基層治理中黨建助推實現(xiàn)公眾參與路徑探析

摘?要：黨是基層治理的領(lǐng)導核心，公眾參與是基層治理的基本要求，如何更好地發(fā)揮黨建的引領(lǐng)功能，化解基層治理中公眾參與“形式化”問題并推動公眾參與的實現(xiàn)，理應成為學界關(guān)注的重要問題。在權(quán)力“回歸”視角下，通過對三個全國創(chuàng)新治理案例的比較發(fā)現(xiàn)，權(quán)力的“回歸”通過還權(quán)于民和賦能于民兩個環(huán)節(jié)，黨的引領(lǐng)、政府推動和公眾意識培育三個方式實現(xiàn)公眾參與，而黨建則貫穿于整個過程，并通過黨的主導、黨的引領(lǐng)、黨的動員三種路徑落實權(quán)力回歸于民，政府與公眾協(xié)調(diào)互動以及公眾責任和參與意識動員，從而實現(xiàn)基層治理中的公眾參與。

關(guān)鍵詞：黨的建設(shè);基層治理;權(quán)力“回歸”;公眾參與

中圖分類號：D267

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2020）03-0067-08

基金項目：國家社會科學基金項目“左右江革命根據(jù)地紅色基因形成與傳承研究”（19XDJ014）;研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“習近平新時代中國特色社會主義思想的理論創(chuàng)新研究”（18VSJ001）。

作者簡介：鄒祿祿（1988-），男，山東泰安人，百色學院馬克思主義學院講師，馬克思主義理論一流學科（培育）研究人員，管理學博士，研究方向：黨史與黨建。

一、基層治理中黨建工作面臨的任務(wù)難題：公眾參與的“形式化”

黨的十八屆三中全會明確提出了加強黨的領(lǐng)導是創(chuàng)新社會治理體制的要求，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標的要求。黨的十九大報告也明確指出要把基層黨組織“建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。可以說，黨建工作是國家治理能力提升的基本保障。基層治理是國家治理的核心單元，黨組織是基層治理中的領(lǐng)導核心，黨組織建設(shè)能否有效引領(lǐng)基層治理，直接關(guān)系到基層社會治理的成效以及黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)[1]，而基層治理中的核心則是公眾參與[2]，因此基層治理中黨建工作任務(wù)的關(guān)鍵在于促進公眾參與基層治理。

然而，在基層治理研究與實踐中，公眾參與基層治理存在“形式化”問題。首先表現(xiàn)為公眾參與實踐的“形式化”。公眾參與的本質(zhì)是公眾核心利益的訴求和表達，只有當公眾能夠以充分、合理的渠道進行利益表達且得到有效回應時，公眾參與才得以實現(xiàn)，但目前基層治理關(guān)注的問題或?qū)嵺`多集中于公共利益和公共服務(wù)，并沒有涉及到公共事務(wù)議題[3]。如基層治理的決策和規(guī)劃，公眾參與只是停留在娛樂、繳稅等初級參與層面和被動告知的參與層面[4]，這導致基層治理中公眾被動地按部就班地參與治理，背離了治理自下而上的行動價值取向。其次是公眾參與意識的“形式化”。由于公眾對行政指導下的基層治理組織（以社區(qū)居委會為代表）缺乏認同感，認為公眾參與只是滿足組織需要，進而在參與基層治理的集體行動中選擇成為“看客”[5]，參與基層治理的意識淡薄，公共責任感缺失。這表明，公眾參與是當前基層治理工作中必須解決的重要問題，也是基層治理中黨建工作面臨的任務(wù)難題。基層治理中黨建工作如何化解這個難題助推全面公眾參與的實現(xiàn)，是本文的研究重點。

對基層治理中黨建助推公眾參與問題的討論，需要回歸到黨建和基層治理研究中。黨建即黨的建設(shè)，是馬克思主義建黨理論同黨的建設(shè)實踐的統(tǒng)一[6]，包含黨建理論研究、實踐活動以及作為兩者中介的規(guī)章[7]，基層治理中的黨建工作就是在基層治理中以黨的理論應用和實踐活動來實現(xiàn)治理的要求和目標。基層建設(shè)與治理必須加強基層黨建[8]，基層黨組織在基層治理的資源整合、服務(wù)群眾、強化管理等方面發(fā)揮著積極作用，是社會治理的關(guān)鍵[9]。公眾參與是基層治理的核心，而基層治理是國家治理與社會治理的基本組成單元，治理則是當前政社關(guān)系和社會管理的一種反映，因此公眾參與與基層治理之間的關(guān)系在一定程度上是政府與社會之間的管理關(guān)系，而這種管理邏輯和關(guān)系實質(zhì)表現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系[10][11]，在此基礎(chǔ)上來看基層治理中的公眾參與實踐，雖然治理強調(diào)了多元主體，但作為基層治理核心的公眾參與實現(xiàn)程度卻略顯滯后[12]，也就導致了公眾參與基層治理的“形式化”問題。因此，本文在權(quán)力“回歸”視角下，對基層治理中的黨建如何助推公眾參與實現(xiàn)問題進行分析，同時以三個全國創(chuàng)新社會治理典型案例作為分析對象，探討全面公眾參與實現(xiàn)的基本路徑。

