重金屬污染區農戶休耕意愿的影響因素及其差異性分析
——基于湖南省243個農戶的問卷調查

劉 丹 楊文杰 鞏前文

(北京林業大學 綠色發展與中國農村土地問題研究中心，北京 100083)

我國自確立并實施家庭聯產承包責任制以來，農業發展成績顯著，現代化步伐不斷加快，糧食產量實現“十二連增”。但是，地下水超采、重金屬污染、耕地沙化和退化等問題不斷涌現，農業資源與農村生態環境陸續亮起“紅燈”。《中國耕地地球化學調查報告》調查數據顯示，我國中重度污染或超標耕地有232.53萬hm2，輕度污染或超標耕地達到了646.67萬hm2，占耕地總量的8%以上。每年我國因重金屬污染耕地直接減少糧食產量約1 000多萬t，造成經濟損失約200多億元，重金屬污染問題成為不可回避且迫切需要解決的問題。耕地休耕是治理重金屬污染，促進農業可持續發展的新選擇，我國“十三五”規劃綱要首次明確提出要探索實行耕地輪作休耕制度，讓耕地修養生息，以便“來年再戰”。輪作休耕制度在我國歷來有之，北魏《齊民要術》中有“谷田必須歲易”、“麻欲得良田，不用故墟”等記載。我國農產品供給由全面短缺轉向部分過剩為推行耕地休耕政策創造了條件。誠然，休耕會導致農戶種植模式轉變和短期內種植收益下降，農民的現實生活壓力和種植慣性使不少人對耕地休耕政策的可操作性持懷疑態度。在對歐盟和日本等國的休耕政策執行研究中也發現強制性休耕會導致水土流失、土地拋荒和生態破壞等問題出現。因此，我國耕地休耕如何做到尊重農戶意愿休而不荒是有效執行休耕政策的關鍵。

休耕問題近年來成為國內外學者研究的熱點。國外關于休耕的研究涉及了休耕耕地選擇、休耕申請程序與機制、休耕規模和空間布局、休耕影響與效益評價等方面[1-2]。美國是實施休耕項目(Conservation reserve program)最早的國家，已有研究也主要以美國的休耕項目為載體。但是,美國的休耕政策也并非完美。有學者指出，美國的休耕項目也會受到政治因素影響，一些“次優”的土地可能也會納入休耕項目中[3]，后期的稅收抵扣代替補貼政策也導致高收入人群獲得更多收益[4]。日本推行耕地休耕制度主要是調節農產品供給的問題，休耕期間利用價格補貼和進口關稅等政策來保障農民休耕利益[5]。歐盟的休耕項目是為了解決農產品過剩導致農民收入下降的問題，2008年，為應對國際糧價上漲局面，歐盟將休耕率進行調整，并于2009年取消了強制性休耕政策，采用自愿性休耕政策[6]。我國學者關于休耕的研究主要從休耕必要性、休耕國外經驗借鑒等方面展開，休耕申請程序、技術、補償和監督等方面的研究仍需加強[2]。其中，休耕的必要性主要圍繞耕地可持續利用、糧食安全和農村生態環境保護等角度進行研究，已有研究普遍認為我國當前實施休耕是必要的，休耕可以緩解土壤酸化、保障糧食安全、增加農民收入、改善土壤和物種保護、增強農業發展能力和實現國家和農民利益最優化等[7-11]。關于休耕經驗的借鑒，研究對象集中于美國、日本、歐盟和中國臺灣地區，在對上述國家或地區休耕政策執行過程的比較分析后指出我國大陸地區在休耕中如何因地制宜采用恰當的方法、程序及應如何規避休耕中出現的問題等。[1,5，12-14]但是，作為影響休耕政策有效執行的重要因素的農戶休耕意愿研究卻少之甚少。在僅有的關于農戶休耕意愿的研究中，李爭等[15]分析鄱陽湖糧食產區農戶休耕意愿影響因素時指出非農業收入比例、耕地質量的主觀判斷對農戶休耕意愿分別有正向和負向的影響，而戶主年齡、文化程度等影響不顯著；謝花玲等[16]對河北地下水漏斗區農戶冬小麥休耕意愿的研究與李爭等[15]的研究結論相比，相同之處是農戶對耕地質量的認知對休耕意愿具有負向影響，不同之處在于前者證明了文化程度、勞農工日、家庭勞動力總數、人均耕地面積和休耕態度也是影響農戶休耕意愿的重要因素；而龍玉琴等[17]則進行了更深入的研究，將地下水漏斗區河北省邢臺市598戶農戶分為不同兼業類型分析其休耕意愿影響因素的差異，研究表明影響不同兼業類型農戶的共同因素有年齡、冬小麥庫存和休耕補助核算方式滿意度等。從已檢索到的關于農戶休耕意愿影響因素的文獻來看，學者們還未對重金屬污染區農戶休耕意愿及其影響因素進行研究，且未從不同限定條件下影響因素的差異角度深入分析。

