繼續深化監察體制改革，確保《監察法》有效實施

馬懷德

深化監察體制改革，確保《監察法》的有效實施，是健全黨和國家監督制度體系，強化對權力運行的制約和監督，推進反腐敗國家立法的應有之義。具體而言應從五大方面著手。

加快構建監察法律法規體系

《監察法》是一個集實體法與程序法于一身，集組織法、行為法、責任法和救濟法為一體的綜合性法律。作為這樣一部重要法律，盡管其本身也規定了部分重要制度，但并未也無法詳盡規定所有制度內容，需要制定配套法律法規。比如《監察法》第14條規定：“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度。”《監察法》第22條第3款還規定：“留置場所的設置、管理和監督依照國家有關規定執行。”這就意味著今后還要專門就監察官和留置場所進行立法，此外，還要制定《政務處分法》等配套法律和法規。十三屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》，明確國家監察委員會根據憲法和法律制定監察法規的職權，這有利于推動《監察法》的全面有效實施，并形成完備的監察法律法規體系。

具體而言，加快形成監察法律法規體系，應當制定監察官法、政務處分法、監察機關組織法、留置場所設置管理條例、監察調查程序條例、監察監督條例、監察處置條例、監察證據規則等一系列法律法規。例如，監察組織法可以較為詳盡地規定監察機關的組織體系和職責權限體系，規定機構設置與編制，明確上下級監察機關以及與其他機關的關系。此外，為了配合《監察法》的實施，需要修訂相關法律法規。如修改《國家賠償法》，在以往行政賠償和司法賠償的基礎上，增加一類監察賠償；修改《立法法》，明確國家監察委員會享有制定監察法規的權力等。

做實做細監察機關的三大職責

《監察法》所規定的監察機關的職責包括三個方面：首先，監察機關負責對公職人員秉公用權、依法履職、廉潔從政、職業操守等情況進行監督檢查，加強對權力運行環節的日常監督。一個好的監察機關，就應當把主要精力放在日常監督上，防止監察對象小錯釀成大錯，違紀變成違法犯罪。為此，必須將監督職責做實做細，讓“四種形態”、重大事項抽查、巡視巡察、宣傳教育、警示、談話提醒、函詢等方式充分發揮監督作用。其次，監察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、利益輸送、權力尋租，以及浪費國家資財等嚴重違法犯罪行為進行調查，運用查封、扣押、凍結、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術調查、通緝、限制出境、留置等方式調查違法行為。由于調查與后續的處置和司法追究相銜接，必須依法進行，防止程序違法。特別是要對檢察機關退回補充調查或者撤銷案件的，要依法處理，不得運用監察機關權威不當施加壓力，釀成錯案。最后，監察機關承擔著處置職責。對有職務違法行為的人員進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；直接作出問責決定；對涉嫌嚴重違法和涉嫌犯罪的，就要收集相關證據移送檢察機關依法審查、提起公訴。但是，要防范“四種形態”運用中的隨意性和自由裁量過大問題，注意法律法規政策界限，既不能拔高處理，也不能降格處置，更不能過度問責、泛化追責。

隨著紀檢監察機關職能“三轉”實施到位，目前監察機關已經聚焦主責主業，不再參與一般性配合執法和政策執行活動。但是，近年來，也有少數地方出現了紀檢監察機關充當地方黨委政府執法“工具”現象。例如，個別地方為了實施房屋拆遷、土地征收、違法建設拆除等城市管理職責，要求紀檢監察機關介入，以查處貪腐行為為威懾，迫使相關當事人履行義務，這些做法影響了監察機關形象，也有違監察機關的法定職責。

明晰監察對象，實現監察全覆蓋

《監察法》第15條規定了監察對象的范圍，將公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員界定為公職人員，納入監察范圍。教育、科研、文化、醫療衛生、體育等事業單位的權力與同行業行政管理機關的國家公權力不同，事業單位的教師、科研人員、醫生、文化體育等從業人員往往享有其專業領域高度個性化、專業性的評價權、評審權、裁判權，這就決定了事業單位的公權力運行具有獨特規律。如高校教師利用職務之便在高校招生考試（尤其是自主招生考試、研究生入學考試等自命題考試）中濫用學術評價權及科研人員在科研經費管理中違規操作等行為是否構成職務違法、職務犯罪，準確定性的難度較大。僅采用身份標準確定事業單位監察對象容易造成監察盲區，應采用公權力實際運行的綜合標準。

應按照公權力實際運行為依據，將使用公共資金及管理公共事務的人員納入監察范圍。此外，還應當明確監察機關有權管轄非公職人員行賄、單位行賄受賄的案件。

明確派駐監察機構和監察專員的設置

依據《監察法》第12條的規定，各級監察委員會可以向法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位派出監察機構和監察專員。派駐紀檢監察機構對派出機關負責。實踐證明，派駐制度既利于保障監督的相對獨立性，也利于保障監督的權威性，是一項符合我國反腐敗工作實際的、具有中國特色的工作制度。黨的十九屆四中全會也要求完善派駐監督體制機制，這是深化紀檢監察體制改革，推進紀檢監察工作規范化、法治化的重要舉措。建議按照“誰負責監督，誰負責派駐”原則，依據事權和干部監督管理權限，部屬高校由國家監察委員會負責派駐，地方高校由省級監委會負責派駐，初期可派駐監察專員。按照《監察法》規定，各級監委與紀委合署辦公。按照黨章和黨內法規規定，在基層黨的組織設立紀委。目前事業單位只設紀委不設監委，建議由派駐監察機構負責人或者監察專員兼任事業單位紀委書記，單位原有的內部監察部門與紀委辦事機構合署辦公。

加強監察隊伍建設，培養專業化監察人才

監察隊伍素質和能力是國家治理能力的重要組成部分，關系到監察機關履行職責的效果。應當盡快制定監察官法，明確監察官選任、晉升、管理和懲戒的系列制度，將通過法律職業資格考試（專項）作為報考監察機關工作崗位的前提條件；協調教育部等相關部門，在高校設置監察學科專業，開設相關課程，培養監察人才；取消監察機關錄用工作人員的不合理條件限制，錄用部分非黨員進入監察隊伍；加強監察業務、履職能力培訓，增強監察人員業務素養與監督能力。

（摘自2019年12月25日《學習時報》）