二、基層治理中公眾參與的實現(xiàn)前提：權(quán)力“回歸”

基層治理中黨建實現(xiàn)的公眾參與是“還權(quán)于民”的治理要求[13]，體現(xiàn)為權(quán)力“回歸”。權(quán)力的“回歸”包含歸屬、脫離和回歸三個階段的含義：歸屬簡單來說是“誰的權(quán)力”，既然權(quán)力需要回歸，那么就需要判定權(quán)力本來應該歸屬于誰、誰是權(quán)力的擁有者;同時權(quán)力為何脫離所有者，也就是脫離階段，即權(quán)力異化階段;最后是權(quán)力如何回歸階段，即當前社會治理背景下權(quán)力回歸的路徑。

（一）權(quán)力的歸屬與異化脫離

1.權(quán)力的歸屬。最早討論權(quán)力的學者馬基雅維利認為權(quán)力歸君主所有，隨后拉佩里埃將權(quán)力的范疇擴大到學校、家庭等場所，豐富了權(quán)力的主體[14];霍布斯繼承了馬基雅維利的思想，將暴力和武力重新強調(diào)為君主權(quán)力的基礎(chǔ);而洛克則進一步提出如果沒有民眾的支持，君主也隨之失去統(tǒng)治權(quán)[15]。霍布斯和洛克有一個共同的主張，就是對權(quán)力的認識和解釋需要從個人以及個人與國家關(guān)系的角度進行分析，馬克思否認這種自由主義的論斷，將權(quán)力中人與人的關(guān)系解釋為一種階級關(guān)系，即統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級。葛蘭西和龐蘭扎斯作為后馬克思主義代表進一步將權(quán)力看成是由統(tǒng)治階級至被統(tǒng)治階級的自上而下的運動，也就是統(tǒng)治[16]。從上述研究可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力一直和統(tǒng)治并列出現(xiàn)，此時對于權(quán)力的解釋依然沒有較為明確的界定。直到社會學家韋伯那里，對權(quán)力所作的界定與說明才逐漸成為權(quán)力理論學說的主流觀點。韋伯將權(quán)力視為一種排除他人意志的支配性控制[17]，帕森斯則將權(quán)力置于組織結(jié)構(gòu)中進行解釋和描述，認為權(quán)力能夠維系集體組織并對組織中各單元產(chǎn)生義務(wù)和授權(quán)[18];而盧克斯認為權(quán)力是伴隨行動者的行動選擇而產(chǎn)生的能力[19]。但這種社會學層面對權(quán)力的解釋都是基于對現(xiàn)實狀態(tài)下的權(quán)力的解釋而非應然意義上的權(quán)力，因此權(quán)力到底是什么、如何進行定義的主要問題依然沒有得到解決[20]。

可以肯定的是，權(quán)力是存在于人與人或集體之間的，同時權(quán)力具有如何行使的規(guī)范性的體系，因此從權(quán)力的規(guī)范性上可以進一步挖掘權(quán)力的歸屬問題。傳統(tǒng)社會里，權(quán)力的規(guī)范性在于通過君權(quán)神授等意志的觀念加以確證[21]。直至啟蒙時代，權(quán)力規(guī)范性的論證范式開始與社會契約、人民意志這樣的觀念有機結(jié)合，認為公共權(quán)力來源于公民與公民或公民與政府之間的契約，是全體公民讓渡部分權(quán)力出來后形成的一種總體力量，從而“國家權(quán)力的最初承載者乃是人民;所有其他國家機構(gòu)都是從人民那里獲得權(quán)力”，人民成為了權(quán)力的來源[22]。

通過上述研究可以看出，權(quán)力的來源是人民，通過契約或利益等形式讓渡出部分權(quán)力形成國家權(quán)力或政府權(quán)力。我國社會主義社會體制下，關(guān)于權(quán)力的來源則十分清晰，“我們的權(quán)力是人民給的”[23]，我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。因此，無論是從權(quán)力理論學說發(fā)展還是國家體制來說，權(quán)力源起于人民，歸屬于人民，即公眾。

