慈善事業亟待建立應急機制

鄭功成

一提起重大災難的應對，大家想到的往往是政府的應急機制，我國突發事件應對法規制的也主要是政府的應對機制。毫無疑問，政府是直接責任者，必須有應急機制才能有效應對災難時期的公共事務并保障好民生，否則，社會將陷入失序，災難造成的后果將會更加嚴重。但是，我們發現，在此次防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情戰役中，現行應急機制也暴露出短板和不足，即在政府主導之外，慈善領域同樣需要有應急機制。為避免慈善領域中被動局面的再度發生，建立慈善應急機制顯然具有必要性、緊迫性。

首先，必須高度重視重大災難中的慈善行動并制定專項應急預案。以往由于看不到慈善作為應對重大災難的社會機制的重要性與獨特性，往往將之簡單地視為政府力量的臨時性補充并納入傳統體制機制，實踐證明這種方式往往會失靈。因為每當重大災難發生，社會各界的愛心會被空前激發，所捐贈的款物較之平時更呈井噴狀態。2008年汶川大地震發生后，全國捐獻款物逾千億元；這次疫情暴發后，在短期內接收到的捐獻亦近200億元，更有遍及世界各地的款物捐獻極大地彌補了政府投入的不足，慈善事實上已成為應對重大災難不可替代的重要力量。

同時，慈善又是源自民間的社會機制，若只由某個部門指定機構統一接收社會捐獻，或簡單地將社會捐獻納為政府公共資源合并使用，這種做法越來越難以被公眾接受，也會影響各界參與的積極性。因此，政府應高度重視慈善力量，并將建立慈善應急機制作為完善國家應急體系必要且重要的內容，督促主管部門或慈善行業組織制定專門的慈善應急預案，以為重大災難發生后的慈善行動提供清晰的依據。唯有如此，以慈善組織為重要載體的社會力量才能被充分釋放出來，進而成為政府應急的良好合作伙伴，共同為國家治理體系與治理能力現代化作出有益的貢獻。

其次，必須進一步理順重大災難中的慈善運行機制。一方面，需要明確重大災難發生后的慈善應急管理體制。根據現行體制，民政部門主管慈善，公共衛生事件屬衛生健康委員會主管，應急管理部門主責自然災害，這種體制平時可行，但遭遇重大災難時需進一步強化各自職責并有序對接、有機聯動。這次疫情發生時，雖指定相關機構歸口負責接收和處理社會捐獻，但缺乏有力監管與有效督促，亦未建立多部門聯合的慈善供求信息平臺，造成社會捐獻難以及時有效地對接需求，這表明遭遇重大災難時需建立特定的慈善應急管理體制才能避免慈善失靈。

另一方面，面對被空前激發并很快形成井噴效應的社會捐獻，必須建立專門的慈善應急協調機制，否則，慈善行動就可能陷入雜亂無序狀態。因為任何單個慈善組織都不可能一夜之間具備及時應對的能力，各種慈善組織雖有不少，但平時缺少互動，急時一盤散沙，又豈能采取統一的有效行動。同時，在重大災難中也不宜提倡定向捐贈，汶川地震中就有過教訓，有的學校獲捐數以億元，有的學校分文沒有，因其盲目性極大，慈善資源的利用效率就不會理想。因此，應在發揮各自積極性的同時堅持通過組織捐獻、統一協調分配，應當明確誰指定接收捐獻機構須由誰負責督促與指導協調，誰接受組織捐獻的任務須由誰承擔責任并接受問責，同時保證行政部門的配合機制與慈善組織之間的協調機制有效對接，才能確保社會慈善有序運行、高效應對。

再次，必須加快培育有公信力與行動能力的樞紐型慈善組織。慈善事業是民間的社會公益事業，慈善組織是支撐整個慈善事業發展的載體，就像企業要遵循市場規則一樣，慈善事業也必須遵循社會慈善規則，政府可以監管其行為，但不能越俎代庖，這就決定了必須改變群龍無首的格局，讓公信力和行動能力都強的樞紐型慈善組織來擔當協調者角色。因此，政府有必要加快培育樞紐型慈善組織，它應當是在慈善事業發展過程中自然形成并被廣泛認可的、具備承擔這種責任能力的慈善組織。一些慈善組織缺乏公眾高度認可和廣泛信任，這當然有社會氛圍還不夠理性的原因，但慈善組織自身能力不足也是客觀原因。

合理的取向有三：一是建立慈善行業組織并督促其真正具備樞紐型慈善組織的合格能力，進而發揮好主導作用；二是督促現有官方指定的機構盡快提升其公信力與服務其他慈善組織的能力，避免簡單依靠政府授權來扮演“領頭羊”的現象；三是培育民間慈善組織中的先進組織，助力其成為當地樞紐型慈善組織。如果各地都有公信力與行動能力強的樞紐型慈善組織，遇到重大災難時便能更多地動員社會資源，發揮出應有的積極功能。

最后，必須建立正常有序的社會監督機制。公眾監督是慈善法賦予的正當權利，但若任由各種信息滿天飛甚至謠言充斥，便無助于監督，還易損害公眾愛心。因此，應建立正常有序的社會監督機制。包括：一是鼓勵媒體監督慈善組織與慈善活動，同時應要求其保持客觀、理性；二是暢通公眾舉報渠道，讓公眾充當慈善森林中的啄木鳥，并及時有效地處理舉報信息，這應成為主管部門與慈善行業組織及樞紐型慈善組織的重要職責；三是開辟相關組織監督的途徑，通過有效的監督或協調機制及時化解供需矛盾等問題。

我國慈善事業的發展仍然處于起步階段，公眾愛之深必會責之嚴。慈善事業需要遵循慈善客觀規律、沿著正確方向發展，慈善運行機制特別是應急機制的成熟，將促使慈善資源的動員更顯力度，慈善事業在社會治理乃至國家治理中的作用會更加凸顯。

（摘自2月8日《光明日報》。作者為中國人民大學教授、中國社會保障學會會長）