中醫藥地方性立法的趨勢研判
——以《北京市發展中醫條例》為例

鄒淑蓉，賈彩彩，陳 瑩

（1.首都醫科大學醫學人文學院，北京 100069；2.首都醫科大學基礎醫學院，北京 100069；3.首都醫科大學馬克思主義學部，北京 100069）

以整體觀念與辨證論治為特征，以“天人合一，天人相應”為核心觀念的中醫中藥學是中國極具特色和歷史性的學問。在國情、政策和法治的催生下，并基于憲法二十一條的法理基礎發展我國傳統醫藥[1]。《北京市發展中醫條例》于2001年6月22日北京市第十一屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議上通過，自2001年10月1日起施行，秉持傳承中醫事業的理念，結合北京市實際情況，將條例分為總則、扶持和保障、中醫醫療機構和醫療服務、教育與科研、監督與管理、法律責任和附則七章。中醫藥服務制度、中藥管理制度、職責分工、教育與科研、中醫養生保健業管理、中醫藥的師承、事中的監督、政策保障因法治體系的發展、政策的調整、多產業混入等問題，《北京市發展中醫條例》出現較為嚴重的滯后性。本文立足于現實的國情政策和法治發展程度，以《中國衛生和計劃生育統計年鑒》中關于中醫藥類資源的數據為基礎，剖析《北京市發展中醫條例》的癥結所在，并提出改善建議，進而以小推大，對全國各地的中醫藥立法趨勢進行闡述和分析[2]。

1 修改《北京市發展中醫條例》的必要性

1.1 中醫藥資源總量普遍穩步增長

1.1.1 中醫類醫療衛生機構數 中醫類醫療衛生機構包括中醫類醫院、中醫類門診部、中醫類診所和中醫類研究機構。近五年來，北京市中醫類醫療衛生機構數的絕對數值逐年增長，以2013年為基準，2013—2017年5年間中醫類醫療衛生機構數總共增加12 277個，年平均增長率為5.85%；5年間同比增長率波動較大，總體呈上升趨勢，在2016年有緩慢的下降，但在2017年有較大幅度的上升。見表1、圖1。

表1 北京市近五年中醫類醫療衛生機構發展情況

圖1 北京市近五年中醫類醫療衛生機構發展情況

1.1.2 中醫藥人員數 2017年，北京市共有中醫藥人員66.4萬人，其中中醫類別執業（助理）醫師52.7萬人，見習中醫師1.6萬人，中藥師（士）12.1萬人。近五年來，北京市中醫藥人員數量穩步增長，以2013年為基準，2013—2017年北京市中醫藥人員總共增長14.1萬人，年平均增長率為5.39%。由之前的統計發現，中醫藥人員數的發展速度與中醫類醫療衛生機構發展速度基本一致，在2016—2017年增長迅猛，見表2、圖2。

1.1.3 中醫類衛生機構人員數 2017年，全國中醫類衛生機構人員數1 226 170人，其中，中醫類醫院1 094 773人，中醫類門診部32 731人，中醫類診所96 111人，中醫類研究機構2 555人。近五年來，全國中醫類衛生機構人員數的絕對數值逐年增長，以2013年為基準，2013—2017年5年間中醫類醫療衛生機構人員數總共增加331 480人，年平均增長率為7.41%；5年間同比增長率波動較大，總體呈上升趨勢，在2015年有緩慢的下降，但在2016—2017年增長迅速。見表3、圖3。

表2 北京市近五年中醫藥人員發展情況

圖2 北京市近五年中醫藥人員數發展情況

1.1.4 中醫醫院人數 2017年全國中醫醫院人員數共計943 444人，其中衛生技術人員796 704人，其他技術人員38 196人，管理人員38 977人，工勤技能人員69 567人。2017年，各地中醫醫院人員數與各地中醫藥人員數呈現基本相同的分布趨勢：廣東省最多，其次是四川省，北京市中醫醫院人員數僅低于廣東省、四川省和陜西省，遠多于上海、天津兩個直轄市，見圖4。穩步增長的中醫資源促使2001年的《北京市發展中醫條例》的修改推進進程[3]。

1.2 政策環境的改變

國家和社會的政策環境差異多樣，動態不可復制，一定時期的政治文化、社會經濟環境、制度體制條件以及自然環境都是決定政策環境的重要因素。2016年國家出臺各種形式、各種內容的政策，在一定程度上指引著2001《北京市發展中醫條例》的修改[4]。2016年國家中醫藥政策見表4。

表3 近五年全國中醫類衛生機構人員數量發展情況

圖3 全國近五年中醫類衛生機構人員數發展情況

圖4 2017年各地中醫醫院人員數

2 中醫藥立法之癥結所在及建議

表4 2016年國家中醫藥相關政策一覽

2.1 立法之癥結

2.1.1 職責不清[5]縣級以上人民政府管理部門職責（第5條）。其組織體系不健全，導致公權力主體不明確，濫用和亂用職權，同時導致“爭權避責”。

2.1.2 備案制不明 中醫診所備案制（14條）。此條所述備案實施細則未發布，實踐中備案門檻不明確，權力模糊，必然導致適法的不一致和非理性因素偏袒。

2.1.3 臨方調配無法可依 臨方調配（28條）。采取備案制的配方調配主體不明，即調配主體是藥學部門還是醫生；配方臨用時調配時間長，造成應用到臨床上的可行度極低；提前調配備案制的備案內容、備案標準不明；鮮藥的藥品來源渠道狹窄（飲片廠家不采購），且因其保鮮期短，藥檢過程完畢后鮮藥可能已無法使用。