2.權(quán)力的異化脫離。權(quán)力歸屬于公眾，但權(quán)力的異化導致公共權(quán)力的脫離。權(quán)力的異化是權(quán)力運行的天然傾向，馬克思認為權(quán)力異化是一些用來保護社會共同利益的機關(guān)為追求自己利益而從社會“仆人”變?yōu)椤爸魅恕倍鴮е碌腫24]。因此，權(quán)力的異化導致權(quán)力脫離公眾的核心問題在于權(quán)力“為了什么”或者說“用來做什么”，權(quán)力作為工具而言是維護或謀取利益的，而利益是否符合權(quán)力所有者，即公民的利益則是判斷權(quán)力行使或有無異化的標準。在我國權(quán)力異化不是一個邏輯問題，而是一個現(xiàn)實和實踐問題。政府本是為了維護公共利益而設(shè)立的公共部門，但由于官本位傳統(tǒng)思想的影響，重特權(quán)而輕服務(wù)，重管制而輕治理，加之在公民社會領(lǐng)域中，由于對權(quán)力缺乏民主的監(jiān)督和制約、權(quán)力至上等原因，造成權(quán)力的高度異化[25]。

在當前社會治理背景下，政府放權(quán)、公眾參與、政社互動等都在要求權(quán)力的回歸和民主法制建設(shè)的加強，權(quán)力異化無疑是社會治理中的“絆腳石”。轉(zhuǎn)變以往自上而下的管理模式，發(fā)揮自下而上的能動性以及政社互動性，創(chuàng)新基層社區(qū)治理和啟蒙民主參與等當代社會治理的特點，都要求權(quán)力的回歸和權(quán)力異化的矯正。

（二）權(quán)力回歸路徑分析

權(quán)力回歸路徑的分析主要包含兩大主體和一條雙向互動路徑：第一個主體是權(quán)力“現(xiàn)有者”，即權(quán)力異化過程中違背公眾利益、謀取私利者，或?qū)ι鐣L期干預或控制從而削弱公眾權(quán)力的一方，也就是公眾讓渡出部分權(quán)力形成的第三方行政或管理權(quán)力部門但異化為權(quán)力所有者，比如國家或政府;第二個主體則是權(quán)力“應有者”，即公眾。一條雙向互動路徑即“現(xiàn)有者”通過該路徑將權(quán)力還予“應有者”，同時“應有者”可以通過這條路徑接受和讓渡權(quán)力給“現(xiàn)有者”，而此時“現(xiàn)有者”則變?yōu)椤靶惺拐摺钡霓D(zhuǎn)換路徑。同樣地，權(quán)力的回歸也相應的分為還權(quán)、接受、再讓渡三個階段（如圖1所示）。首先需要明確各個主體在權(quán)力回歸中的責任和方式，其次需要對權(quán)力回歸各個階段進行解讀，最后分析權(quán)力回歸后公眾參與中的異化風險。需要說明的是本文所使用“現(xiàn)有者”“應有者”是指權(quán)力的歸屬，“行使者”是權(quán)力的行使，不涉及歸屬問題。同時，三者區(qū)分的標準隱含公民意識是否覺醒和公眾參與是否達成。

還權(quán)階段是權(quán)力回歸第一階段，該階段主要行動者是權(quán)力“現(xiàn)有者”，即國家和政府。隨著社會治理現(xiàn)代化和政府轉(zhuǎn)型的加速，職能轉(zhuǎn)移和放權(quán)等政治活動都在逐漸將權(quán)力歸還于公眾，可以說，在權(quán)力回歸的意識方面是自上而下發(fā)生的。該階段有兩方面的主要任務(wù)：一是權(quán)力異化的矯正，二是搭建權(quán)力回歸于民的途徑。權(quán)力異化的矯正可以視為權(quán)力“現(xiàn)有者”內(nèi)部的矯正工作，即剔除影響權(quán)力回歸的不良因素，將權(quán)力有效、低風險、穩(wěn)定地回歸于民，也就是第二個任務(wù)。權(quán)力異化的矯正在社會治理情境下屬于國家政府法制建設(shè)，此處不作討論。本文重點關(guān)注還權(quán)途徑的建設(shè)，即權(quán)力“現(xiàn)有者”利用已有的行政框架、職能體系以及政策能力等為權(quán)力回歸建構(gòu)良好的政策環(huán)境、還權(quán)方式和權(quán)力內(nèi)容，從政策、組織和職能多方面為權(quán)力回歸公眾搭建可行途徑。

