面臨“難產”或“夭折”的美國“世紀協議”

陳雙慶

2019年5月6日加沙城：一名巴勒斯坦女孩站在被以色列空襲摧毀的建筑廢墟前。

| 以美元換土地 |

特朗普出任美國總統后，在巴勒斯坦問題上采取一系列重大決策。2017年底，特朗普宣布承認耶路撒冷為以色列首都。2018年5月，美駐以使館從特拉維夫遷往耶路撒冷。隨后，特朗普委派白宮高級顧問庫什納、中東問題特使格林布拉特組建團隊，擬定一個名為“世紀協議”的巴以和平計劃。

2019年6月，美國牽頭在巴林舉辦推動巴以和平的經濟研討會，出臺“世紀協議”經濟部分。主要內容為：十年內向巴勒斯坦及周邊阿拉伯國家提供500億美元資金，用于179個基礎設施和商業項目。其中，280億美元投資巴勒斯坦的147個項目，目標是在十年內將巴GDP翻一番，創造100多萬個就業機會，失業率由30%降至10%以下，貧困率降低50%。其余資金投向分別為，約旦15個項目75億美元，埃及12個項目90億美元，黎巴嫩5個項目60億美元。計劃資金來源一是政府捐款，二是低利率貸款，三是私人資本。可以看出，該協議經濟部分重點強調通過促進該地區經濟合作與發展，使巴方獲取經濟“紅利”，同時也讓其他阿拉伯國家從中受益。

“世紀協議 ”經 濟 方案的實質，是旨在通過領土“西擴”和幫助巴方發展 經 濟“ 以利相誘”，以“經援換主權”取代“土地換和平”，迫使巴方放棄國家領土完整和東耶路撒冷的主權 ，默 許 以方保留約旦河西岸大型猶太人定居點。

盡管“世紀協議”的政治部分尚未正式公布，但從媒體陸續的相關公開報道中，不難勾勒出其大致輪廓：其一，巴勒斯坦通過與以色列、約旦、沙特進行領土“置換”，在約旦河西岸建立巴勒斯坦國;其二，以色列保留約旦河西岸的大型猶太人定居點群，同時停止擴建零星分布的定居點，拆除“非法”定居點;其三，耶路撒冷西區仍處于以色列主權之下。對東區進行重新劃分，其中的阿拉伯社區劃歸巴方，同時將耶城東部約四公里處的阿布·迪斯鎮劃入東耶市政范圍，作為未來巴勒斯坦國首都的一部分。耶路撒冷老城的“哭墻”和猶太人社區的主權仍歸以方，伊斯蘭宗教場所由巴勒斯坦和約旦共同管理;在阿布·迪斯與老城圣殿山阿克薩清真寺之間修建一條通道，為巴人前往做禮拜提供便利;其四，建立一個國際機制，對巴難民實施賠償。絕大多數流亡海外的巴難民可獲得回歸未來巴勒斯坦國的權利，也可選擇留在所在國，或移居到第三國，但不能回到以色列境內。據以色列《耶路撒冷郵報》透露，特朗普還擬定一項具體計劃，即要求約旦接受100萬巴勒斯坦難民并給予約旦國籍，同樣要求埃及也接受一定數量的巴難民加入埃國籍，作為補償，兩國將獲得1100億美元的經濟援助，但并未指明資金來源。計劃還要求黎巴嫩政府也接受一定數量的黎境內巴難民加入黎國籍，前提條件是這些難民放棄回歸權。

| 嚴重損害巴方利益 |

這個協議貌似公平，但實際上嚴重損害主要當事方巴勒斯坦的利益，難獲巴方認可和接受。巴勒斯坦問題的核心是領土爭端，即阿拉伯和猶太兩個民族對同一塊土地的排他性爭奪。對巴方來講，邊界劃分攸關未來巴勒斯坦國的主權和領土完整。針對這一問題，巴方的基本立場是，建立以1967年邊界為基礎，以東耶路撒冷為首都的獨立巴勒斯坦國。其中，“1967年邊界”所劃定的領土范圍即第三次阿以戰爭后以色列占領的領土，是指整個約旦河西岸。而“世紀協議”中提出的領土“置換”，表面看似公平，但實質上是按照以色列“可防御邊界”的設想，將西岸的約旦河谷等“戰略要地”及水資源豐富等“宜居”的地區置于以主權范圍下，這無疑將嚴重損害未來巴勒斯坦國生存空間的數量和質量。不僅如此，以色列與約旦的領土“置換”，使未來巴國的邊界并不與鄰國約旦接壤，實際上將完全被以方控制。

按照巴方要求，未來巴勒斯坦國首都的范圍，應該是整個東耶路撒冷。而根據該計劃，對東耶路撒冷擴大后再進行“切割”，僅將市政“邊緣”地段給予巴方，與其要求相距甚遠。對于耶城主權歸屬，該計劃也含糊其辭，實際上是維持以色列擁有主權的既成事實。鑒于耶路撒冷作為伊斯蘭教第三大宗教圣城的特性，在這一敏感問題上，巴方還受到阿拉伯和伊斯蘭世界牽制，難作妥協。對于巴難民回歸問題，該計劃完全無視聯大194號決議規定的、流亡海外的巴難民回歸權，對“兩國方案”所提及的、允許約10萬巴難民回歸以色列實現“家庭團聚”也只字未提。“世紀協議”經濟方案的實質，是旨在通過領土“西擴”和幫助巴方發展經濟“以利相誘”，以“經援換主權”取代“土地換和平”，迫使巴方放棄國家領土完整和東耶路撒冷的主權，默許以方保留約旦河西岸大型猶太人定居點。按照巴方的理解和相關解讀，其真實意圖是哄騙巴人吞下以色列永遠占領并兼并約旦河西岸的苦果，最終只能建立一個“帶減號的國家”。

