繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革，確保《監(jiān)察法》有效實(shí)施

馬懷德

深化監(jiān)察體制改革，確保《監(jiān)察法》的有效實(shí)施，是健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法的應(yīng)有之義。具體而言應(yīng)從五大方面著手。

加快構(gòu)建監(jiān)察法律法規(guī)體系

《監(jiān)察法》是一個(gè)集實(shí)體法與程序法于一身，集組織法、行為法、責(zé)任法和救濟(jì)法為一體的綜合性法律。作為這樣一部重要法律，盡管其本身也規(guī)定了部分重要制度，但并未也無(wú)法詳盡規(guī)定所有制度內(nèi)容，需要制定配套法律法規(guī)。比如《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度。”《監(jiān)察法》第22條第3款還規(guī)定：“留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”這就意味著今后還要專(zhuān)門(mén)就監(jiān)察官和留置場(chǎng)所進(jìn)行立法，此外，還要制定《政務(wù)處分法》等配套法律和法規(guī)。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，這有利于推動(dòng)《監(jiān)察法》的全面有效實(shí)施，并形成完備的監(jiān)察法律法規(guī)體系。

具體而言，加快形成監(jiān)察法律法規(guī)體系，應(yīng)當(dāng)制定監(jiān)察官法、政務(wù)處分法、監(jiān)察機(jī)關(guān)組織法、留置場(chǎng)所設(shè)置管理?xiàng)l例、監(jiān)察調(diào)查程序條例、監(jiān)察監(jiān)督條例、監(jiān)察處置條例、監(jiān)察證據(jù)規(guī)則等一系列法律法規(guī)。例如，監(jiān)察組織法可以較為詳盡地規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體系和職責(zé)權(quán)限體系，規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制，明確上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)以及與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系。此外，為了配合《監(jiān)察法》的實(shí)施，需要修訂相關(guān)法律法規(guī)。如修改《國(guó)家賠償法》，在以往行政賠償和司法賠償?shù)幕A(chǔ)上，增加一類(lèi)監(jiān)察賠償；修改《立法法》，明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力等。

做實(shí)做細(xì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的三大職責(zé)

《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)包括三個(gè)方面：首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)公職人員秉公用權(quán)、依法履職、廉潔從政、職業(yè)操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督。一個(gè)好的監(jiān)察機(jī)關(guān)，就應(yīng)當(dāng)把主要精力放在日常監(jiān)督上，防止監(jiān)察對(duì)象小錯(cuò)釀成大錯(cuò)，違紀(jì)變成違法犯罪。為此，必須將監(jiān)督職責(zé)做實(shí)做細(xì)，讓“四種形態(tài)”、重大事項(xiàng)抽查、巡視巡察、宣傳教育、警示、談話提醒、函詢(xún)等方式充分發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、利益輸送、權(quán)力尋租，以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)葒?yán)重違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，運(yùn)用查封、扣押、凍結(jié)、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境、留置等方式調(diào)查違法行為。由于調(diào)查與后續(xù)的處置和司法追究相銜接，必須依法進(jìn)行，防止程序違法。特別是要對(duì)檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查或者撤銷(xiāo)案件的，要依法處理，不得運(yùn)用監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威不當(dāng)施加壓力，釀成錯(cuò)案。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著處置職責(zé)。對(duì)有職務(wù)違法行為的人員進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉；作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等政務(wù)處分決定；直接作出問(wèn)責(zé)決定；對(duì)涉嫌嚴(yán)重違法和涉嫌犯罪的，就要收集相關(guān)證據(jù)移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴。但是，要防范“四種形態(tài)”運(yùn)用中的隨意性和自由裁量過(guò)大問(wèn)題，注意法律法規(guī)政策界限，既不能拔高處理，也不能降格處置，更不能過(guò)度問(wèn)責(zé)、泛化追責(zé)。