圖1?權(quán)力回歸與基層治理路徑圖

（資料來源：作者自制）

接受階段的主要任務(wù)是公眾對權(quán)力回歸的接受，這是權(quán)力回歸的終端，或者說判定權(quán)力是否得以回歸的標準。公眾對權(quán)力回歸的接受包含兩方面含義：一是對權(quán)力回歸這一社會現(xiàn)實的接納，也就是權(quán)力回歸于公眾是社會治理發(fā)展的要求，也是公民社會的本質(zhì)需要，國家權(quán)力源于公眾，權(quán)力回歸于公眾是國家社會穩(wěn)定發(fā)展的內(nèi)涵要義。二是對權(quán)力屬于公眾這一意識的接納，其隱含的是公眾在權(quán)力回歸中應處于主動地位，而非被動地給予和被接受。權(quán)力的回歸過程是一個雙向互動的過程，權(quán)力“現(xiàn)有者”自上而下還權(quán)，權(quán)力“應有者”也應自下而上地接受和行使，這樣的雙方主動互動才能保證權(quán)力得以順利回歸。也就是說，公民意識覺醒和公眾參與度在一定程度上反映了權(quán)力回歸的進度，這也是基層社會治理的主要評判標準之一。

再讓渡階段主要是權(quán)力回歸下的公眾為維護公民利益讓渡部分權(quán)力的過程。“再”是對應權(quán)力回歸前的權(quán)力讓渡，權(quán)力回歸前國家或政府權(quán)力源于公眾讓渡，但其形成的基礎(chǔ)由于歷史、文化或國家體制等原因脫離了公眾自覺的本質(zhì)。因此，再讓渡階段是基于公民意識覺醒和公眾參與的基礎(chǔ)前提，其包含維護公眾利益和權(quán)力監(jiān)督兩方面含義。維護公眾利益是在公民意識和權(quán)力回歸狀態(tài)下，讓渡權(quán)力是為了更好地維護公眾利益，從根本上保證權(quán)力的歸屬和行使的目的，權(quán)力監(jiān)督是在權(quán)力讓渡前提下，公眾對權(quán)力的行使進行問責制約，降低權(quán)力異化風險。再讓渡階段其實是公民意識的重要表現(xiàn)形式，也是公眾參與的階段。

總之，權(quán)力回歸的整個過程其實是當前基層治理中政社權(quán)力嵌入關(guān)系的互動過程，無論是自上而下的國家行動，還是自下而上的公眾行動，都圍繞權(quán)力關(guān)系這一中心話題，權(quán)力回歸于公眾是現(xiàn)代基層治理的核心，公眾行使權(quán)力參與是國家現(xiàn)代化發(fā)展的需要，二者相輔相成，正確處理兩者的權(quán)力互動關(guān)系是促進基層治理的本質(zhì)需要。

三、基層治理視域下黨建助推公眾參與的具體案例分析

在對權(quán)力回歸整個過程梳理的基礎(chǔ)上權(quán)力回歸的理論分析框架已基本建立。實踐是理論的來源，理論又對實踐有能動的反作用。因此，本文選取了2018年全國創(chuàng)新社會治理案例的三個案例Q區(qū)、N區(qū)和Y區(qū)作為分析對象，對三個案例在基層治理中權(quán)力回歸的方式進行比較分析，以此總結(jié)當前基層治理過程中黨建助推公眾參與的有效經(jīng)驗。

（一）分析方法與案例介紹

本文采用多案例分析方法，在選取案例時首先考慮到地域環(huán)境的影響，選取同一區(qū)域的不同案例，同時最大限度控制制度因素的影響;其次為了突出公民參與的主要因素，考慮經(jīng)濟、治理領(lǐng)域、行政級別等因素，本文選取同一地域同等行政級別下的同一治理領(lǐng)域的Q區(qū)、N區(qū)和Y區(qū)三個基層治理案例。

1.Q區(qū)處于城鄉(xiāng)過渡地帶，有多個樓盤、近萬名常住人口，社區(qū)治理問題嚴重。在治理中黨員力量作用突出，首先設(shè)立了面向群眾的公共場所，在該場所為居民提供休閑、國學、茶藝等生活服務(wù)，同時設(shè)置黨員承諾墻，要求黨員亮身份、曬承諾，構(gòu)建了以“社區(qū)、樓盤、網(wǎng)格小組、樓棟”黨員為基本框架的黨建管理體系，建立起黨員志愿者隊伍。同時，引入專業(yè)社會組織對社區(qū)自組織進行分類引導和培訓，實現(xiàn)群團組織專業(yè)化轉(zhuǎn)變。例如面向居民的食堂由老年協(xié)會承擔運行，退休居民得以發(fā)揮余熱，也促成了居民自我管理。另外，推進社區(qū)居民協(xié)商自治，建立居民議事廳、社區(qū)營造坊、社區(qū)微學苑、居民調(diào)解室和社區(qū)發(fā)展中心協(xié)商平臺。同時，大力進行街區(qū)環(huán)境、便捷生活圈以及文化品牌培育建設(shè)，形成共建、共治、共享的高品質(zhì)宜居社區(qū)。