本研究利用重金屬污染區湖南省243個農戶休耕意愿調研數據，運用Probit回歸模型，擬分析農戶休耕意愿的影響因素及其差異性。以期探討農戶休耕意愿的影響因素及其差異性為完善休耕政策、合理引導農戶休耕提供重要的理論和實踐參考。

1 數據來源與統計分析

1.1 數據來源

本研究區域為湖南省，因大部分區域處于洞庭湖以南而得名“湖南”。湖南省耕地重金屬污染情況嚴峻，2013年的“鎘米”事件使得農產品質量安全問題被提到國家戰略地位，湖南省耕地重金屬污染治理壓力也開始不斷增強。湖南省土壤重金屬污染嚴重與其有色金屬采礦冶煉等全行業鏈粗放發展相關。湖南省有色金屬多，但是品質較低，開采使用率不超過50%，伴生礦的使用率更低，僅達25%，選礦污水的處理不完善導致大量污水入河，而耕地使用重金屬污染水體灌溉，導致耕地重金屬污染嚴重[18]。2015年湖南省廢水中汞、鉛和鎘的排放總量達到了22 908.3 kg,遠高于其他省份(1)數據來源：2016年《中國統計年鑒》。2016年湖南省為治理重金屬污染，制定了《湖南重金屬污染耕地治理式休耕試點2016年實施方案》，開始探索實行耕地輪作休耕制度。通過輪作休耕，重金屬污染耕地暫時退出生產序列，應用土壤修復技術，使耕地污染治理實現自然修復與技術修復的融合。土壤種植環境的逐步優化為降低農產品質量安全風險、穩定農民收入和保障農業可持續發展能力奠定基礎。此次調研區域選擇了長沙市望城區的盤龍嶺村、藍塘寺村和湛水村，株洲市茶陵縣的東山村，采取隨機抽樣的方法選取樣本農戶，樣本農戶選取數量依據所在村總農戶數量而定(圖1)。其中，長沙市望城區喬口鎮的盤龍嶺村、藍塘寺村和湛水村共選取116個樣本農戶，株洲市茶陵縣東山村共有16個村小組，1 000多戶家庭，故選取124個樣本農戶。此次調研共發放問卷243份，共回收問卷243份，去除缺失關鍵變量問卷3份，有效樣本240個。

圖1 調查區域分布情況Fig.1 The distribution of investigate regional

1.2 統計分析

1.2.1被調查者個人及家庭基本特征

樣本農戶的性別、年齡、受教育程度、人均耕地面積和農業收入占家庭總收入比例的情況見表1。

從表1 可以發現，被調查農戶中男性比例居高，達到60.33%，這與調查中男性對家庭耕地情況較為了解密切相關。從被調查者受教育程度來看，調查區域農戶受教育水平普遍偏低。有89.67%的被調查者受教育程度為初中及以下，其中文盲占比高達13.22%。除此之外，被調查者年齡集中在35～65歲，反映了當前農村大量青壯年勞動力外出務工的現象。大量青壯年選擇外出務工主要是因為家庭人均耕地面積少，農業收入低。調查區域內人均耕地面積在0.06 hm2以下的有84.29%，并且，有83.06%的農戶農業收入占家庭總收入的比例在20%以下。