美承認耶路撒冷為以色列首都并將美駐以使館遷至耶路撒冷，以及減免對巴勒斯坦經濟援助等舉措，令巴方極度失望，認定美已失去“公正調解人”的作用，明確表示不再接受美方提出的任何方案。巴總統阿巴斯稱“世紀協議”為對21世紀的“一記掌摑”，民調顯示74%的巴勒斯坦人拒絕接受。作為巴以和平進程的主要當事方之一，巴方實際上對和談擁有“一票否決權”，其態度對“世紀協議”能否落實具有決定性影響。沒有巴方配合，即使以色列全盤接受該計劃，也是孤掌難鳴，使之成為一紙空文。

| 恐將無疾而終 |

美國是影響中東和平進程最重要的外部因素。特朗普上臺后，重新調整美中東戰略，將反恐和遏制伊朗定為兩大重點戰略目標。為實現上述目標，特朗普政府“雙管齊下”，一方面極力扶持以色列，并拉近以色列與阿拉伯國家關系，打造“美國-以色列-沙特”反伊朗軸心。另一方面，著手打造由沙特等六個海灣阿拉伯國家與埃及、約旦組成的“中東戰略聯盟”（MESA，又稱“阿拉伯北約”），共同應對“伊斯蘭極端主義”的威脅。特朗普認定，以色列作為美國在中東地區最忠實的盟友，對實現其中東戰略有著至關重要的作用，因而在巴勒斯坦問題上，將支持以色列作為美中東政策立足點，向巴勒斯坦方面施壓作為主要手段。特朗普推出“世紀協議”的出發點是“美國優先”，主要意圖就是要借助推動以巴和談，營造和平氛圍，贏得阿拉伯盟友的支持，進一步拉近阿以關系，塑造由美、以主導的地區戰略環境，鞏固反伊軸心和構建“阿拉伯北約”。可見，特朗普力推“世紀協議”是“項莊舞劍，意在沛公”，即為實現美中東戰略構想提供“工具”，并無解決巴勒斯坦問題的誠意。

2015 年 9 月 4 日，在約旦河西岸拉馬拉附近的納比薩利赫村，一名巴勒斯坦老婦人與一位以色列邊防警察爭吵，抗議猶太人在此設立聚居點。

表面來看，以色列似乎是“世紀協議”的最大受益者。但實際上，以色列對通過談判解決巴勒斯坦問題“有力無心”。在阿以關系的天平上，以色列憑借強大的軍事力量和美國的支持，成為占主導地位的強勢一方，對和平進程具有決定性影響。近年來，伊朗積極介入敘利亞內戰，特別是在敘境內派駐兵力和部署軍事設施，使以色列產生“兵臨城下”的危機感。當前，以國內上上下下均一致將伊朗視為最大外部威脅。相形之下，以方憑借絕對的軍事優勢，牢牢掌握對巴勒斯坦安全、經濟等領域的控制權，哈馬斯等激進勢力對以安全并不構成實質性威脅。據此，占主流的以色列右翼勢力認定，與其與巴方簽署和平協議，讓出更多約旦河西岸領土，并帶來更多的不安全感，不如維持現狀才是最好的選擇。可見，以方對解決巴勒斯坦問題并無緊迫感。

作為巴以沖突的“利益攸關方”，阿拉伯國家對“世紀協議”態度冷淡。出于濃厚的民族和宗教情感，巴勒斯坦問題在阿拉伯世界、特別是普通民眾心目中占據不可替代的重要地位。阿拉伯國家民眾一向視巴勒斯坦人為“血濃于水”的兄弟，視巴勒斯坦領土為統一的阿拉伯世界的一部分，在巴勒斯坦問題上一貫堅定支持巴方。由此，沙特等國民眾普遍對政府在巴勒斯坦問題上屈從美、以的做法不滿，對阿以和解也保持“底線思維”，認為“若在巴以矛盾解決之前實現阿以關系正常化，則意味著對巴勒斯坦兄弟的拋棄和背叛”。可見，巴勒斯坦問題攸關阿拉伯國家執政根基，即使是已經與以色列建立正式外交關系的埃及和約旦政府，也不敢公開表現得與以過于親密。在耶路撒冷地位、巴難民回歸等敏感問題上，沙特、埃及等仍堅定支持巴方立場，尤其反對將被占領土經濟重建與上述問題“掛鉤”。

其實，阿拉伯國家并不在意“世紀協議”本身是否有利于巴建國和能否奏效，而是關心會否影響其切身的利益，特別是政權穩定。在普遍面臨國內安全挑戰和經濟困境的背景下，阿拉伯國家政府絕不敢貿然做出違背民眾意愿、放棄支持巴方的舉措，以免導致新的政局動蕩。因此，在“世紀協議”有損巴方利益并遭其拒絕的情況下，阿拉伯國家也不會貿然接受。

編輯：周丹丹