2.N區(qū)所轄范圍是典型的商品房小區(qū)，小區(qū)居民12100余戶，常住居民30000余人，80%居民來源于區(qū)外，居民對社區(qū)缺乏認同感和歸屬感，對社區(qū)公共事務(wù)參與度較低。針對于此，該區(qū)主要從四個方面進行基層治理：首先是構(gòu)建共治共建的治理體系。社區(qū)黨委引領(lǐng)，推行“眾人議事”，社會組織和專業(yè)力量參與“理事”，形成黨建引領(lǐng)、協(xié)同參與、多元共治的社區(qū)治理格局。其次是拓展公共空間。優(yōu)化室內(nèi)空間，拓展室外空間和開辟網(wǎng)絡(luò)空間，搭建互聯(lián)互通的交流平臺。再次是培育公共精神。堅持問題導向，深化“三事分流”工作法，將居民訴求按照“大事”“小事”“私事”進行分類分責處理，大事由社區(qū)解決，小事由社區(qū)居委會牽頭與相關(guān)責任主體共同解決，私事由社區(qū)引導居民自行解決。加強文明家風建設(shè)和志愿服務(wù)，喚醒居民責任意識。最后是優(yōu)化公共服務(wù)，以文化為切入點，通過農(nóng)耕、國學、茶藝等文化培訓，增強社區(qū)文化底蘊。

3.Y區(qū)是典型的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村人口外流、留守人口增多、農(nóng)村糾紛嚴重、重義輕利的鄉(xiāng)村道德觀以及參與意識薄弱等問題對基層治理提出挑戰(zhàn)。Y區(qū)通過群眾推薦評議、社區(qū)復核、鎮(zhèn)街審核和區(qū)級認定選出“新鄉(xiāng)賢”，并設(shè)立鄉(xiāng)賢評理堂。鄉(xiāng)賢評理堂運用法治思維和法治方式規(guī)范運行，進行普法宣傳和矛盾解決事務(wù)，同時促進民風和鄉(xiāng)風建設(shè)。鄉(xiāng)賢評理員由黨組織動員，從群眾中來、由群眾推選，成為鄉(xiāng)村治理網(wǎng)格員，收集社情民意，凝聚民智民力，讓民事民議、民事民辦、民事民管，激發(fā)了民主活力，克服了“強人治理”的困境，促進鄉(xiāng)村秩序生成。

（二）案例分析

在權(quán)力回歸的分析框架下，從權(quán)力回歸的路徑、具體表現(xiàn)、權(quán)力回歸過程中的主動性表現(xiàn)以及公眾參與實際內(nèi)容對三個案例進行梳理歸納（見表1），對三個案例中基層治理的經(jīng)驗特征進行歸納，主要有六個方面。

第一，黨和黨組織的引領(lǐng)性。在三個案例中都有黨和黨組織的引領(lǐng)作用或者推動作用，Q區(qū)發(fā)揮黨員帶頭服務(wù)作用，N區(qū)黨委引領(lǐng)構(gòu)建多元共治格局，而Y區(qū)由黨組織動員形成鄉(xiāng)賢評理機制，三個案例都突出了黨的領(lǐng)導的重要性。在權(quán)力的回歸中，自上而下的政府推動和公眾代表是重要的實現(xiàn)方式，黨員這一具有人民意愿和國家意志代表的群體是權(quán)力回歸的重要和極具中國特色的力量，黨員和黨組織一方面代表公眾的利益，另一方面行使公眾讓渡權(quán)力形成的國家權(quán)力，具有承上啟下的連接作用，二者的作用發(fā)揮是當前基層治理體系中的重要一環(huán)。

第二，多方參與的構(gòu)建性。Q區(qū)引導居民自我管理，成立各類社會組織;N區(qū)黨委引領(lǐng)，社會組織和專業(yè)力量共同參與基層治理;Y區(qū)以黨組織動員、鄉(xiāng)賢骨干參與基層治理，三者都力爭構(gòu)建多元治理主體和多元參與的治理結(jié)構(gòu)。社會是各單位個體和組織的集合，基層治理的主體應是社會中的各個不同單元，同時各個組織又是各個個體為了追求共同利益的集合。因此，多方治理是公眾通過不同渠道進行社會參與的表現(xiàn)，也是權(quán)力回歸的不同形式的載體。