表1 被調查者個人及家庭基本特征Table 1 The characteristics of respondents and its family

1.2.2被調查者耕地基本情況

重金屬污染是制約湖南省農業進一步發展的重要因素。被調查農戶耕地的等級、土壤污染狀況、灌溉條件和離家距離等情況如表2所示。

表2 被調查者耕地基本情況Table 2 The basic cituation of farmland

從表2可以發現，被調查者耕地等級以一等和二等為主，占比達到90.45%。意識到耕地存在污染問題的農戶相對較少，只有39.08%，其余的60.92%仍認為自家耕地并未有污染問題。因為湖南省相對于其他區域來說，耕地灌溉條件較好，較多農戶認為只要耕地方便灌溉，耕地產量就不會減少，污染問題也不復存在。被調查者中有81.74%的農戶認為耕地能保證灌溉，因此，農戶對耕地污染問題較為忽視。調查區域耕地離家距離也普遍較近，離家距離在600 m以下的農戶高達65.29%，農戶從事農業生產較為方便。

1.2.3被調查者對休耕政策認知情況

被調查者由于受教育程度和接收信息渠道的局限對休耕政策認知程度差異明顯。對休耕政策制定原因、補貼方式等較為了解的被調查者對休耕政策表現出更強的接受度。被調查者對休耕補償方式了解情況、補償方式合理程度和休耕確定方式贊同程度如表3所示。

表3 被調查者對休耕政策認知情況Table 3 The cognition of farmland fallowing policy

表3數據顯示，有53.31%的被調查者不愿意參與休耕，這與被調查者對休耕政策的認知密切相關。被調查者中有近49.96%的農戶不了解休耕補償方式，了解休耕補償方式的農戶中也僅有4.15%是完全了解。農戶休耕補償期望值與實際補貼之間差異較大(圖2)。較多農戶認為中央制定的休耕補貼應該遠超出地方政府現有發放補貼，因此，65.97%的農戶認為現有補償方式不合理。但是，又有78.15%的農戶對休耕農地確定方式表示贊同。

圖2 休耕補償期望值頻數分布Fig.2 The frequency distrubution of expected fallow compensation

2 模型選擇和模型估計

2.1 模型構建

本研究構建農戶參與農地休耕意愿影響因素的Probit模型，分析重金屬污染區湖南省農戶休耕意愿及其影響因素。農戶休耕意愿及其影響因素的Probit模型可表示為：

(prob(Y=1|X)=prob (Y*>0|X)=
prob{[μ>-(α+βX)]|X}=
1-φ[-(α+βX)]=φ[(α+β)])

(1)

式中：Y*是不可觀測的潛在變量，Y是實際觀測到的因變量，表示農戶是否愿意參與休耕(不愿意=0，愿意=1)，即：

(2)

X是觀測到的自變量，包括上面提到的被調查者基本特征、家庭基本情況、對休耕政策認知情況和耕地基本情況等影響因素；μ是隨機擾動項，服從標準正態分布；Φ是標準正態累積分布函數。

