土地征收補(bǔ)償方式的演進(jìn)

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150028)

一、前言

我國(guó)土地征收補(bǔ)償是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲?guó)有土地后依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｄ壳霸谖覈?guó)農(nóng)民社會(huì)權(quán)利保障體系尚未完全建立的階段，農(nóng)村土地不僅具有土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有很強(qiáng)的社會(huì)權(quán)益保障功能，而土地被征收后，原本由土地承載的基礎(chǔ)社會(huì)保障功能也就隨之消失，因此農(nóng)村土地經(jīng)征收后給予的補(bǔ)償不僅僅是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)也是其社會(huì)權(quán)益的保障。本文將從土地征收補(bǔ)償?shù)难葸M(jìn)過(guò)程出發(fā)，探尋提高征收補(bǔ)償?shù)挠行緩剑徍鸵蛲恋卣魇找l(fā)的社會(huì)矛盾。

二、土地征收補(bǔ)償方式的演變過(guò)程

(一)征收補(bǔ)償制度演變

新中國(guó)成立以來(lái)，土地制度經(jīng)歷了土地改革(1949—1953年)、初級(jí)農(nóng)業(yè)合作化(1953—1956年)、高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化(1956—1958年)、人民公社化(1958—1978年)、家庭聯(lián)產(chǎn)承保責(zé)任制(1978年至今)幾個(gè)階段的改革探索，與之相應(yīng)的，土地征收補(bǔ)償制度大致歷經(jīng)了三次較大的歷史變遷。

1950年6月頒布的《土地改革法》并未涉及“國(guó)家征收土地給予補(bǔ)償”的條款，可以說(shuō)此時(shí)的土地征收與“沒(méi)收”并無(wú)多大差別，不久，政務(wù)院通過(guò)的《城市郊區(qū)土地改革條例》第十四條規(guī)定：國(guó)家征收農(nóng)民私人所有的農(nóng)業(yè)用地必須“給以適當(dāng)代價(jià)”或者以相等國(guó)有土地調(diào)換，對(duì)失地農(nóng)民“應(yīng)給以適當(dāng)?shù)陌仓谩保?duì)其土地上的生產(chǎn)投資和有關(guān)損失給予“合理的補(bǔ)償”。這個(gè)條例扭轉(zhuǎn)了完全忽視農(nóng)民土地權(quán)益的做法，開(kāi)創(chuàng)了新中國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的先河。

1956年底，農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造基本完成，高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社獲得了農(nóng)村土地的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)民土地私有制從此告別歷史舞臺(tái)。與此相應(yīng)，1958年，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的修正，調(diào)整因土地私有轉(zhuǎn)為集體公有帶來(lái)的征地補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式等方面的問(wèn)題。

到1984初，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制完全取代人民公社制度，農(nóng)民以承包形式再次獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成了土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。此時(shí)，土地征收補(bǔ)償制度已經(jīng)不能適應(yīng)土地制度的變化，更不能滿(mǎn)足改革開(kāi)放以后快速發(fā)展的工業(yè)化、城市化對(duì)農(nóng)村土地的迫切需要。

(二)征收補(bǔ)償方式演變

根據(jù)三次歷史變遷，土地征收的具體補(bǔ)償方式總結(jié)出兩個(gè)階段。

第一階段改革開(kāi)放初期至20世紀(jì)末，鑒于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)以及農(nóng)民群體文化程度不宜再安排專(zhuān)業(yè)性崗位的障礙，主要以貨幣安置方式為主，是指將部分或全部的安置補(bǔ)償費(fèi)，一次性的發(fā)放給失地農(nóng)民，讓其自由支配該筆資金，自謀出路。而1992年涌現(xiàn)的“南海模式”，則是以行政村或村民小組為單位，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被評(píng)估量化折成股份集中起來(lái)組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，以股東資格分享土地非農(nóng)化帶來(lái)的增值收益。

第二階段進(jìn)入21世紀(jì)以后，除了貨幣安置，還采用異地替代安置、留地安置以及農(nóng)地作價(jià)入股等補(bǔ)償方式。異地替代安置是在被征地農(nóng)民要求下，由征地單位在其他地方另外開(kāi)發(fā)耕地和宅地交付于被征地農(nóng)民使用，以代替補(bǔ)償金的部分或全部。留地安置也可稱(chēng)為劃地安置、開(kāi)發(fā)性安置，主要是指征地時(shí)給予被征地農(nóng)民一定現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，為了失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的安置補(bǔ)償方式。第二階段較第一階段的補(bǔ)償方式更為多樣，釋放活力的切入點(diǎn)為社會(huì)所認(rèn)同，在一定程度上激發(fā)了地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的活力，拓展了被征地農(nóng)民選擇的空間。

三、激發(fā)土地征收補(bǔ)償方式能效的多種路徑

土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵膬r(jià)值在于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，而由于我國(guó)在最初構(gòu)建征地補(bǔ)償制度時(shí)，制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)是被征收土地權(quán)利人的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)損失，即對(duì)被征收土地實(shí)行充分補(bǔ)償原則，而缺乏對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)際生產(chǎn)與生活需求的考慮，從而導(dǎo)致征地實(shí)際補(bǔ)償偏低，引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾。上述兩個(gè)階段所采用的補(bǔ)償方式在一定程度上緩和了這一社會(huì)矛盾以及有效保障了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，應(yīng)當(dāng)延續(xù)激發(fā)貨幣安置的積極效應(yīng)，確保地方政府準(zhǔn)備充分的補(bǔ)償貨幣、明確受償主體，向被征地農(nóng)民足額支付安置款，做好信息管理登記工作，提高安置費(fèi)補(bǔ)償效率。參照第一階段農(nóng)地?fù)Q社保的模式，結(jié)合各地區(qū)特點(diǎn)，因地制宜，加快建立被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)基金等基本保障，統(tǒng)籌探索農(nóng)地股權(quán)增值的新途徑，除此之外，也可以探索更多的補(bǔ)償路徑解決這一問(wèn)題。