、基層幼兒園園長和一線教師的意見，以使教育政策更接近客觀實際，可行性更強。

3.決策組織優(yōu)化保證政策的民主性

在教育政策制定過程中民主化應該受到人們的關注。一項重大的教育決策往往牽涉許多人，可能影響眾多人的利益，社會影響大，必須經由廣泛的民主參與，做到客觀、公正、合理，體現相關利益群體最優(yōu)化的原則。此外，教育政策的問題往往不局限于教育領域，還涉及政治、經濟、社會等相關領域，需要協(xié)調幾個部門，邀請各個階層人士的廣泛參與，政策制定才可能切合實際、有效。

（三）政策制定的內容分析

1.《幼兒園工作規(guī)程》政策目標從單一群體的利益向多元群體的利益轉化

從1953年到2016年新規(guī)程的目標來看，經歷著從為新民主主義社會服務，減輕婦女負擔到為社會主義建設服務再到為幼兒全面發(fā)展、家長科學育兒提供政策導向，可以看出伴隨著國家政治、經濟與國內外教育環(huán)境的變革，政策的目標導向也在通過政策制定者的價值觀念發(fā)生潛移默化的改變，由關注單一群體的價值取向向關注多元群體的價值取向轉變。

2.《幼兒園工作規(guī)程》政策對象界限逐步明確

新規(guī)程作為幼兒園管理的相關文件，其政策對象的界限也在逐步明確。首先，在幼兒園的教育對象的年齡界限上，由最初的三足歲到七足歲的幼兒，到三周歲至入小學前，到三周歲至六周歲（或七周歲），再到三周歲至六周歲。其次，對幼兒園相關工作人員的稱謂界定經歷了由最初的教養(yǎng)員到工作人員再到教職工的轉變。這一稱謂的轉變體現了隨著外界教育政策環(huán)境對兒童權利的重視以及對兒童觀念的改變，幼兒園任務已經由過去的單純保育變?yōu)楸＝探Y合，此外伴隨著政策制定者價值觀與素養(yǎng)的提高，對學前教育工作者稱謂的改變也標志著學前教育工作日益專業(yè)化、科學化。

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◎編輯 常超波