2.2 變量選擇與說明

農戶的休耕意愿受到多種因素的影響。一些學者研究表明，被調查者個人特征、家庭基本情況、耕地條件和農戶政策認知等對農戶的耕地休耕意愿具有重要的影響[16-17]。也有學者證實休耕補償變量在耕地休耕意愿影響中的適用性[15,19]。本研究在對前人研究成果借鑒的基礎上結合實地調研經驗，從被調查者基本特征、農戶家庭基本情況、耕地基本情況、被調查者對休耕政策的認知(包括休耕補償期望偏差)等4個維度11個變量探究重金屬污染區湖南省農戶休耕意愿影響因素及其差異性。初步預期：1)個體特征中，男性農戶休耕意愿可能強于女性，年齡的影響方向不確定，受教育程度越高，被調查者越愿意選擇休耕；2)家庭特征中，農業收入占家庭總收入比例越高，農戶對農業的依賴程度越強，休耕意愿會越弱，家庭勞動力人數占總人數比例大，剩余勞動力外出務工的可能性高，休耕意愿強。但是，近年來農戶外出務工機會不斷減少，可能導致農戶家庭勞動力人數占總人數比例越大，越不愿意休耕；3)耕地基本情況特征中，耕地等級越低，越愿意通過休耕來提高耕地質量，調研區域離家遠的耕地多為山區低質量土地，耕作不方便，農戶休耕意愿強；4)被調查者對休耕政策的認知中，休耕政策在試點區域執行時對農戶普及程度越高，農戶休耕意愿越強烈，被調查者對休耕政策執行手段的贊成程度與休耕意愿呈正向相關關系，被調查者認為現有休耕補貼越合理，休耕補償期望偏差越小，越愿意參與休耕。各解釋變量的具體情況說明如表4所示。主要變量的特征值和取值范圍見表5。

表4 變量解釋Table 4 The explanation of selected variables

表5 變量特征值和取值范圍Table 5 The eigenvalues and ranges of selecte variables

2.3 模型估計及結果

本研究使用stata軟件，采用極大似然估計法對模型進行估計，使用懷特檢驗方程矯正異方差，在對全部調查樣本實證分析(模型I)的基礎上，分別建立望城區農戶休耕意愿的影響因素模型(模型II)和茶陵縣農戶休耕意愿的影響因素模型(模型III)，估計結果如表6所示。

表6 模型估計結果Table 6 Results of model estimation

從模型的估計結果看，模型通過了似然比顯著性檢驗，模型有效。模型I的估計結果表明被調查者年齡、家庭勞動力人數占總人數比例、休耕前農業收入占家庭總收入比例、耕地離家距離、耕地等級和被調查者對休耕確定方法認同程度和休耕補償期望偏差對農戶休耕意愿影響顯著。而農戶性別、受教育程度、休耕補償標準合理程度和休耕補償方式了解程度等因素對農戶休耕意愿影響方向為正，但影響并不顯著。模型II與模型I相比，家庭勞動力人數占總人數比例和耕地等級不是農戶休耕意愿的顯著影響因素，同時，模型II中的年齡變量顯著程度遠高于模型I。模型III與模型I相比，影響農戶休耕意愿的因素中增加了性別和對休耕補償方式了解程度這兩個變量，但家庭勞動力人數占總人數比例和耕地等級兩個變量與模型II一樣，均不是影響農戶休耕意愿的顯著因素。對茶陵縣的農戶調研中也證明了這一結果，調研中較多農戶反應村集體自治組織集權性高，休耕并未征求農戶意見，農戶對休耕補償方式了解甚少，休耕補償相關問題是茶陵縣農戶休耕意愿的重要影響因素。對總體調查樣本回歸結果分析可得出如下結論：

1)被調查者年齡對農戶休耕意愿具有正向影響。被調查者的勞動能力隨著年齡的增加而不斷下降，勞動收入也逐漸減少，而參與休耕既可以獲得國家相應補貼又可以減少農業勞動。問卷調查數據也顯示，當前從事農業勞動的人口集中在35～65歲，被調查者中35～65歲農戶占比達到了75.21%，65～ 80歲的也達到了19.83%，這表明當前農村農業勞動人口的老齡化趨勢加劇，大多數年齡較高的農戶因為家中耕地無人耕種而被迫繼續從事農業。因此，農戶年齡越高，越愿意選擇休耕。

2)家庭勞動力人數占總人數比例對農戶休耕意愿具有負向影響。課題組在調研過程中了解到，近年來農民工外出務工機會不斷減少，問卷調查數據也顯示，僅有21.40%的農戶休耕后進城打工,農業收入成為較多農戶的主要收入來源。但是，受耕地資源和增人不增地的耕地分配制度的約束導致湖南省人均耕地面積不足0.13 hm2，農業收入勉強可以維持家庭基本生活。休耕后農業補貼與休耕前農業收入相比有所減少，農業勞動力多的家庭更愿意選擇從事農業生產來增加家庭經濟收入，短期內不愿意讓耕地修養生息。