第三，居民參與的交互性。在三個案例中無論政府主動還是公眾主動，都存在政社的權(quán)力互動。Q區(qū)引導居民自我管理;N區(qū)“三事分流”，不同類別的事情對應不同主體的責任;Y區(qū)政府動員，居民推選構(gòu)建鄉(xiāng)村治理機制，三者都表現(xiàn)了政府對社會的放權(quán)和推動、社會對政府的權(quán)力參與，這種權(quán)力互嵌結(jié)構(gòu)的本質(zhì)則是對權(quán)力回歸公眾的輔助，形式和內(nèi)容則是讓公眾能夠參與到基層治理中，民管民事、民治民事。

第四，服務(wù)平臺的優(yōu)化性。服務(wù)平臺的優(yōu)化在三個案例中更多的是服務(wù)空間的建設(shè)和服務(wù)設(shè)施的完備，Q區(qū)建立居民休閑場所，完善社區(qū)環(huán)境，搭建生活便利圈;N區(qū)拓展公共空間，優(yōu)化室內(nèi)、室外和網(wǎng)絡(luò)空間;Y區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)賢評理堂。這些服務(wù)平臺的優(yōu)化在權(quán)力回歸中屬于輔助性的工具，即通過服務(wù)平臺的優(yōu)化，為居民提供有可能參與基層治理的渠道。例如Q區(qū)完善社區(qū)環(huán)境和搭建生活便利圈的過程中，居民議事發(fā)揮了公眾參與在決策制定過程中的作用。

第五，志愿服務(wù)的全民性。志愿服務(wù)是公眾參與的途徑之一，也是公民意識發(fā)展的基礎(chǔ)，通過志愿服務(wù)一方面在實踐層面讓居民真正參與到基層治理中，另一方面在意識上培育居民的公共精神和責任意識，以志愿促成公眾參與。Q區(qū)建立了黨員志愿服務(wù)隊伍，N區(qū)成立志愿組織培育志愿隊伍，Y區(qū)的鄉(xiāng)賢本身就是出于一種社會責任意識和服務(wù)能力參與基層治理。因此，志愿服務(wù)的全民性是喚醒公眾參與意識和公共意識的始端。

第六，社區(qū)發(fā)展的文化性。文化是一個社會或社區(qū)經(jīng)過長期歷史發(fā)展和變遷累積下的關(guān)于社會和生活的各種價值觀或意識的整體。不同區(qū)域都具備其獨特的文化資源，這些文化資源具有排他性、認同性和可轉(zhuǎn)化性。區(qū)域文化因其獨特的地理位置或歷史背景而形成，是不可復制的，而這種本土而生的文化會被區(qū)域內(nèi)的居民所廣泛認同，同時在基層治理的過程中，這些文化資源可以轉(zhuǎn)化為基層治理的經(jīng)濟動力或價值動力。Q區(qū)和N區(qū)都積極挖掘文化活動，培育文化品牌，Y區(qū)則依靠傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢文化與當前基層治理進行結(jié)合，構(gòu)建鄉(xiāng)賢治理新秩序。

（三）案例總結(jié)

通過上述三個案例基層治理過程中的特征描述，可以發(fā)現(xiàn)當前社會治理中公眾參與的三個途徑，即黨的引領(lǐng)、自上而下的政府推動和公民意識的培育。

1.黨的引領(lǐng)是公眾參與的先鋒力量。在我國，黨和黨組織是極具中國特色和發(fā)展力量的代表和組織，黨是人民的黨，黨員來自于人民，黨員代表人民意志，以黨為中心的黨組織更是人民意志的集中體現(xiàn)，同時黨員又參與行政事務(wù)，這就從根本上保證了人民參與社會治理的根本政治屬性。在社會治理中，以黨員為人民代表的力量處于一線地位，參與基層治理和國家發(fā)展的過程。另外，黨組織可以視為權(quán)力回歸中的關(guān)鍵組織力量，這種組織力量在國家體系中的特殊地位注定不會偏離公眾利益，堅持黨的引領(lǐng)必然會促成公眾的全面參與，也符合國家社會的長遠發(fā)展。