2.1.4 法規落實不到位 中醫藥法的政策落實問題。配套中醫藥政策跟不上，實施細則未制定、未公布。

2.1.5 民間機構作用甚小 行業協會作用甚小，大部分工作由政府落實貫徹、監督，包括考試準入制度等，未發揮行業組織的市場性和能動性。

2.2 建議

2.2.1 明確職責 各層級都要設立中醫藥管理部門，不能由其他部門兼職，并切實做到權責統一，做到“誰用權，誰負責”。

2.2.2 實行備案制 于備案前設置許可，即前置許可，其中申報人應是執業中醫師、從業人員應是執業醫師或者執業護士，場所的要求參考衛生機構。于備案前置的許可階段截留不符合標準的醫療機構。

2.2.3 加強臨方調配的立法 結合《中醫藥法》《藥品管理法》出臺備案制實施細則，有法可依，且不得違背上位法。

2.2.4 制定地方相關政策 中醫藥地方政策與法律齊頭并進，需要政策落實的內容：加強中醫藥發展、政府投入、學術發展、臨床上不能突破的重大問題、科學管理、行政體系管理一體化。

2.2.5 建立行業協會 中醫藥法缺少有關行業協會的落實，應在臨床考核、批準以及事后監管里充分發揮行業協會的作用，分擔政府機關壓力。

3 中醫藥地方性立法的趨勢研判

3.1 “行政權力誰來實施，對誰實施，如何實施”將成為立法的主線[6]

《中醫藥法》第5條第2款框架性地規定各行政區域的中醫藥管理權由本行政區域的縣級以上地方人民政府中醫藥管理部門行使。為進一步使中醫藥資源基層化，《中醫藥法》第12、16條規定上述各行政區域的縣級人民政府采取措施，具體表現為增強社會衛生服務站和村衛生室提供中醫藥服務的能力。基本公共衛生服務項目面向全體居民免費提供的最基本公共衛生服務，是促進基本公共服務實質均等化的關鍵一步，亦是深化醫改的不可或缺的一環。第18條第1款體現中醫藥的未病先防，反映公共衛生服務預防為主的核心觀念，將中醫藥預防、保健服務納入基本公共衛生服務項目。此外，在中醫藥文化宣傳、經費保障、價格管理和醫保支付等方面加大宣傳和管理監督力度。權力配置的專門化和詳細化進一步決定需地方立法層面做出更為詳盡、具體的規定并加以落實。

3.2 地方立法亟須填補上位法的空白[7]

針對確有專長人員管理制度中的考核標準不明確。考核標準應區別于考試標準，把真正有一技之長的人員篩選進來。地方性立法應建立按重要程度以臨床療效、醫事法規、基礎理論為內容的考核制度。在院內制劑方面，好的院內制劑存在普及難（藥監局的嚴格管理）、未來生存難（獲準制劑的價格倒掛）的問題亟待解決；臨床上院內制劑與市售產品、國藥準字產品競爭的壓力難以承受；院內制劑的工藝成本普遍偏高。制劑價格依賴地方性立法一定程度的有序調整，使院內制劑加成滿足市場。此外，組織宣傳和教育相關的中醫藥法律知識尤為重要，在組織上，組成全國各省各市各縣的宣講小組，普及中醫藥專業和法律知識，引導合法合規的行為；及時開展跟蹤政策研究，提出解決法律沖突的建議，以正地方性中醫藥工作之路。

3.3 中醫藥立法突出地方特色

中醫藥發展存在地域性、不均衡性，截止到《中醫藥條例》頒布前，安徽省、陜西省、湖北省等19個省、自治區、直轄市制定了中醫藥地方性法規，占全國31個省、自治區、直轄市的61.3%，法規名稱多為“發展中醫條例”。2003年之前，各省、自治區、直轄市以探索性立法為主，地方立法的內容涉及各地發展中醫藥事業的主要方面，內容大致涵蓋2003年國務院《中醫藥條例》所規定的中醫藥服務主體（醫療機構及從業者）、中醫藥教育與科研、保障措施等。此外，民族自治地區按照當地的風俗特點和中醫藥資源種類，還有專門章節規定了民族醫藥、農村醫藥的內容。2011年修訂的《云南省發展中醫藥條例》中有關政府舉辦中醫醫療機構專業人員和床位量化配置等制度；2013年修訂的《山西省發展中醫藥條例》中有關發展中藥產業的政府職責的規定以及專職中醫藥管理機構和人員設置等制度；《深圳經濟特區中醫藥條例》中有關政府及其所屬部門、行業協會在中醫藥事業治理中職責劃分等制度，在立法前瞻性和可操作性方面為其他地區立法提供了可供借鑒的制度樣本[8]。