3)休耕前農業收入占家庭總收入比例對農戶休耕意愿具有負向影響。休耕前農業收入占家庭總收入比例對農戶休耕意愿的影響方向與預期一致。農戶作為理性的經濟人在選擇是否參與休耕時會將收益當作主要考慮因素。調查樣本中僅有9.05%的農戶認為休耕后家庭農業收入占家庭總收入的比例與休耕前農業收入占家庭總收入的比例相比有所上升，其余均認為休耕后農業收入減少。因此，農戶休耕前農業收入占家庭總收入比例越大越不愿意休耕。

4)耕地等級和耕地離家距離對農戶休耕意愿具有正向影響。調研中也發現，農戶更愿意將二等地或三等地用來休耕，而一等地因種植產量較高，不愿意選擇休耕。且湖南省農戶的一等地都離家距離較近，二三等地一般分布在離家較遠的山坡上。耕地離家距離決定了耕地耕作及養護的便捷程度，耕地離家距離較遠一定程度上也會導致耕地質量因為養護的困難而不斷下降。所以，耕地離家距離越遠越愿意選擇休耕來提高耕地質量。

5)農戶對休耕確定方法的認同程度對休耕意愿具有正向影響。休耕確定方法的認同程度反應了農戶對政府確定休耕政策的信任程度。謝花林等[16]研究地下水漏斗區河北農戶休耕意愿時指出，農戶對政府的信任程度對農戶休耕意愿具有顯著的正向影響，與本研究結果具有相似性。只有農戶認同休耕政策的具體執行手段，才愿意積極配合休耕政策的落實。

6)休耕補償期望偏差對農戶休耕意愿具有負向影響。農戶認為實際休耕補償與期望值偏差越大，休耕參與積極性就越低。問卷調查數據顯示僅有12.81%的農戶認為現有休耕補償高于或等于期望補償，同時，有17.77%的農戶休耕期望補償值比實際休耕補償高500元。所以，有近53.33%的農戶不愿意參與休耕。

3 農戶休耕意愿影響因素的差異性分析

全部樣本農戶休耕意愿影響因素分析結果表明，影響農戶休耕意愿的主要因素有農戶個人基本情況、家庭基本特征、耕地基本情況和政策認知情況。因此，本研究將從這4個維度分析和探討不同限定條件下農戶休耕意愿影響因素的差異。

3.1 年齡限定下農戶休耕意愿影響因素差異性分析

基于年齡的差異，分別建立年齡<55歲的農戶休耕意愿影響因素模型(模型IV)和年齡≥55歲農戶休耕意愿影響因素模型(模型V)，回歸結果如表7所示。

表7 年齡限定下農戶休耕意愿顯著影響因素Table 7 The significant factors of affecting farms’ fallow at age-restricted

分析表7可以發現，不同年齡段的農戶休耕意愿影響因素也存在著差異。年齡<55歲的農戶休耕意愿顯著影響因素與年齡≥55歲的農戶休耕意愿顯著影響因素相比，休耕補償期望偏差都是影響休耕意愿的重要因素，而農業收入占家庭總收入比例、補償政策認同程度和耕地離家距離僅對年齡<55歲農戶休耕意愿影響顯著，家庭勞動力人數占總人數比例和耕地等級僅對年齡>55歲的農戶休耕意愿影響顯著。當前，較多年齡<55歲的農戶還有外出打工能力，家庭收入結構較為多元，因此農業收入占家庭總收入的比例成為顯著影響休耕意愿的因素。同時，年齡<55歲的農戶對休耕政策關注度有較大差異，休耕政策認同程度成為影響休耕意愿的重要因素。而年齡>55歲的農戶考慮因素較為全面，家庭整體勞動力數量和耕地等級等因素都成為影響休耕的顯著因素。