2.自上而下的政府推動引導公眾參與。自上而下的政府推動包含三方面的含義：一是黨和政府在轉(zhuǎn)變意識或執(zhí)行政策上，已然樹立了還權(quán)于民的思想，在執(zhí)行過程中也在循序漸進地推動公眾參與。二是積極引導公眾參與，搭建公眾參與平臺。三是注重公眾參與的基礎(chǔ)建設(shè)，根據(jù)需要層次理論，個體在滿足基本生存生活需要之后，才會有追求歸屬、尊重和自我實現(xiàn)的需要。政府主導或政府推動并不是抹除公眾的主動性，而是在當前基層治理和社會發(fā)展背景下，為公眾參與和公眾主動性提供一個有序、有效和可行的方式。

3.公民意識的培育是公眾參與的基礎(chǔ)。公民意識在當前基層治理中日益明顯。由于傳統(tǒng)封建思想、行政官僚體系以及權(quán)力異化等原因的影響，我國公眾參與意識一直相對薄弱，參與層次較低，在公共事務(wù)中“失語”。通過自上而下的政府推動和構(gòu)建參與渠道，引導公眾從“合理無知”到“合理參與”的轉(zhuǎn)變，在這個過程中公民意識逐漸強化，并不斷強調(diào)公眾參與的重要作用，推動公眾參與基層治理，在方向和實踐上同步貼合治理現(xiàn)代化和公民社會發(fā)展的趨勢。

四、基層治理中黨建助推公眾參與實現(xiàn)的基本路徑：黨的主導、引領(lǐng)和動員

通過對權(quán)力回歸框架下基層治理中公眾參與方式的分析，能夠總結(jié)出應采取強化黨的引領(lǐng)、政府推動和強化公民意識等方式以實現(xiàn)全面公眾參與。從案例分析中也可以看出黨建工作貫穿基層治理的整個過程中，黨和黨組織在其中發(fā)揮的重要作用。具體來講，黨建助推公眾參與實現(xiàn)表現(xiàn)為三種方式：黨的引領(lǐng)、黨的主導和黨的動員（如圖2所示）。

圖2?權(quán)力回歸視角下基層治理中

黨建實現(xiàn)公眾參與路徑圖

該路徑包含還權(quán)和賦能兩個主體部分。在還權(quán)層面，黨的主導保障權(quán)力回歸于公眾，并通過對整個治理參與行動者的引領(lǐng)，保障權(quán)力的合理性和合法性，維護公眾利益;在賦能層面，通過黨的動員促進公眾參與實踐，同時以黨的引領(lǐng)保障公眾參與到基層治理中，從而發(fā)揮黨建在整個基層治理中的能動作用，以實現(xiàn)基層治理過程中的公眾參與。

（一）黨的主導

黨的主導是在基層治理中堅持黨的核心主導地位，這是基層治理公眾參與得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。黨的主導地位體現(xiàn)在兩個方面：首先堅持黨在基層治理中對權(quán)力的主導。在我國權(quán)力屬于人民，黨是人民的黨，堅持黨對權(quán)力的主導就是將權(quán)力緊緊把握在公眾手中，以國家政治制度行使權(quán)力，保證權(quán)力的合法性，從根本上杜絕權(quán)力的異化風險。其次是黨對基層治理一切事務(wù)的主導。在基層治理中保持黨的主導地位，能夠保證基層治理一切事務(wù)都圍繞黨的主導作用開展，也就是圍繞社會公眾的利益訴求進行治理。黨的主導是堅持群眾路線的體現(xiàn)，也是維護最廣大人民群眾利益的體現(xiàn)。Q社區(qū)以黨員帶頭方式圍繞群眾開展自治工作，N社區(qū)以黨委主導形成多元共治格局，而Y社區(qū)以黨組織主導構(gòu)建新鄉(xiāng)賢治理秩序，案例中體現(xiàn)的黨的主導作用是形成良好基層治理格局的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)公眾參與的根本保障。

（二）黨的引領(lǐng)

黨的引領(lǐng)是在基層治理中黨和黨組織引領(lǐng)自上而下的政府治理和自下而上的公眾參與之間的協(xié)調(diào)和互動，以此構(gòu)建基層治理格局。