隨著紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能“三轉(zhuǎn)”實(shí)施到位，目前監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，不再參與一般性配合執(zhí)法和政策執(zhí)行活動(dòng)。但是，近年來(lái)，也有少數(shù)地方出現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)胤近h委政府執(zhí)法“工具”現(xiàn)象。例如，個(gè)別地方為了實(shí)施房屋拆遷、土地征收、違法建設(shè)拆除等城市管理職責(zé)，要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)介入，以查處貪腐行為為威懾，迫使相關(guān)當(dāng)事人履行義務(wù)，這些做法影響了監(jiān)察機(jī)關(guān)形象，也有違監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

明晰監(jiān)察對(duì)象，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

《監(jiān)察法》第15條規(guī)定了監(jiān)察對(duì)象的范圍，將公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員界定為公職人員，納入監(jiān)察范圍。教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位的權(quán)力與同行業(yè)行政管理機(jī)關(guān)的國(guó)家公權(quán)力不同，事業(yè)單位的教師、科研人員、醫(yī)生、文化體育等從業(yè)人員往往享有其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域高度個(gè)性化、專(zhuān)業(yè)性的評(píng)價(jià)權(quán)、評(píng)審權(quán)、裁判權(quán)，這就決定了事業(yè)單位的公權(quán)力運(yùn)行具有獨(dú)特規(guī)律。如高校教師利用職務(wù)之便在高校招生考試（尤其是自主招生考試、研究生入學(xué)考試等自命題考試）中濫用學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán)及科研人員在科研經(jīng)費(fèi)管理中違規(guī)操作等行為是否構(gòu)成職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，準(zhǔn)確定性的難度較大。僅采用身份標(biāo)準(zhǔn)確定事業(yè)單位監(jiān)察對(duì)象容易造成監(jiān)察盲區(qū)，應(yīng)采用公權(quán)力實(shí)際運(yùn)行的綜合標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)按照公權(quán)力實(shí)際運(yùn)行為依據(jù)，將使用公共資金及管理公共事務(wù)的人員納入監(jiān)察范圍。此外，還應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄非公職人員行賄、單位行賄受賄的案件。

明確派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專(zhuān)員的設(shè)置

依據(jù)《監(jiān)察法》第12條的規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專(zhuān)員。派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。實(shí)踐證明，派駐制度既利于保障監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性，也利于保障監(jiān)督的權(quán)威性，是一項(xiàng)符合我國(guó)反腐敗工作實(shí)際的、具有中國(guó)特色的工作制度。黨的十九屆四中全會(huì)也要求完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制，這是深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化的重要舉措。建議按照“誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)督，誰(shuí)負(fù)責(zé)派駐”原則，依據(jù)事權(quán)和干部監(jiān)督管理權(quán)限，部屬高校由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)派駐，地方高校由省級(jí)監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)派駐，初期可派駐監(jiān)察專(zhuān)員。按照《監(jiān)察法》規(guī)定，各級(jí)監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公。按照黨章和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，在基層黨的組織設(shè)立紀(jì)委。目前事業(yè)單位只設(shè)紀(jì)委不設(shè)監(jiān)委，建議由派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或者監(jiān)察專(zhuān)員兼任事業(yè)單位紀(jì)委書(shū)記，單位原有的內(nèi)部監(jiān)察部門(mén)與紀(jì)委辦事機(jī)構(gòu)合署辦公。

加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)察人才

監(jiān)察隊(duì)伍素質(zhì)和能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，關(guān)系到監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的效果。應(yīng)當(dāng)盡快制定監(jiān)察官法，明確監(jiān)察官選任、晉升、管理和懲戒的系列制度，將通過(guò)法律職業(yè)資格考試（專(zhuān)項(xiàng)）作為報(bào)考監(jiān)察機(jī)關(guān)工作崗位的前提條件；協(xié)調(diào)教育部等相關(guān)部門(mén)，在高校設(shè)置監(jiān)察學(xué)科專(zhuān)業(yè)，開(kāi)設(shè)相關(guān)課程，培養(yǎng)監(jiān)察人才；取消監(jiān)察機(jī)關(guān)錄用工作人員的不合理?xiàng)l件限制，錄用部分非黨員進(jìn)入監(jiān)察隊(duì)伍；加強(qiáng)監(jiān)察業(yè)務(wù)、履職能力培訓(xùn)，增強(qiáng)監(jiān)察人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)與監(jiān)督能力。

（摘自2019年12月25日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）