3.2 家庭勞動力人數占總人數比例限定下農戶休耕意愿影響因素差異性分析

根據農戶家庭勞動力人數占總人數比例的差異，分別建立家庭勞動力人數占總人數比例50%及以下的農戶休耕意愿影響因素模型(模型VI)和家庭勞動力人數占總人數50%以上的農戶耕地休耕意愿影響因素模型(模型VII)，回歸結果如表8所示。

從表8 可以發現，兩個模型的顯著變量存在一定差異。就家庭勞動力人數占總人數比例50%及以下的農戶而言，受教育程度和農業收入占家庭總收入比例是影響農戶休耕意愿的關鍵因素。調查數據顯示，受教育程度為初中及以上的農戶比初中以下農戶愿意休耕的比例高16.67%。家庭勞動力人數占總人數比例在50%以上的農戶影響休耕意愿的因素相對較多，主要表現在休耕補償方式的認知及補償期望值偏差和休耕政策認同程度等3個方面。可見，休耕政策從制定到宣傳再到執行過程的合理性對家庭勞動力人數占總人數比例較高或換言之家庭人數相對較多的農戶來說影響較強。調查結果也證實了這一點，對休耕補償方式不了解的農戶有65.45%不愿意休耕，對休耕面積確定方式不認同的農戶有88.89%不愿意休耕。

3.3 耕地離家距離限定下農戶休耕意愿影響因素差異性分析

耕地離家距離可以分為3個層次，分別是較近(耕地離家距離≤300 m)、適中(耕地離家距離>300 m，≤600 m)和較遠(耕地離家距離>600 m)，耕地離家距離限定下分別建立農戶休耕意愿影響因素模型VIII、模型IX和X模型，回歸結果如表9所示。

表8 家庭勞動力人數占總人數比重限定下農戶休耕意愿顯著影響因素Table 8 The significant factors of affecting farms’ fallow at the restricted in proportion of labour

表9的回歸結果表明，休耕前農業收入占家庭總收入比例和休耕政策認同程度是影響模型VIII和模型IX的共同變量，而模型X中并未有影響農戶休耕意愿的主要變量。模型VIII中影響農戶休耕意愿的主要變量從屬于農戶家庭基本特征和休耕政策認知情況，模型IX中影響農戶休耕意愿變量又增加了從屬于個人基本特征的變量，且影響方向為正。模型IX中，去除受教育程度變量后，休耕政策認同程度仍然是影響農戶休耕意愿的主要變量，可見，對休耕政策的認同程度與受教育程度沒有必然的關系，休耕政策執行中存在的問題可能導致農戶休耕政策認同程度的差異。

3.4 休耕政策認同程度限定下農戶休耕意愿影響因素差異性分析

根據模型的擬合優度，在休耕政策認知情況中選取“休耕政策認同程度(休耕面積確定方式認同程度)”這一變量作為限定條件。農戶對休耕面積確定方法認同程度分為不認同(比較不認同和完全不認同)和認同(比較認同和完全認同)，分別建立對休耕面積確定方法不認同的農戶休耕意愿影響因素模型(模型XI)和對休耕面積確定方法認同的農戶休耕意愿影響因素(模型XII)，回歸結果如表10所示。

分析表10可以得出兩個模型中顯著變量之間存在一定的差異。就個人特征而言，對休耕政策不認同的農戶性別是影響其意愿的關鍵因素，對休耕政策認同的農戶年齡是影響其意愿的關鍵因素。調查中也發現較多留在農村從事農業勞動的女性農戶不愿意休耕，在對休耕政策不認同的限定下，更是有90.48%的女性農戶不愿意休耕。在對休耕政策認同的限定下，農戶因年齡增大、耕種能力下降而越愿意休耕。模型XI也反映了在對休耕政策不認同的情況下，即使休耕補償再合理，農戶也不愿意休耕。可見，地方政府休耕政策執行能力對休耕政策落實的重要性。農戶家庭特征和對休耕補償的認知對模型XI和模型XII具有較為一致的影響，而耕地情況對2個模型的影響存在差異，耕地等級是對休耕政策不認同時的主要影響因素，耕地離家距離是對休耕政策認同時的主要影響因素。