因此，黨的引領(lǐng)是基層治理的方向和公眾參與的推動力。首先，在自上而下的政府治理中，黨引領(lǐng)政府制度政策推動的正當性，政府在以行政性形式推動政策活動時，黨的引領(lǐng)監(jiān)督和指導其執(zhí)行過程是否符合公共利益、是否具備社會正當性，保證自上而下的政府工作能夠得到基層的響應和支持。其次，在自下而上的公眾參與中，黨員作為公眾精英和榜樣，發(fā)揮先鋒模范作用，黨組織作為公眾的利益表達渠道，形成了公眾參與基層治理的通道和話語空間。最后，上述兩者又在基層黨組織的引領(lǐng)下進行利益的協(xié)調(diào)和對話，以此實現(xiàn)整個基層治理體系的貫通，上通下達，切實實現(xiàn)公眾全面參與公共事務(wù)的決策議程。Q社區(qū)發(fā)揮黨員帶頭作用，引領(lǐng)黨建治理體系構(gòu)建，提供自我管理和公眾參與的平臺;N社區(qū)通過黨引領(lǐng)社會組織和專業(yè)力量等，形成公眾參事議事的治理體系;Y社區(qū)組織新鄉(xiāng)賢中的黨員，引領(lǐng)鄉(xiāng)賢治理組織，并通過與上級黨組織對接，完善新鄉(xiāng)賢治理結(jié)構(gòu)，組建合理合法有效的治理秩序。因此，黨的引領(lǐng)是基層治理中公眾參與的開啟者，以黨的模范作用和引領(lǐng)作用，扎根于公眾需求，從公眾切實需要出發(fā)引領(lǐng)實現(xiàn)公眾參與到基層治理實踐中來。

（三）黨的動員

黨的動員是我黨在長期的歷史革命斗爭中形成的具有鮮明特色的社會傳統(tǒng)，是基層治理中公眾參與的保障。黨的動員主要包含三方面主要內(nèi)容：首先是黨的動員能夠集中社會組織和資源應用于基層治理中，這種動員是與基層治理中整個參與主體的集體行動相關(guān)的，即是面向基層治理多元主體和廣大公眾動員的。其次，黨的動員能夠發(fā)動政府部門、基層組織和社會組織等力量參與到基層治理中，這種動員重點強調(diào)對行動主體行為“可為”或“不可為”的選擇。最后，黨的動員能夠促進公眾參與基層治理動機的形成。Q社區(qū)在黨的動員下，集中黨員、社區(qū)以及社會組織等資源，動員退休人員、志愿者等參與到基層治理中，促進公眾自我管理和群團組織轉(zhuǎn)變;N社區(qū)在黨的動員下，構(gòu)建各界力量參與的理事會，對轄區(qū)內(nèi)問題進行分流處理，動員不同主體參與到不同問題的解決中，實現(xiàn)全民參與;N社區(qū)依靠黨的動員集中圍繞新鄉(xiāng)賢治理組織開展人員選拔、組織確立、程序規(guī)范等工作，形成民事民議、民事民辦、民事民管的治理新格局。

結(jié)語

公眾參與是基層治理的本質(zhì)要求，黨建是基層治理的核心指導。基層治理中黨建如何助推公眾參與的實現(xiàn)是本文的研究重點。本文以權(quán)力回歸視角進行分析，認為黨建必須始終貫穿于基層治理的整個結(jié)構(gòu)和過程中，在黨的主導、引領(lǐng)和動員下，公眾權(quán)力得以還權(quán)于民，進而賦權(quán)于民，從而得以實現(xiàn)公眾參與。公眾參與也是基層治理的重要體現(xiàn)，在對基層治理或公眾參與分析時兩者多為包含關(guān)系或因果關(guān)系，對于這種關(guān)系本文也是認同的，但在進行分析已有研究時無法將兩者放置同等的對話地位，只是總結(jié)基層治理促成公眾參與或公眾參與推動基層治理，而無法對其內(nèi)部的本質(zhì)聯(lián)系做出回應。本文將基層治理中黨建作用的發(fā)揮和公眾參與納入權(quán)力回歸的分析框架，在該框架中，兩者均為權(quán)力回歸的參與者，兩者的角色功能和強弱互動都能夠在權(quán)力回歸這一框架中得以解釋，進而能夠識別基層治理中黨建如何促成公眾參與實現(xiàn)，以規(guī)避當前基層治理中公眾參與的“形式化”困境。

作為探索性的研究，本文仍有一些研究不足。本文力圖從權(quán)力回歸角度對基層治理案例中的黨建工作進行分析以期獲得公眾參與實現(xiàn)的有效經(jīng)驗，但基層治理是一個涉及政治、經(jīng)濟、文化等多層次的復合體，僅以權(quán)力回歸單一的視角介入，無法涉及社會治理中硬件設(shè)施、環(huán)境改變、娛樂休閑等產(chǎn)生的居民滿足感等因素的影響，無法對基層治理中黨建的作用發(fā)揮有更為全面的認識。然而，本文對基層治理中黨建對助推全面公眾參與實現(xiàn)的路徑研究，為理解黨建和基層治理提供了一個新視角，在當前構(gòu)建黨建引領(lǐng)創(chuàng)新治理格局的形勢下具有一定的理論意義和實踐借鑒價值。

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【責任編輯：張曉妍】