表9 耕地離家距離限定下農戶休耕意愿顯著影響因素Table 9 The significant factors of affecting farms’ fallow at the restricted in farmland away from home

表10 休耕政策認同程度限定下農戶休耕意愿顯著影響因素Table10 The significant factors of affecting farms’ fallow at the restricted in recognition of fallow policy

表10(續)

4 主要結論與政策建議

重金屬污染區湖南省農戶參與耕地休耕意愿的影響因素及差異性的實證研究結果表明，農戶參與耕地休耕的意愿并不強烈，不愿意參與耕地休耕農戶仍占較大比例。被調查者的年齡、家庭勞動力人數占總人數比例、休耕前農業收入占總收入比例、耕地離家距離、耕地等級、對休耕政策認同程度和休耕補償期望偏差是影響農戶休耕意愿的主要因素。其中，家庭勞動力人數占總人數比例、休耕前農業收入占總收入比例和休耕補償期望偏差的影響方向為負，其余變量的影響方向為正。從休耕意愿影響因素的差異性來看，不同限定條件下，農戶休耕意愿影響因素存在差異性。其中，共同之處是農戶家庭特征和對休耕政策的認知是影響休耕意愿的重要因素。不同之處主要表現為在對休耕面積確定方法認同的情況下年齡越大的農戶更愿意休耕；家庭勞動力人數占總人數比例在50%及以下的農戶受教育程度與休耕意愿呈現正向影響；耕地離家距離較遠的農戶休耕意愿較強，休耕意愿影響因素不明確。基于以上研究結論，本研究得出如下政策建議：

1)加強農戶對休耕問題的認知，調動農戶休耕積極性。調研區域農戶休耕意愿并不強烈，有53.33% 的農戶不愿意參與休耕，這與農戶對自身耕地質量認知不足密切相關。調查數據中有97.12% 的農戶從未參加過關于耕地保護的技術培訓活動，較多農戶未意識到耕地污染的嚴峻性及耕地休養生息的重要性。因此，政府應該加強對農戶耕地保護技術的培訓，增強農民對耕地質量的認識，發揮農民對休耕的自愿性和積極性。

2)提供休耕農戶非農就業機會，促進休耕政策有效執行。實證分析結果表明休耕前農業收入占家庭總收入比例越大，農戶越不愿意休耕。實地調研也發現近兩年較多工廠停工，農戶外出打工機會不斷減少，農業收入成為維持家庭生活的主要來源。因此，休耕政策要與相關引導農民就業轉移政策配套執行，為農民提供非農就業渠道，維持農民家庭休耕前基本收入水平，緩解農民生活的經濟壓力。

3)加大休耕政策的宣傳力度，擴展休耕政策普及范圍。休耕政策的宣傳、普及程度對農戶休耕意愿影響頗大。調研中發現，較多農民不了解休耕政策，不理解國家政策制定目標，甚至參與了休耕卻未聽說過“休耕”，對休耕認知不清晰。但是，一般了解休耕政策的農戶休耕意愿較強。所以，要將休耕政策的宣傳落實到戶。同時，加強農民對休耕后土地權益的認知，避免農戶將休耕政策理解為國家對土地承包經營權的強制剝奪。

4)完善休耕補貼發放程序，保障補償方式公開透明。休耕補償方式合理程度是影響農民意愿的重要因素。目前，農地休耕補貼與休耕期耕地養護補貼分配不明確，補貼發放程序及發放時間不透明，休耕補償方式合理程度受到質疑。因此，休耕補貼分配方案要明確規定補貼發放方式、發放時間等。補貼也要隨著經濟發展、糧價變化等不斷調適。

5)制定以農戶類型為依據的差別化休耕動態補償模式。從休耕意愿的差異化分析中發現，家庭勞動力人數占總人數比例和休耕前農業收入占家庭總收入比例在大多數限定條件下對農戶休耕意愿影響顯著。因次，可以以此為依托將參與休耕農戶類型劃分為兼業型、純農業型等類型，進行差別化的補償模式構建。